文/孟星

荷蘭土地租賃制度對我國住宅土地使用權期滿續(xù)期問題的啟示

文/孟星

對于住宅土地使用權到期后如何處理，理論界一直未停止過探討。最近的一次是浙江溫州一批只有20年土地使用年限的住宅到期，因當地續(xù)約費用較高而引發(fā)熱議。未來會有越來越多的住房土地使用權期限臨近屆滿，進一步細化現行政策，讓人們更加明確未來住宅土地使用權到期后的具體處置，對于增加住房所有人持有物業(yè)的確定性以及促進我國房地產市場發(fā)展都具有重要意義。本文將介紹荷蘭阿姆斯特丹市政府的有關做法，希望對我國具有啟示與借鑒意義。

一、我國住宅土地使用權期限屆滿的現行政策規(guī)定

根據2007年所頒布的《物權法》的規(guī)定，住宅建設用地使用權期限屆滿的，自動續(xù)期。這一規(guī)定與《物權法》頒布以前的法律規(guī)定相比至少有三個方面的變化：一是對住宅用地與非住宅用地作了區(qū)分；二是對地上物的處理；三是續(xù)期的方式。首先，關于住宅用地與非住宅用地的區(qū)分，《物權法》之前的法規(guī)并沒有區(qū)分二者，在法律條文的表述上用“土地使用權期滿” 代表所有用地類型的土地使用權，即不論住宅用地還是非住宅用地均適用同樣的法律規(guī)定。但《物權法》對此作了區(qū)分，住宅用地的土地使用權與非住宅用地的土地使用權在到期時的處理規(guī)定是不同的。其次，關于到期后地上物的處理，《物權法》頒布以前，法律規(guī)定土地使用權期滿，土地使用權及其地上建筑物、其他附著物所有權由國家無償取得。現行法律依住宅與非住宅的不同，對地上物有不同的處理方式。就住宅用地而言，取消了關于到期后地上住宅由國家無償取得的說法。國家不會無償收回居民的房屋所有權，僅可為了公共利益之需要征收房屋，但也須支付補償金。就非住宅用地而言，現行法律規(guī)定，按照約定決定地上物的歸屬，若沒有約定，則由國家無償取得。最后，關于續(xù)期的方式，《物權法》頒布以前，法律規(guī)定土地使用權期滿，土地使用者可以申請續(xù)期，這并不是一個強制性的規(guī)定，意味著也可以不申請續(xù)期，即包括住宅用地與非住宅用地在內的土地使用權到期后需要續(xù)期的，可申請重新簽訂合同并支付土地使用權出讓金。但現行法律規(guī)定，住宅用地使用權到期后可以自動續(xù)期，非住宅用地則仍按照以前的規(guī)定申請續(xù)期。

就以上對比而言，現行的法律體現了對住宅以及住宅所有權保護的重視，但由于規(guī)定得不明確，導致理解各不相同，這是近些年住宅土地使用權期限屆滿這一問題存在爭議的主要原因?！段餀喾ā穼ψ≌恋厥褂脵嗟狡诤蟮奶幚韮H用“自動續(xù)期”四字說明，但對何謂“自動續(xù)期”并未給出明確的解釋。人們的疑問可以說主要集中在以下幾點：一是有償續(xù)期還是無償續(xù)期；二是有限續(xù)期還是無限續(xù)期；三是地租為一次性交納還是按年交納。其中有償續(xù)期還是無償續(xù)期可以說是人們最關注的問題。有償續(xù)期，不僅體現了國家對土地擁有所有權，地方政府也可以獲得一定的財政收入。這里引出另外一個問題，即續(xù)約需要交納多少費用。假設按照續(xù)約時房價的一定比例收取，如房價的20%-40%，那么，隨著未來房價的上漲，中低收入家庭或許將無力承擔。此外，土地使用權期限臨近屆滿的住房大多建筑壽命也基本到期，人們也許不愿意為破敗的住房支付大筆的土地續(xù)約費用。續(xù)約費用過高以及其他原因會導致人們比較普遍的違約甚至抗議。若無償續(xù)期，雖受房屋產權人擁護，但從政府角度，則等于失去了一個比較穩(wěn)定的財政收入來源，國家對土地的所有權也無從體現。此外，有限續(xù)期還是無限續(xù)期、一次性還是按年支付續(xù)期費用，不同的政策選擇都會對房產所有人以及政府等主體產生不同的影響，此處不再贅述。

二、荷蘭阿姆斯特丹市土地租賃制度

我國大多數家庭于1998年住房制度改革后購買了土地使用權期限為70年的商品住房，離土地使用權到期還有比較長的時間，因此，政府目前似乎并不急于出臺相關的政策細則。但隨著個別地方土地使用權的到期，如溫州期限為20年，這一問題變得迫切了，因此從國家層面盡快出臺相關的政策對地方政府而言具有重要的現實指導意義。國內理論界也提出了諸多政策建議，筆者認為荷蘭阿姆斯特丹市土地租賃的做法對我們會有一定的啟發(fā)。

荷蘭是一個土地私有制國家，大部分土地歸私人所有。但荷蘭首都阿姆斯特丹是一個例外，因為阿姆斯特丹市約80%的土地歸市政府而非個人所有，因此阿姆斯特丹市的土地所有制可以說是政府土地所有制。在荷蘭大部分地方買房時，住房與附屬的土地是一起出售的，但在阿姆斯特丹買房時則分兩種情況：一是買房時同時購買附屬的土地；二是只買房子，不買附屬土地。后一種情況占大多數，也就是說，阿姆斯特丹是以土地租賃為主。土地使用采取租賃而非出售的方式在荷蘭已有數百年的歷史，阿姆斯特丹市則從19世紀末開始實行這一制度，也是從那時候開始，阿姆斯特丹不再大規(guī)模出售土地，因此，目前其轄區(qū)內大部分土地歸政府所有。土地屬于政府所有，僅出租給土地使用者使用，可保障政府對土地開發(fā)以及土地利用的控制。由于荷蘭土地資源稀缺，自然環(huán)境比較惡劣，一直以來荷蘭政府在土地利用中都發(fā)揮著積極的作用。

阿姆斯特丹的土地租賃與一般的土地出租不同。一般的土地出租是一種債權關系，而土地租賃則與我國的出讓土地使用權類似，是一種物權關系。即承租政府土地的土地租賃人在租賃期間可轉讓、抵押該項土地使用權，無需得到土地所有人——政府——的同意。當土地承租人去世時，土地使用權可由其繼承人繼承。阿姆斯特丹現行的土地租賃期限一般為50年，實際操作中也有25年、30年以及60年或75年的土地租賃期限，上世紀60年代中期以前以75年為主，之后則以50年期限為主。阿姆斯特丹政府首先通過購買土地獲得土地所有權，購買土地借助銀行貸款，利息是政府所要支付成本的主要組成部分。土地使用者向政府支付地租，政府獲得的土地凈收益主要用于一般財政預算，有時也直接用于提升城市生活品質。政府土地租賃制度為阿姆斯特丹帶來了很大的土地收益，2006年土地凈收益約為5500萬歐元。

政府與土地承租人雙方簽訂土地租賃合同，土地租賃權還必須登記，經登記后產生法律效應。租賃合同包括一般條款與特殊條款，一般條款是指政府（土地所有人）與土地承租人普遍應享有的權利與承擔的義務。自19世紀末以來，阿姆斯特丹市議會已多次修訂一般條款以順應時代發(fā)展的需要，最近一次修訂是2000年，意味著2001年1月1日以后簽訂的土地租賃合同都將受此新的一般條款約束。特殊條款則具體到某一特殊的土地租約，多為土地利用的限制及義務等方面的內容，如規(guī)定地上建筑的空間和用途、街道綠植、土壤凈化等。

土地租賃制度對于購房人而言最大的好處就是房價相對便宜，因為房價里不包含土地的價格。這對于又想擁有房屋的產權又買不起房（包括土地）的家庭而言是一種較好的選擇。當然，租賃政府的土地必須向政府繳納地租，地租是按土地價值的一定百分比即地租率收取的，以資本市場利息率為基礎，因地租支付方式不同而有所差異，大體為5%左右。地租的支付方式有按年或按10年、25年期限固定地租繳納等方式。如按年繳納，地租將會根據通貨膨脹率每年作調整；而按10年或25年固定地租繳納，則每隔10年或25年根據土地價值調整一次地租。每種方式都各有利弊，按年支付雖然最初所繳費用較低，但未來的通貨膨脹率無法確定；固定地租方式雖然可以保證10年或25年期間內的地租水平不變，但未來同樣會面臨利息率以及通貨膨脹率提高帶來的風險。

土地租賃到期后，土地承租人與政府重新簽訂合同，合同內容以及土地租金都將發(fā)生變化。最近幾年來，政府土地租賃大多采取無期限即永久租賃的方式，原來有期限的土地租賃也可轉為永久租賃方式，因此到期的問題也就不存在了。2016年7月，阿姆斯特丹市政府采取新的政策，規(guī)定新開發(fā)建筑一律采取土地永久租賃的方式，這對于阿姆斯特丹而言是一個比較大的土地租賃制度上的變革。土地租賃從有期限改為無期限，地租不再因到期進行調整，也不存在續(xù)期的問題，更重要的是解決了地租期末調整給地主、銀行以及中介等帶來的不確定性問題。永久租賃形式的地租在簽訂土地租約時就定下來了，僅根據通貨膨脹率進行調整。

阿姆斯特丹的土地歸市政府所有并且實行土地租賃制度雖說只是荷蘭的一個特例，但對于我國尤其是大都市的土地利用不無啟發(fā)。荷蘭是世界上人口密度比較高的國家，荷蘭蘭斯塔德地區(qū)包括阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙、烏特勒支四大城市及其附近地區(qū)在內，人口密度尤甚，這一地區(qū)以荷蘭15%的土地面積容納了41%的荷蘭人口。阿姆斯特丹作為首都以及國際性的大都市更是吸引了許多來自荷蘭其他地區(qū)以及國外的人來此工作、居住。在土地資源有限的情況下，對土地需求的增加自然帶來地價的上漲，一般居民買不起附帶土地所有權的房屋，因此租賃使用土地的方式因房價便宜給了許多中低收入家庭更多解決住房問題的選擇。我國如北上廣等一線大城市地價較高，若采取按年支付地租的方式而不是一次性付清70年土地使用權的費用，可一定程度上減輕購房人的壓力。此外，從阿姆斯特丹土地租賃制度的發(fā)展來看，永久租賃將成為未來土地租賃的普遍形式，有期限的土地租賃因諸種弊端逐漸被淘汰，如延期時地租將重新調整，一般會有比較大幅度的、突然的上漲，對土地承租人未來生活造成比較大的影響。土地臨近到期的住房也比較難以出售，因為購房人同樣會考慮未來地租將要上漲的因素，這勢必對房屋交易市場產生影響，進而影響到房屋中介以及房屋抵押貸款市場。我國目前的土地出讓也是有期限的，上述弊端隨著期限屆滿也將會顯現。采取土地永久、無期限租賃是未來我國土地使用制度改革的一個選擇。對于地方政府而言，按年繳納的土地租賃收入是比較穩(wěn)定且持續(xù)的財政收入來源。

三、我國住宅土地使用權期滿續(xù)期的政策建議

土地使用權是我國于上世紀80年代末城鎮(zhèn)土地使用制度改革中創(chuàng)設的一種新的物權形式，與土地所有權一樣包括占有、使用、收益、處分等四項權能，但與土地所有權這種完全物權又不同，因為土地使用權是一種限制物權，主要體現在處分權能上，即土地使用權僅擁有一定程度的處分權，具體表現為土地使用者必須按照土地出讓合同以及城市規(guī)劃的要求利用土地，否則土地使用權不允許轉讓、出租與抵押，此外，通過轉讓取得土地使用權的年限也局限于土地使用權的剩余年限。如前所述，荷蘭阿姆斯特丹的土地租賃權與我國的土地使用權類似，也是物權形式，土地使用者從土地所有人即市政府那里租賃土地后可以自己使用，也可以轉讓或抵押，到期后土地可以歸還市政府，也可以續(xù)期。若土地使用者不按合同約定使用土地或在租賃土地上從事違法行為，政府可提前收回土地。這些都與我國土地使用權特點大體一致，但不同的是，荷蘭阿姆斯特丹土地租金的支付有多種方式，可以按年支付，也可以一次性支付。按年支付地租可以減輕購房人的負擔，政府也可以獲得持續(xù)的、穩(wěn)定的土地收益。從今年夏天開始，阿姆斯特丹對土地租賃制度進行改革，實行永久土地租賃制度，徹底地解決了土地期滿續(xù)期的問題，對我國土地使用權期滿續(xù)期問題有一定的借鑒意義。

我國未來可從以下三個方面考慮住宅土地使用權期滿續(xù)期的問題。

首先，住宅土地使用權期滿后應自動無期限續(xù)期。由于現行法律僅規(guī)定住宅土地使用權到期后自動續(xù)期，但對續(xù)期的具體期限并沒有作詳細說明，因此引起各種猜測：是再續(xù)70年，還是50年、30年……？其實不管續(xù)期多少年，只要是有期限的續(xù)期，都會面臨房屋所有權的無期限與土地使用權的有期限的矛盾，房與地在權限和期限上不統(tǒng)一。由于土地上的房屋所有權屬于個人，只要個人不放棄其所有權，政府將不能因土地使用權到期而獲得或收回土地之上的房屋所有權，因此，政府將陷入不斷續(xù)期的境地。若要實現房與地在期限上的統(tǒng)一，最好的辦法就是無限續(xù)期，這不僅可降低重新簽訂續(xù)期合同以及計算土地租金等環(huán)節(jié)的交易成本，還可減少續(xù)期造成的土地租金不確定性，從而促進房屋以及土地的市場交易。

其次，住宅土地使用權期滿后可主要采取按年支付地租的形式。土地租金根據土地的市場價值以及土地租金率計算，土地租金可一次性支付也可按年支付，按年支付又具體可分為固定地租與指數地租兩種方式。按年支付地租可以減輕購房者的負擔，地租也因其可預見性而不致影響購房者未來的生活費用，地方政府也有了持續(xù)且穩(wěn)定的收入來源。不僅限于未來的續(xù)期，政府也可考慮對新開發(fā)的房地產采取永久租賃、按年收取地租的方式，不包含地價的房價相對便宜，可滿足部分百姓獲得房屋產權的需求。在住宅市場上，人們可以有更多的選擇來滿足居住需要，可以租賃政府的土地（土地一級市場）、購買房屋產權居?。灰部梢宰赓U政府的土地、租賃房屋產權人的房屋居住，還可以既租賃土地使用權人的土地（土地二級市場），又租賃房屋產權人的房屋居住。這對于解決當前國內一線城市因房價較高而產生的住房問題具有重要的指導意義。

此外，應盡快完善有關法律法規(guī)以及相關政策，減少不確定性。由于法律法規(guī)以及政策等規(guī)定不明確或模糊，導致在實際生活中產生各種爭議，對實際問題的處理也將缺少依據與目的性。目前，住宅土地使用權續(xù)期的法律法規(guī)尚不完善，雖然有人認為距離70年到期尚有時日，有關續(xù)期的具體說明無需急著出臺，但個別地方如溫州的到期案例表明，缺乏政策的引導，不僅使地方政府無所適從，還有可能因個別地方擅自處理而影響政策的嚴肅性以及政府的公信力。隨著期限屆滿臨近，房地產市場交易也將受到越來越大的影響。當然，住宅土地使用權到期問題不僅僅是一個到期后如何處理的問題，還關系到我國土地使用制度的變革，不可能一蹴而就。

荷蘭實行土地出售與土地租賃兩種不同的土地制度，土地租賃制度也從有限期租賃發(fā)展到現在的永久租賃，反映了荷蘭土地制度的靈活性以及根據現實需要不斷發(fā)展變化的特點。土地使用權續(xù)期的問題實質是我國未來土地使用制度深化改革的問題，如何使全社會都可以享受到土地增值的紅利，政府如何對土地利用施加影響并實施更有效的管理，是我們從深層次思考續(xù)期問題的出發(fā)點與歸宿。

（作者單位：華東師范大學經濟與管理學部）