【摘要】：目前，我國(guó)住房福利政策還不夠完善， 在城鎮(zhèn)范圍內(nèi)，中低收入者住房問(wèn)題沒(méi)有得到根本解決。城鎮(zhèn)低收入家庭住房問(wèn)題將長(zhǎng)期存在，需要政府的高度重視，制度科學(xué)合理的政策予以改善和解決，以保證社會(huì)弱勢(shì)群體的住房權(quán)。

【關(guān)鍵詞】：低收入；住房保障制度；城鎮(zhèn)

住房問(wèn)題是許多國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程中必然要面臨的一個(gè)難題，解決居民的住房問(wèn)題、特別是廣大低收入家庭的住房問(wèn)題是世界各國(guó)政府必須面臨的問(wèn)題。聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)在1987國(guó)際住房年曾發(fā)文告指出：住房是人類的基本權(quán)利和需要，要求各國(guó)政府重視解決貧困居民的住房問(wèn)題。

自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)取得了舉世矚目的成就，人民的生活水平也得到了極大的改善，但是中國(guó)仍存在貧富差距懸殊的問(wèn)題。在部分高收入群體的住房需求早已得到滿足，甚至已經(jīng)開(kāi)始將住房作為投資、財(cái)富保值增值工具時(shí)，廣大城市低收入者群體仍舊苦苦掙扎以求實(shí)現(xiàn)基本的住房保障。由于他們?cè)谑袌?chǎng)化的住房交易中處于劣勢(shì)，很難依靠自身的力量在房地產(chǎn)市場(chǎng)上進(jìn)行正常的住房消費(fèi)。僅靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)已無(wú)法滿足居民的住房需求。因此，為了滿足低收入群體的住房需求，建立完善的住房保障制度是必由之路。

一、當(dāng)前城鎮(zhèn)低收入人群住房福利制度的運(yùn)行狀況

我國(guó)住房保障制度主要是公積金制度、經(jīng)濟(jì)適用房制度和廉租房制度。公積金制度主要幫助了那些單位效益好、收入高且穩(wěn)定的非低收入消費(fèi)者， 而真正需要扶持的低收入者因?yàn)榇蠖紱](méi)有固定收入和固定工作單位， 便被排斥在住房公積金的受益對(duì)象之外， 所以絕大多數(shù)低收入者不能享受這一制度安排。因此， 我國(guó)低收入人群的住房保障制度主要是經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房?jī)煞N。

1、經(jīng)濟(jì)適用房制度

經(jīng)濟(jì)適用房是由政府提供政策優(yōu)惠，限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)對(duì)象和銷售價(jià)格，有保障性質(zhì)的政策性商品住房。統(tǒng)計(jì)數(shù)字表明，合肥市 2012 年經(jīng)濟(jì)適用房（含困難企業(yè)集資建房）開(kāi)工 2352 套，這對(duì)于解決合肥市中低收入家庭住房困難問(wèn)題起了很大作用。大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)滿足了眾多中低收入家庭的住房需求、在一定程度上平抑了商品房的價(jià)格。但是在經(jīng)濟(jì)適用房制度發(fā)展過(guò)程中，也出現(xiàn)了許多的問(wèn)題。

首先，銷售對(duì)象界定困難。政策規(guī)定經(jīng)濟(jì)適用房的主要供應(yīng)對(duì)象為中低收入家庭，但是調(diào)查卻發(fā)現(xiàn)，大量低收入人群無(wú)法購(gòu)到經(jīng)濟(jì)適用房，而一些經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)內(nèi)，房屋出租率甚至高達(dá)社區(qū)內(nèi)租賃交易總量的八成。這就違背了國(guó)家投資經(jīng)濟(jì)適用房的初衷。

其次，區(qū)位選擇有局限，增加了生活成本。在實(shí)際規(guī)劃中，城鎮(zhèn)中心土地由于開(kāi)發(fā)早、地價(jià)高，無(wú)法提供經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)用地，這使得經(jīng)濟(jì)適用房往往建在城市邊緣或近郊地段。這樣雖然降低了房?jī)r(jià)，但卻給工薪階層出行和生活帶來(lái)了不便。例如，合肥市的許多經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)除了蜀山區(qū)的丁香花園外，大多處于城市邊緣地帶。

再次，缺乏退出機(jī)制，造成福利化。由于住房保障制度的退出機(jī)制不完善，容易產(chǎn)生福利固化的問(wèn)題。有些人在享受了國(guó)家的優(yōu)惠政策后，經(jīng)濟(jì)收入有所提高，隨后購(gòu)買(mǎi)了商品房，就把經(jīng)濟(jì)適用房出賣或出租，這就加劇了經(jīng)濟(jì)適用房的供需矛盾與社會(huì)的不公平。

最后，市場(chǎng)失序和違規(guī)操作。經(jīng)濟(jì)適用房制度中沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目的變更事宜，通行的做法是補(bǔ)交土地出讓金后即可轉(zhuǎn)為商品房項(xiàng)目，而現(xiàn)在城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場(chǎng)中由于國(guó)家的土地控制，一地難求的情況普遍存在，所以土地審批較容易的經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目就成了房地產(chǎn)商和地方政府違規(guī)取地的絕佳途徑。此外，一些地方和部門(mén)為了獲得經(jīng)濟(jì)適用房的有關(guān)政策優(yōu)惠，受利益驅(qū)動(dòng)往往會(huì)打著經(jīng)濟(jì)適用房的旗號(hào)爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)土地、爭(zhēng)貸款，這就容易誘發(fā)政企間交易和政府尋租行為。

2、廉租房制度

廉租房是由政府在住房領(lǐng)域?qū)嵤┥鐣?huì)保障職能， 向具有城鎮(zhèn)常住戶口的最低收入家庭提供的租金相對(duì)低廉的普通住房， 或由私人機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)， 政府提供補(bǔ)貼的商品住房。首先，廉租房制度落實(shí)不力，政策落實(shí)遲緩。其次，廉租對(duì)象覆蓋面過(guò)于狹窄房源有限，很多低收入家庭住房困難的問(wèn)題沒(méi)有得到真正解決。再次，資金來(lái)源渠道單一且數(shù)量不足。大部分資金來(lái)源于住房公積金增值收益，政府財(cái)政資金未能有效落實(shí)。最后，退出監(jiān)管機(jī)制有待完善。退出監(jiān)管機(jī)制的缺失，導(dǎo)致一部分城市低收入群體雖然擺脫了貧困，但依然占有廉租房情況的出現(xiàn)，這既影響了廉租房社會(huì)保障功能的發(fā)揮，也有違社會(huì)公平。

二、對(duì)當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)住房福利制度的評(píng)價(jià)與分析

總體來(lái)看， 我國(guó)當(dāng)前的住房公積金制度、經(jīng)濟(jì)適用房制度和廉租房制度為主要內(nèi)容的住房福利制度，對(duì)于支持城鎮(zhèn)中低收入家庭解決住房問(wèn)題起到了重要作用。但是由于住房福利制度問(wèn)題的提出時(shí)間相對(duì)較短，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也不足，還沒(méi)有形成一套良性運(yùn)行的住房福利模式，現(xiàn)有的住房福利制度也呈現(xiàn)出不同程度的缺陷和問(wèn)題。主要呈現(xiàn)出以下特征：

1、目標(biāo)對(duì)象的模糊性和寬泛性

對(duì)于住房福利涉及對(duì)象的范圍，各國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。美英是以低收入階層為目標(biāo)對(duì)象；韓國(guó)的目標(biāo)對(duì)象一般為低收入家庭和最低低收入家庭；新加坡是按照家庭收入的多少來(lái)確定對(duì)象和力度。我國(guó)則將中低收入家庭都納入住房福利的范圍，但是對(duì)中低收入的界定卻是十分模糊和寬泛的。導(dǎo)致在實(shí)施住房福利政策和相關(guān)實(shí)施細(xì)則的落實(shí)過(guò)程中，存在一些難以操作的問(wèn)題。造成真正需要的家庭享受不到該政策的實(shí)惠。

2、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的趨高性和斷裂性

從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，小戶型、低造價(jià)是解決城鎮(zhèn)中低收入家庭住房問(wèn)題的行之有效的辦法，例如香港的“居屋”每套建筑面積僅 40～65平方米，法國(guó)的社會(huì)住房每套面積也在 55～75平方米。但是目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)中存在著價(jià)格偏高、面積過(guò)大、戶型設(shè)計(jì)不合理的情況。除了標(biāo)準(zhǔn)的趨高性以外， 斷裂性也是其重要特征。經(jīng)濟(jì)適用房針對(duì)的是城鎮(zhèn)中低收入對(duì)象，廉租房主要針對(duì)“雙困”對(duì)象，住房補(bǔ)貼由于是由廉租房政策探索中提出來(lái)的，也仍只局限于低保對(duì)象，甚至連低保對(duì)象的需要都遠(yuǎn)未得到滿足。這樣對(duì)一些既買(mǎi)不起經(jīng)濟(jì)適用房，也不符合廉租房政策的城鎮(zhèn)居民來(lái)說(shuō)，基本沒(méi)有惠及到。單項(xiàng)福利政策無(wú)法互通、互聯(lián)、互補(bǔ)，充分說(shuō)明了現(xiàn)行住房福利政策設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的斷裂性特征。

3、住房福利供應(yīng)渠道的重復(fù)性

西方國(guó)家對(duì)中低收入者的住房福利政策是簡(jiǎn)單易行的，要么減免租金，要么降低貸款利率或者減免有關(guān)費(fèi)稅，對(duì)低收入者提供重點(diǎn)保護(hù)是普遍做法。而我國(guó)提供多重保障，如從住房的供給上（經(jīng)濟(jì)適用房、 廉租房）、提高中低收入者的需求能力和購(gòu)買(mǎi)支付能力上（住房補(bǔ)貼、 公積金制度）、從流通過(guò)程中提供保障（減免交易中的稅費(fèi)）和從消費(fèi)領(lǐng)域中提供保障（廉租房的租金補(bǔ)貼或減免、公房低收入戶的租金減免）等保障措施。這樣，造成了真正的住房弱勢(shì)群體是沒(méi)有能力購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房，而且他們的單位要不效益很差，要不根本沒(méi)有單位，從而也就沒(méi)有包括在住房公積金的保障范圍之內(nèi)。

三、實(shí)施城鎮(zhèn)住房福利政策的若干措施探討

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的努力，我國(guó)的住房福利政策已初成體系，總體上有效保障了城鎮(zhèn)中低收入人群的基本生活，但仍存在著不少嚴(yán)重的缺陷。為此，有必要對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)低收入人群住房福利政策設(shè)計(jì)和運(yùn)行方案進(jìn)行全方位的對(duì)策探討。

1、完善住房保障法律法規(guī)體系，提供重要的法律支持依據(jù)

任何一項(xiàng)政策制度的良好運(yùn)行，都需要有法律的支持，住房福利制度更是如此。在發(fā)達(dá)國(guó)家，住房福利制度的法律保障不僅包括在憲法、民法等一般性綜合法律中，也包括在綜合性的社會(huì)保障立法中。但是結(jié)合我國(guó)住房保障的現(xiàn)狀可以發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致我國(guó)住房保障制度發(fā)展緩慢的一個(gè)重要原因就是國(guó)家的相關(guān)法律法規(guī)不完善，以至于在制度的實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)無(wú)法可以造成的混亂狀況。因此，各地有關(guān)部門(mén)應(yīng)結(jié)合本地發(fā)展實(shí)際，并在現(xiàn)行的法律法規(guī)基礎(chǔ)之上，制定出地方性的住房福利政法規(guī)。

2、發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，落實(shí)好住房福利

由于房地產(chǎn)市場(chǎng)的特殊性，單靠市場(chǎng)機(jī)制的作用，許多居民無(wú)法解決住房問(wèn)題，政府理應(yīng)承擔(dān)起責(zé)任。具體地體現(xiàn)在：一是提供政策指導(dǎo)。政府必須對(duì)住房福利涉及的相關(guān)制度、規(guī)則與安排予以明確，為住房福利事業(yè)的發(fā)展提供規(guī)則。二是進(jìn)行資金支持。資金支持表現(xiàn)在直接與間接兩個(gè)方面，直接的資金支持是通過(guò)每年將住房福利資金和機(jī)構(gòu)建設(shè)資金列入財(cái)政預(yù)算，通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付或一般性轉(zhuǎn)移支付的形式對(duì)住房福利進(jìn)行支持；間接的資金支持，主要是通過(guò)政府出臺(tái)優(yōu)惠政策，如稅收優(yōu)惠政策等方式，發(fā)動(dòng)社會(huì)力量支持住房福利工作的開(kāi)展。三是進(jìn)行監(jiān)管懲處。由于我國(guó)尚未形成完善的保障性住房退出機(jī)制，因此，政府很難回購(gòu)這類房產(chǎn)。政府應(yīng)加大對(duì)不按規(guī)定退出的住戶的懲罰力度。

3、實(shí)施積極有效的住房補(bǔ)貼方式，進(jìn)一步豐富和完善福利住房供應(yīng)體系

通過(guò)這種直接的補(bǔ)貼方式，低收入人群就可以通過(guò)取得的現(xiàn)金補(bǔ)貼租賃或購(gòu)買(mǎi)市場(chǎng)上各種各樣的住房。通過(guò)這種方式政府可將用于經(jīng)濟(jì)適用房的投入資金改變成購(gòu)房補(bǔ)貼金，不再安排經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目，而是單純面對(duì)中低收入購(gòu)房者。這樣政府可以較低的成本滿足中低收入者的住房基本需要問(wèn)題，同時(shí)也解決了經(jīng)濟(jì)適用房所存在的問(wèn)題。

4、多途徑提供福利性質(zhì)住房，探索合作住宅這一新型福利方式的住房供應(yīng)體系

合作住宅，是社員自愿組織、互助合作、民主管理的一種建房方式。住房合作社集資合作建房可作為解決城鎮(zhèn)中低收入家庭居民居住問(wèn)題的重要渠道之一。既要鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)商多建普通低價(jià)商品房，也要鼓勵(lì)支持住房合作社集資建房的積極性，多渠道地解決和改善中低收入居民住房問(wèn)題。

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