孫喜峰

(長(zhǎng)沙學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410003)

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ppp項(xiàng)目在我國(guó)社區(qū)式居家養(yǎng)老服務(wù)體系中的運(yùn)用

孫喜峰

(長(zhǎng)沙學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410003)

根據(jù)現(xiàn)階段發(fā)展社區(qū)式居家養(yǎng)老服務(wù)體系的現(xiàn)實(shí)需求和實(shí)際困境，結(jié)合ppp項(xiàng)目形式所具有的優(yōu)勢(shì)、發(fā)展前景等，可將ppp項(xiàng)目運(yùn)用于養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建和發(fā)展中，達(dá)到創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)體系、提高社區(qū)式居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量、進(jìn)而完善我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)、有效應(yīng)對(duì)老齡化及養(yǎng)老問(wèn)題等。

社區(qū)式居家養(yǎng)老；ppp項(xiàng)目；模式創(chuàng)新；監(jiān)督機(jī)制

一、當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的困境

就我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀而言，我國(guó)是世界上唯一的老年人口過(guò)億的國(guó)家，且正在以每年3%以上的速度快速增長(zhǎng)，是同期人口增速的5倍多。2014年全國(guó)民政工作會(huì)議提出：截至2013年末，我國(guó)已建成各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu) 44000多個(gè)，養(yǎng)老床位500多萬(wàn)張，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位約25張，但這一比例遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家。另外，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總量不足、質(zhì)量不高且新養(yǎng)老人群數(shù)量快速增加等現(xiàn)狀，使得養(yǎng)老床位的供需矛盾更加凸顯。在養(yǎng)老服務(wù)模式上，我國(guó)形成了三種主要的養(yǎng)老模式，即家庭養(yǎng)老、社區(qū)式居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，其中，社區(qū)式居家養(yǎng)老是一種創(chuàng)新型的養(yǎng)老模式，也是我國(guó)未來(lái)需要大力發(fā)展的一種主要的養(yǎng)老模式，但包括該模式在內(nèi)，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)面臨著諸多困境，具體而言，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：一相關(guān)法律、政策不完善，優(yōu)惠扶持政策落實(shí)不到位；二政府財(cái)政有限，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)投資缺口較大；三養(yǎng)老服務(wù)供需差異大，社區(qū)是居家養(yǎng)老服務(wù)模式推廣難度大；四養(yǎng)老服務(wù)人員素質(zhì)總體低下，專業(yè)化水平亟待提升等。這些都嚴(yán)重制約著養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)包括社區(qū)式居家養(yǎng)老服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

二、ppp項(xiàng)目模式概述及優(yōu)勢(shì)

2014年12月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)，明確提出政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。由此，ppp項(xiàng)目模式作為一種新型政企合作模式，正式納入我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域。其適用范圍主要為政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化、社會(huì)化運(yùn)作的公共基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類，健康養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務(wù)均包含其中。

對(duì)于ppp模式，目前學(xué)術(shù)界尚無(wú)明確定義，根據(jù)賈康、孫潔等學(xué)者的觀點(diǎn)，可以認(rèn)為ppp模式是指：為提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給的效率，政府公共部門(mén)與非公共部門(mén)建立全過(guò)程合作關(guān)系，讓非公共部門(mén)所掌握的資源(如資金、人力、先進(jìn)的管理方法等)參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而可以順利地實(shí)現(xiàn)政府的職能，并讓非政府部門(mén)獲得一定的投資回報(bào)。從該概念中，可以得出以下幾點(diǎn)：首先，ppp模式強(qiáng)調(diào)非公共部門(mén)(包括私人資本或企業(yè))可以進(jìn)入到公共產(chǎn)品的提供過(guò)程中，這就打破了政府完全壟斷公共產(chǎn)品提供的傳統(tǒng)做法；其次，ppp模式是一種合作關(guān)系，強(qiáng)調(diào)政府部門(mén)與社會(huì)組織的良性合作，這就在一定程度上彌補(bǔ)了可能出現(xiàn)的市場(chǎng)失靈與政府失靈現(xiàn)象，保障了公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供的質(zhì)量和效率；最后，人們對(duì)ppp模式的認(rèn)識(shí)雖然一直停留在融資層面，但ppp 模式并非簡(jiǎn)單的融資模式，而是一種管理模式。在具體運(yùn)作中，公共部門(mén)和社會(huì)組織都要把項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)最小化以及社會(huì)綜合效益最大化作為基本目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)1+1>2的協(xié)同效應(yīng)。

相比于傳統(tǒng)模式，ppp項(xiàng)目模式的優(yōu)勢(shì)主要在于：該模式可以較好地吸引社會(huì)資本，將政府公共財(cái)政資本與社會(huì)資本結(jié)合在一起，拓展資金來(lái)源；同時(shí)該模式能夠綜合政府與民營(yíng)企業(yè)的優(yōu)勢(shì)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，極大地提高管理效率和服務(wù)質(zhì)量，在一定程度上彌補(bǔ)可能出現(xiàn)的市場(chǎng)失靈與政府失靈問(wèn)題。具體而言，在養(yǎng)老服務(wù)體系中引入ppp項(xiàng)目模式的優(yōu)勢(shì)主要有以下幾個(gè)方面：

1.開(kāi)創(chuàng)融資新渠道，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，這既解決了項(xiàng)目建設(shè)資金的需求，又避免了無(wú)法舉債的問(wèn)題，還能規(guī)避相應(yīng)的融資風(fēng)險(xiǎn)。

2.吸引社會(huì)資本投入，彌補(bǔ)政府財(cái)力不足，養(yǎng)老項(xiàng)目建設(shè)具有十分明顯的公共屬性，其社會(huì)效益高于經(jīng)濟(jì)效益，目前全國(guó)普遍采取以財(cái)政為基礎(chǔ)進(jìn)行養(yǎng)老項(xiàng)目建設(shè)。

3.ppp 融資模式可以使民營(yíng)資本更多地參與到項(xiàng)目中，以提高效率降低風(fēng)險(xiǎn)，這正是現(xiàn)行項(xiàng)目融資模式所欠缺的。

4.國(guó)家政策支持 ppp 模式參與養(yǎng)老項(xiàng)目建設(shè)，2014 年 11 月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域 投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提及在養(yǎng)老方面對(duì)于社會(huì)資本的鼓勵(lì)，要求簡(jiǎn)化審批，保障項(xiàng)目用地，支持地方政府與金融機(jī)構(gòu)共同設(shè)立基金，用好稅收優(yōu)惠、獎(jiǎng)勵(lì)資金、轉(zhuǎn)移支付等手段，多措并舉吸引社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目的投資和運(yùn)營(yíng)管理。國(guó)家發(fā)改委指出：“ppp 模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目，健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目均可推行 ppp 模式?！?015年2月，財(cái)政部等十部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)逐步使社會(huì)力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體，提出利用ppp模式建設(shè)或發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，支持發(fā)展面向大眾的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)社會(huì)資本加大投入。在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理要求在養(yǎng)老等領(lǐng)域積極推廣ppp 模式。相關(guān)政策的出臺(tái)可見(jiàn)國(guó)家對(duì)在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域采用ppp模式的重視。

三、ppp項(xiàng)目運(yùn)用于社區(qū)式居家養(yǎng)老服務(wù)模式探討

目前，我國(guó)已有多地陸續(xù)開(kāi)展社區(qū)居家養(yǎng)老ppp項(xiàng)目的招投標(biāo)或者已經(jīng)進(jìn)入項(xiàng)目實(shí)施階段，例如，2016年4月25日合肥市首個(gè)社區(qū)居家ppp項(xiàng)目啟動(dòng)，四川、云南、江西贛州等地也不同程度地開(kāi)展ppp項(xiàng)目，ppp項(xiàng)目模式與我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)結(jié)合適用的范圍將越來(lái)越大。我國(guó)民間投資進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域具有較大的潛力，并且我國(guó)ppp項(xiàng)目模式運(yùn)用于的政策法律環(huán)境正在逐步形成，為民間資本合法進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)領(lǐng)域打開(kāi)了方便之門(mén)。

(一) 實(shí)現(xiàn)的途徑方式

ppp項(xiàng)目運(yùn)用于我國(guó)社區(qū)式居家養(yǎng)老服務(wù)體系的方式選擇，根據(jù)政府部門(mén)和私營(yíng)主體的責(zé)任劃分不同，目前主要的形式有：全套服務(wù)的ppp項(xiàng)目、設(shè)施ppp、設(shè)施ppp服務(wù)ppp、租賃ppp、溢價(jià)回補(bǔ)ppp、優(yōu)化激勵(lì)機(jī)制、戰(zhàn)略聯(lián)盟等。最優(yōu)的ppp方案的選擇需結(jié)合政府部門(mén)、社會(huì)資本方及其資本能力、社區(qū)式居家服務(wù)模式的構(gòu)建需求等因素具體考量。如果資本能力較弱，則應(yīng)當(dāng)選擇低風(fēng)險(xiǎn)的簡(jiǎn)單的ppp項(xiàng)目形式。

在我國(guó)社區(qū)式居家養(yǎng)老服務(wù)ppp項(xiàng)目的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，主要分為以下幾個(gè)階段：

第一階段，政府發(fā)布相關(guān)的社區(qū)式居家養(yǎng)老服務(wù)ppp項(xiàng)目的項(xiàng)目書(shū)，介紹該項(xiàng)目的目標(biāo)、主要內(nèi)容、政企責(zé)任及收益分配方式、操作方式以及招投標(biāo)方式等內(nèi)容，供社會(huì)公眾和有意向的企業(yè)查詢。

第二階段，有意向的企業(yè)或其他符合條件的主體向發(fā)布該項(xiàng)目的政府部門(mén)提出參與該項(xiàng)目的申請(qǐng)，并開(kāi)展法定的招投標(biāo)活動(dòng)以確定符合條件的項(xiàng)目合作單位，政府與該單位簽署ppp項(xiàng)目合作合同，確定雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。這一過(guò)程中，需特別注意各方對(duì)合同事項(xiàng)的約定內(nèi)容的確定，以及招投標(biāo)活動(dòng)程序的合法性、信息的公開(kāi)性等問(wèn)題，必要情況下可以邀請(qǐng)相應(yīng)ppp項(xiàng)目所涉及的社區(qū)的代表參與招投標(biāo)的監(jiān)督活動(dòng)，確保其建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而保證該ppp項(xiàng)目依法開(kāi)展，保證社區(qū)式居家服務(wù)項(xiàng)目的公益性。

第三階段，根據(jù)ppp項(xiàng)目合同書(shū)中約定的主要事項(xiàng)，雙方各自開(kāi)始履行合同義務(wù)，需要重點(diǎn)關(guān)注以下問(wèn)題：養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)問(wèn)題、養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的整體優(yōu)化問(wèn)題、社區(qū)老年人多重護(hù)理問(wèn)題。

總體而言，ppp項(xiàng)目運(yùn)用于社區(qū)式居家養(yǎng)老服務(wù)模式不是一項(xiàng)單純的商業(yè)合作項(xiàng)目，因養(yǎng)老服務(wù)的公益性和其解決社會(huì)性問(wèn)題的目標(biāo)，相關(guān)政府部門(mén)、合作的社會(huì)私營(yíng)主體、社區(qū)工作人員必須承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任，共同推動(dòng)該項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，推動(dòng)我國(guó)社區(qū)式居家養(yǎng)老服務(wù)的創(chuàng)新、發(fā)展。

(二) 建立監(jiān)督機(jī)制

對(duì)于加強(qiáng)對(duì)ppp項(xiàng)目在社區(qū)式居家養(yǎng)老服務(wù)模式的運(yùn)用的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)從內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩個(gè)方面展開(kāi)。在內(nèi)部監(jiān)督方面，應(yīng)當(dāng)結(jié)合政企合作的ppp項(xiàng)目本身的特點(diǎn)，構(gòu)建政府對(duì)于合作企業(yè)的監(jiān)督管理和責(zé)任追究機(jī)制機(jī)制，必要時(shí)可以通過(guò)合同約定合作的私營(yíng)企業(yè)存在特定違約或違法行為時(shí)，取消其合作資格或不予支付相關(guān)費(fèi)用、并追求相應(yīng)違法責(zé)任的機(jī)制，同時(shí)，對(duì)于政府的違約或違法行為，合作企業(yè)也可以通過(guò)一定的監(jiān)督、舉報(bào)機(jī)制，維護(hù)其合法權(quán)利，例如向該項(xiàng)目責(zé)任政府部門(mén)的上級(jí)主管單位檢舉、或通過(guò)訴訟的方式維護(hù)其合法權(quán)益。在外部監(jiān)督方面，結(jié)合社區(qū)式居家養(yǎng)老服務(wù)模式的公益性特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)開(kāi)辟社區(qū)居民或其他相關(guān)主體，如社區(qū)式居家養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員、社區(qū)管理人員等主體就責(zé)任政府部門(mén)及合作的私營(yíng)企業(yè)或其他承建主體在該ppp項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的違法違規(guī)行為進(jìn)行舉報(bào)、監(jiān)督的法定渠道，從而增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)此類ppp項(xiàng)目的合法監(jiān)督，防止官商勾結(jié)、項(xiàng)目實(shí)施不力、質(zhì)量低下等違法現(xiàn)象發(fā)生。

社區(qū)式居家養(yǎng)老服務(wù)模式的社會(huì)性、公益性特征決定了對(duì)ppp項(xiàng)目運(yùn)用的監(jiān)督、管理的必要性和重要性。

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本文系湖南省科技廳課題《老齡化背景下社區(qū)式居家養(yǎng)老創(chuàng)新模式研究-以長(zhǎng)沙市某社區(qū)助理服務(wù)中心為例》的階段性研究成果之一