馬雪輝

(中共淄博市委黨校，山東 淄博 255000)

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淄博市發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)存在的主要問題及對策

馬雪輝

(中共淄博市委黨校，山東 淄博 255000)

養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展關系到國計民生和國家長治久安，與廣大人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題有直接的關系。淄博市在養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展領域還存在許多問題，當前及今后一段時間，政府重視、支持、扶持發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，應當而且必須擺上社會管理的重要議事日程。

養(yǎng)老服務業(yè)；發(fā)展

淄博市于上世紀90年代初就已進入老齡化社會，截至2012年末，全市60周歲以上老年人已達76.89萬，占全市總人口的比重為18.15%；預計到2020年，全市老年人口將達101.4萬，占全市總人口的比重上升至22.5%，也即平均每4個人中就有一個老年人，養(yǎng)老服務問題成為淄博市不得不正視的熱點問題。因此，當前及今后一段時間，政府重視、支持、扶持發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，應當而且必須擺上社會管理的重要議事日程。

一、淄博市發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)存在的主要問題

(一)社會各界對發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的認識滯后

從政府管理的角度看，淄博市對養(yǎng)老服務業(yè)還沒有進行詳細的規(guī)劃和設計，致使養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展還處于在一個相當?shù)投说乃?。這其中的原因，主要是由于淄博市歷來是一個傳統(tǒng)的老工業(yè)城市，工業(yè)強市戰(zhàn)略深入人心，因此，政府部門重工業(yè)、輕服務業(yè)發(fā)展的傾向仍然在很大程度上存在，多數(shù)區(qū)縣尚未真正把服務業(yè)放在與工業(yè)同等重要的戰(zhàn)略地位對待，發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的議題更是難以擺上領導的桌面。

從經營主體的角度看，長期以來，經營主體認為老年人本身就是弱勢群體，作為養(yǎng)老機構大賺老年人的錢是不道義的表現(xiàn)，基于這種認識，迫于各方壓力，淄博市的養(yǎng)老服務業(yè)大多定位于社會公共事業(yè)，而非一項產業(yè)，致使養(yǎng)老服務業(yè)的經營主體只能提供一些基礎性的服務，包括飲食、穿著、住所及醫(yī)療保健等方面，長期處于保本微利、甚至虧損狀態(tài)，使得社會投資者一致認為養(yǎng)老服務業(yè)就是不賺錢的“賠本”生意，對養(yǎng)老服務市場化開發(fā)更是無從談起。

(二)發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的政策環(huán)境有待改善

1.政策法規(guī)不完善

到目前為止，淄博市尚未出臺過任何具有本地特點的保障養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的法規(guī)規(guī)章，在發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)方面的政策出臺存在嚴重的滯后現(xiàn)象。由于國家和省級法律法規(guī)規(guī)定的條款多是原則性要求，過于籠統(tǒng)，地方在執(zhí)行和落實的時候，缺少指導性和可操作性，地方在落實發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)方面缺少有力的法規(guī)“武器”支持，導致養(yǎng)老服務業(yè)缺位、錯位、越位現(xiàn)象不同程度地存在：地方政府在養(yǎng)老服務機構建設中，主要表現(xiàn)為在制定規(guī)劃、出臺政策、落實政策等方面沒有行動或力度不夠，因此，養(yǎng)老服務業(yè)經營主體在沒有相關政策制度保障的情況下，不敢放開手腳投資投入養(yǎng)老服務業(yè)，對于養(yǎng)老服務普遍存在盈利低、資本回收期長的特點，更加加重了淄博養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的質量和速度，

2.服務措施不到位

一是醫(yī)療服務資源分布不合理。拿淄博市來說，目前我市的主要醫(yī)療資源集中分布在市區(qū)及區(qū)縣城區(qū)以內，特別是比較的明顯集中在城市和區(qū)縣城區(qū)的醫(yī)療機構，但在養(yǎng)老服務機構內部，醫(yī)療服務的提供方式有一少部分單位，實行的是與定點醫(yī)療機構進行合作，由醫(yī)療服務單位派出相應機構或人員進行服務，還有很多養(yǎng)老服務機構只是設立了一個門診室，自行選聘職業(yè)醫(yī)師或護士提供醫(yī)療服務。這其中多數(shù)民辦養(yǎng)老服務機構由于自身條件較差，配備醫(yī)護人員少和醫(yī)療器械和藥品簡單，無法獨立設立醫(yī)保定點單位，由此使許多想入駐養(yǎng)老服務機構的老年人放棄入駐。

二是養(yǎng)老服務設施不均衡。目前淄博市的養(yǎng)老格局基本是“90、6、4”格局，即：90%左右的老人希望居家養(yǎng)老，6%左右的選擇在社區(qū)養(yǎng)老機構和日間照料機構享受長期和日間的養(yǎng)老、托老照料，4%左右的老人有愿意選擇到養(yǎng)老機構養(yǎng)老，由此測算全市有3.6萬人有入駐養(yǎng)老服務機構的意愿，因此，床位數(shù)缺口大約在5000張左右，養(yǎng)老服務設施總量不足。同時，已建成社區(qū)老年人日間照料中心110余處，居家養(yǎng)老服務站400余處。在養(yǎng)老服務供給不足的同時，又表現(xiàn)為供給相對過剩，有些養(yǎng)老機構設施落后，生活缺乏情趣，老年人不愿入駐；有些又過于奢華，收費過高，致使許多老年人望而卻步，結果是本來為數(shù)不多的養(yǎng)老機構利用率不高。截止2014年底，全市共收養(yǎng)1.4萬人，養(yǎng)老服務機構入駐率不足50%。

三是養(yǎng)老服務專業(yè)型人才供給不足。我市養(yǎng)老服務人員當前最突出的問題是，養(yǎng)老服務人員知識水平低，專業(yè)化程度普遍低，待遇和社會地位低，從業(yè)數(shù)量不足，敬業(yè)精神不足，隊伍穩(wěn)定性差。

3.扶持方式不系統(tǒng)

目前，我國各級政府對養(yǎng)老服務業(yè)的扶持渠道最主要的是通過民政部門的老齡工作機構，由老齡工作機構向養(yǎng)老服務機構發(fā)放床位補貼，而養(yǎng)老服務業(yè)涉及的領域、行業(yè)、單位眾多，僅靠老齡工作部門“單打獨斗”，對養(yǎng)老服務業(yè)的扶持力度有限，其他與養(yǎng)老服務業(yè)相關的發(fā)改、規(guī)劃、國土、人社、金融、稅務等部門的扶持力量的配套作用不容忽視。所以說，淄博市的養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展需要政府各個職能部門的協(xié)同協(xié)作，共同研究制訂相應的比較系統(tǒng)的扶持措施，才能為養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造一個良好的發(fā)展環(huán)境。

(三)養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展缺乏內生動力

1.規(guī)范化、標準化程度不高

在現(xiàn)行體制下，有關部門沒有主動把養(yǎng)老服務規(guī)范化、標準化工作納入工作視野，養(yǎng)老服務業(yè)市場缺乏統(tǒng)一的市場規(guī)范和行業(yè)標準。養(yǎng)老服務機構的社會化服務水平偏低。不少條件較好的養(yǎng)老服務機構費用標準也較高，已經超過了普通老齡人群的承受能力，但費用標準較低的養(yǎng)老服務機構人們又不愿選擇，這也是社會化服務水平偏低的標志，與當前人口老齡化步伐不相匹配。

2.經營方式和發(fā)展模式單一

淄博的養(yǎng)老服務業(yè)，基本上還是以提供長期照護為唯一方式，在中國人的傳統(tǒng)觀念里，認為只要把老年人照看好，管吃管住管病就算是完成了服務，而在精神和心理上滿足更多老年人需求的個性化服務項目，少之又少，幾乎是空白，更不要說養(yǎng)老服務產業(yè)鏈上下游的經營和發(fā)展，也沒有得到很好的融合發(fā)展，這與先進的服務經營和發(fā)展模式相比形成了強烈對比。

3.缺少市場化引領基因

養(yǎng)老服務業(yè)最主要的投資在前期，沒有一個有實力的財團作為依托力量，養(yǎng)老服務提供商很難開展他們的服務活動。淄博市目前最好的養(yǎng)老服務機構——淄博市老年福利服務中心，是作為市委、市政府的重點建設工程，于2011年2月建成投入使用的，總投資6000余萬元，建筑面積1.98萬平方米，主體8層，設置床位500張，現(xiàn)入住老年人300多人，收費標準為每人每年一級照料2290-2690元、二級照料2140-2340元、三級照料1695元，如此按一級照料平均每人每年2500元、入住300人計算，年收入100萬元，不計基本運營費用，收回成本需60年，如果沒有市委市政府為強有力的依托，沒有哪個企業(yè)會在這樣的項目上投資。

二、淄博市發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的對策建議

(一)加強社會宣傳，引導社會各界正確認識淄博養(yǎng)老服務業(yè)

1.加強戶外宣傳陣地建設，形成全社會關注養(yǎng)老服務業(yè)的共識

在形成全社會關注養(yǎng)老服務業(yè)共識的宣傳實踐中，淄博市要將戶外宣傳陣地建設作為宣傳的重要載體，要專門制定《全社會關注養(yǎng)老服務業(yè)戶外宣傳與氛圍營造工作方案》，進一步完善戶外社會宣傳陣地建設的種類和布局。在城市街道、社區(qū)依法增設大型廣告牌，集中用于養(yǎng)老服務理念的宣傳；在老年活動中心、老年大學、老年文化場所等老年人群集中活動區(qū)，建設“養(yǎng)老服務產業(yè)”主題園區(qū)、廣場，將主題宣傳與城市形象和區(qū)域文化生活相結合；在有關辦公區(qū)、居民社區(qū)、敬老院、福利院等場所，通過標語、橫幅、海報、板報、書畫等多種形式，營造濃厚社會氛圍。通過戶外宣傳的大規(guī)模視覺效果沖擊，讓“養(yǎng)老服務”4個字，在全社會無處不在、無時不有，使不同群體的人們充分了解和認知養(yǎng)老服務。

2.發(fā)揮先進典型示范作用，引導全社會認同養(yǎng)老服務業(yè)

對養(yǎng)老服務業(yè)中的先進典型單位和個人，政府和有關部門單位，要給予積極評價，更要搭建表彰平臺。近年來，在先進典型宣傳中，我市每年都在評選養(yǎng)老服務先進單位和先進個人。這些先進單位的事跡客觀真實、人物的形象有血有肉，貼近群眾，貼近生活，要使先進有落腳點，能夠引起共鳴。在宣傳組織上，除了傳統(tǒng)宣傳部門和新聞媒體的挖掘，還充分發(fā)揮新社會組織的作用，引導科學、體育、演藝等領域德才兼?zhèn)涞墓娙宋铮e極參與到宣傳養(yǎng)老服務業(yè)的相關活動中來?？梢匝埦哂兄鹊臒嵝墓娴睦涎輪T、老主持人代言養(yǎng)老服務業(yè)。

3.創(chuàng)新載體，增強主題活動策劃的時代性

淄博市可以在養(yǎng)老服務業(yè)中開展“養(yǎng)老服務我先行”活動，注重調動和發(fā)揮養(yǎng)老服務主體的主觀能動性，對表現(xiàn)突出的單位和個人，通過主流媒體予以廣泛宣傳。要注意整體聯(lián)動，放大主題活動宣傳的社會效應，努力將宣傳渠道資源優(yōu)勢彰顯于主題活動宣傳之中，細化主題內容，細分受眾需求，充分運用報紙、電視、網(wǎng)絡、移動新媒體、文藝演出、圖片展覽、專題書籍等多種方式，形成全方位、多層次、立體化的宣傳態(tài)勢，掀起主題活動熱潮，吸引全民參與。

(二)發(fā)揮政府、企業(yè)、社團等不同主體的優(yōu)勢，構建適合淄博養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的環(huán)境

1.健全完善促進養(yǎng)老服務業(yè)健康發(fā)展的政策法規(guī)

一方面要抓緊制定出臺《淄博市促進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展規(guī)劃》。淄博市作為具有地方立法權的較大市，可以依照法律規(guī)定，應當適時出臺一部關于保障老年人權益和享受養(yǎng)老服務的立法性文件，從法律層面對養(yǎng)老服務業(yè)社會地位給予法律上認定。在此基礎上，各相關部門和市場主體依法推進和落實養(yǎng)老服務，其積極意義在于給予社會養(yǎng)老服務業(yè)市場主體以社會定位，使其能夠合法開展各種養(yǎng)老服務經濟活動，受到法律法規(guī)的保護。另一方面政府部門要加緊研究出臺一整套系統(tǒng)、全面的促進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的支持政策。要成立專門的促進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展工作協(xié)調組織，成員由各有關涉老產業(yè)部門組成，并吸收養(yǎng)老服務業(yè)代表參加，定期研究養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展情況，以問題為導向，制訂切實可行的、適合淄博當?shù)仞B(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的規(guī)定、管理辦法等。

2.加快服務型政府建設，寓管理于服務之中

各級政府應當在促進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展中發(fā)揮更大作用，不能只管理不服務。要進一步健全完善養(yǎng)老、醫(yī)療保障制度。政府有關部門要發(fā)揮職能作用，加強對養(yǎng)老、醫(yī)療等社保資金的歸集和使用監(jiān)管，確保公共資金的安全。同時，要按照市場規(guī)則，積極推進養(yǎng)老金入市，努力實現(xiàn)社保資金的保值增值。這是養(yǎng)老服務業(yè)實現(xiàn)營業(yè)收入的重要根源。要成立專門的養(yǎng)老服務業(yè)管理服務機構。加強對養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展問題的研究，由發(fā)改、規(guī)劃、土地、民政、商務、衛(wèi)生等部門的人員組成，針對淄博市養(yǎng)老格局的特點，科學規(guī)劃、合理布局，最大限度的發(fā)揮現(xiàn)有社會資源的優(yōu)勢，有效促進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展。各級政府要統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一組織，尤其民政、衛(wèi)生、人社、財稅等部門，應聯(lián)手抓好養(yǎng)老機構建設，重點加大現(xiàn)有的優(yōu)惠扶持政策的落實。

3.研究制定科學的扶持措施，提供系統(tǒng)化支持

政府要重點推進民辦養(yǎng)老機構發(fā)展，急需政府明確制定以下三項政策措施：一是土地優(yōu)待政策。國土資源部辦公廳已經印發(fā)《養(yǎng)老服務設施用地指導意見》的通知，淄博市應當按照此意見抓緊落實相關扶持措施。二是繼續(xù)落實服務補貼政策。民政、老齡、衛(wèi)生等部門要根據(jù)養(yǎng)老機構類型和具體情況，進行相應補貼(包括社區(qū)養(yǎng)老服務機構)，如貸款貼息、床位補貼、以獎代補等。三是符合條件的民辦養(yǎng)老機構要作為基本醫(yī)療保險的定點單位，提高養(yǎng)護人員的工資待遇，把養(yǎng)護工作作為公益崗位予以補助。這些扶持政策，要在牽頭主管部門的領導下，逐項調查研究，制定相應的扶持政策，出臺《民辦養(yǎng)老機構促進辦法》，內容包括民辦養(yǎng)老機構的設置審批制度、管理制度、政策扶持制度、法律責任等，以此保障民辦養(yǎng)老機構健康發(fā)展和規(guī)范運行。

(三)多措并舉，激發(fā)淄博養(yǎng)老服務業(yè)自我完善、自我發(fā)展的內生動力

1.盡快形成養(yǎng)老服務業(yè)的行業(yè)標準和行為規(guī)范

政府有關部門要認真貫徹落實《老年人權益保障法》關于建立健全養(yǎng)老機構分類管理和養(yǎng)老服務評估制度的要求，按照職能轉變要求，盡快啟動養(yǎng)老服務機構以及養(yǎng)老服務組織的等級評定，建立養(yǎng)老服務評估專家?guī)?，使養(yǎng)老機構規(guī)建設逐漸趨于范化水平。相關養(yǎng)老服務機構要主動參與質量管理體系建設，并積極申請第三方認證，以逐步提高內部管理的規(guī)范性和透明度，相關認證認可和檢驗檢測活動可以在有關養(yǎng)老機構等服務單位內部進行。

2.細分養(yǎng)老服務項目和服務類別，推動養(yǎng)老服務業(yè)向多樣化、專業(yè)化、市場化發(fā)展

要對現(xiàn)有養(yǎng)老服務業(yè)類別和服務項目進行適當梳理，加以明確，給予認可。從淄博市的實際情況看，從類別上分可分為居家養(yǎng)老服務業(yè)、日間照料服務業(yè)、養(yǎng)老機構服務業(yè)，從發(fā)展階段來看，主要是傳統(tǒng)型養(yǎng)老服務、科技型養(yǎng)老服務、創(chuàng)新型養(yǎng)老服務，從服務方式來看，主要是普惠型養(yǎng)老服務、個性化養(yǎng)老服務。可以充分借鑒法國養(yǎng)老服務券的辦法，促進養(yǎng)老業(yè)務專業(yè)化、服務項目多樣化、服務方式靈活化、服務模式市場化。在養(yǎng)老服務機構內也可分別提供不同的服務項目，對那些身體條件好的，追求更好生存生活質量的老年人提供頤養(yǎng)型服務，對那些身體失能、半失能的老年人，可以提供醫(yī)養(yǎng)相結合的養(yǎng)老服務，按照服務項目不同、服務效果好壞收取不同的服務費用。

3.創(chuàng)新養(yǎng)老服務業(yè)的營利模式，促進關聯(lián)產業(yè)融合發(fā)展

養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展模式要盡可能的惠及更多老人，養(yǎng)老機構、社區(qū)或企業(yè)必須考慮怎樣通過現(xiàn)有的資源，來解決供不應求、利潤薄弱的難題，隨著經濟社會的快速發(fā)展，當今的老年人跟以往的老年人有著很大的不同，他們需要有高端有質量的養(yǎng)老服務模式。當然前提是，這些模式要具有可行性、可操作性。而事實上，盡管有OTO、 PPP投資模式、眾籌模式等資金籌集方式，但很多養(yǎng)老服務或養(yǎng)老產品依然走不進眾多老年消費者的家門，在“最后一公里”上得不到成效。因此，更需要民間資本進入養(yǎng)老服務領域，按照民政部《關于鼓勵和引導民間資本進入養(yǎng)老服務領域的實施意見》精神，發(fā)揮自身優(yōu)勢，找準切入點，進一步創(chuàng)新養(yǎng)老服務業(yè)的營利新模式，促進關聯(lián)產業(yè)融合發(fā)展。

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