吳貞芳

（上海大學(xué)社會(huì)學(xué)院，上海 200061）

上海市無證照餐飲店的生存狀態(tài)及其影響因素研究——以P區(qū)為例

吳貞芳

（上海大學(xué)社會(huì)學(xué)院，上海 200061）

在上海，無證照餐飲店一般是由外來務(wù)工人員、下崗職工等非正規(guī)就業(yè)者經(jīng)營的，在滿足廣大中下階層消費(fèi)者飲食需求的同時(shí)也解決了這些就業(yè)者的生計(jì)問題。但監(jiān)管部門設(shè)置的餐飲準(zhǔn)入制度對(duì)他們而言似乎是一道無法逾越的“高墻”，導(dǎo)致這些餐飲店被迫成為“非法”經(jīng)營主體。運(yùn)用訪談法和實(shí)地觀察法，對(duì)上海市P區(qū)無證照餐飲店的生存狀態(tài)進(jìn)行全方位考察，進(jìn)而分析這些無證照餐飲店與房東、消費(fèi)者、執(zhí)法部門和大眾媒介的互動(dòng)關(guān)系，并揭示其背后的各種權(quán)力交互。

餐飲店無證照；生存狀態(tài)；社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系圖；權(quán)力交互

20世紀(jì)80年代，與改革開放相伴而來的是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型和非公有制經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生，就業(yè)領(lǐng)域隨即面臨翻天覆地的變化。大批農(nóng)村剩余勞動(dòng)力涌向城市、知識(shí)青年返城和下崗再就業(yè)等一系列因素催生非正規(guī)就業(yè)群體的出現(xiàn)，他們大多選擇從事像飲食業(yè)這樣低門檻的就業(yè)方式來解決生計(jì)問題。但隨著城市管理水平的不斷提高，開設(shè)餐飲店需要申辦各類證照，而這些餐飲店通常較小、價(jià)格低廉，由于很難達(dá)到這些相關(guān)的許可要求而被處于無證無照的尷尬局面。

本文以上海市P區(qū)為例研究無證照餐飲店的生存狀態(tài)及其影響因素。P區(qū)下轄6個(gè)街道、3個(gè)鎮(zhèn)，與中心城區(qū)及郊區(qū)都有接壤。原為老工業(yè)區(qū)的城區(qū)格局意味著區(qū)內(nèi)多“城中村”、城鄉(xiāng)結(jié)合部和老式小區(qū)，人口密集且外來務(wù)工人員或生活在社會(huì)底層的人員較多。P區(qū)特殊的地理位置和階層分布導(dǎo)致無證照餐飲店比例較高。

根據(jù)P區(qū)執(zhí)法部門對(duì)無證照餐飲店的摸底資料顯示，2012年P(guān)區(qū)共有無證照餐飲店1 141戶，2013年略有上升，為1 201戶。從無證照餐飲總體分布情況來看，兩年內(nèi)各街鎮(zhèn)無證照餐飲店比例相對(duì)穩(wěn)定，主要集中3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中尤屬TP鎮(zhèn)數(shù)量最多，占總數(shù)量的40%。并且，每個(gè)街鎮(zhèn)中均有幾個(gè)路段會(huì)集中開設(shè)無證照餐飲店。從經(jīng)營群體構(gòu)成看，約有83.35%為外來人員，僅16.65%為本市戶籍人員，且這些無證照餐飲店多以夫妻共同經(jīng)營為主。從經(jīng)營狀態(tài)分析，這些無證照餐飲店的類別主要以小型飯店、小餐飲店形式居多，經(jīng)營時(shí)間在一年以下的有330戶，占總戶數(shù)的27.53%；一至三年的有421戶，占35.05%；經(jīng)營時(shí)間超過三年以上的有450戶，占37.42%。

一、無證照餐飲店的生存狀態(tài)研究

在上海開辦一家餐飲店，合法資質(zhì)的取得意味著需要經(jīng)過多個(gè)部門（工商、食藥監(jiān)、環(huán)保、市容、消防等）審批和滿足限制性審批條件，主要涉及的就是房屋問題。規(guī)定表明，房屋無產(chǎn)權(quán)證明或獨(dú)立產(chǎn)權(quán)證明、擅自改變房屋性質(zhì)、場所屬違章搭建或臨時(shí)性建筑，以及影響周邊無法通過環(huán)保局審批的房屋均不適合作為餐飲經(jīng)營場所。所以，即便食品來源可靠、操作規(guī)范，沒有選對(duì)“房”也會(huì)被迫成為違法主體。

而從事無證照餐飲的經(jīng)營者的年齡普遍偏大，知識(shí)體系和技能偏低。他們從事餐飲經(jīng)營通常僅僅是為了生存，為了改善自己家庭的生活條件，繁雜的申請(qǐng)手續(xù)和高門檻的準(zhǔn)入條件使他們無意或不知情中違反了規(guī)范，有的經(jīng)營者雖然知情，也并非有意與政府的一些規(guī)范對(duì)抗，所以他們違反規(guī)范并非是自愿的。

正因?yàn)樗麄冇坞x于正式法規(guī)之外所呈現(xiàn)出的經(jīng)營狀態(tài)不被政府所認(rèn)可，例如：衛(wèi)生狀況普遍不佳；從業(yè)人員食品安全意識(shí)薄弱；所產(chǎn)生的油煙、噪音、排水等問題讓周邊居民苦不堪言等。同時(shí)，他們的存在也使那些正規(guī)持證經(jīng)營者處于不平等的競爭地位，對(duì)他們?cè)斐蓧毫ΑＲ虼?，無證照餐飲店的經(jīng)營與目前城市管理等政府部門制定的規(guī)范體系格格不入，不具備合法的身份地位，是被現(xiàn)有制度或政策貼上“違法”標(biāo)簽的經(jīng)營行為。

二、無證照餐飲店的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系圖

筆者在調(diào)查期間發(fā)現(xiàn)，無證照餐飲店的生存狀態(tài)會(huì)受到周邊群體的影響，這些影響會(huì)直接導(dǎo)致它的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。這些群體涉及到房東、消費(fèi)者、執(zhí)法部門和大眾媒介，構(gòu)成了以無證照餐飲店為中心最基本的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。

（一）無證照餐飲店資質(zhì)的獲取者——房東

無證照餐飲店在整個(gè)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中首先要與房東產(chǎn)生租賃關(guān)系，房屋問題也是這些餐飲店是否具有“合法”資質(zhì)的硬件條件。房東出借經(jīng)營場所，其根本目的就是為了滿足自己的經(jīng)濟(jì)利益，而往往忽略了作為房東應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。利益驅(qū)使又催生二房東群體的誕生和發(fā)展，多層的租賃關(guān)系無法有效地保障租賃者的合法權(quán)益。

（二）無證照餐飲店經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)系者——消費(fèi)者

在市場經(jīng)濟(jì)的大背景下，供求關(guān)系成為無證照餐飲店存在及維持的根本原因。潛在的巨大餐飲消費(fèi)市場使非正式經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)品交換具有良好的生存空間，無證照餐飲店作為正式經(jīng)濟(jì)空間的隱形消費(fèi)市場存在，在追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的目標(biāo)下促使這一隱形消費(fèi)市場加速發(fā)展并呈現(xiàn)出來。它主要由經(jīng)營者和消費(fèi)者共同組成，通常這些無證照餐飲店的經(jīng)營更貼近大眾化，由于沒有正式制度化的費(fèi)用支出（稅務(wù)、辦證費(fèi)用等），在價(jià)格上更具優(yōu)勢和競爭力。在市場經(jīng)濟(jì)背景下，這種價(jià)格策略極大地迎合了普通市民的消費(fèi)需求。

（三）無證照餐飲店的管理者——執(zhí)法部門

國家在立法過程中往往對(duì)利益主體多元化，訴求多樣化理解不足，在體制框架內(nèi)設(shè)置了較高的準(zhǔn)入門檻，使無證照餐飲店被排除在合法身份之外。而面對(duì)這些餐飲店的經(jīng)營，政府也不愿意增加行政管理成本，他們更愿意將有限的資源力量用于那些屬于合法范圍內(nèi)的餐飲店上，所以這就增加了無證照餐飲店爆發(fā)飲食安全的風(fēng)險(xiǎn)率。另一方面，一個(gè)小小的餐飲店可以受到多個(gè)執(zhí)法部門的監(jiān)管，分段式的管理模式導(dǎo)致管理不閉合、執(zhí)法有爭議，部門之間的壁壘存在又導(dǎo)致部門間難以合作，無法形成協(xié)作治理的統(tǒng)一戰(zhàn)線。

在執(zhí)法過程中面對(duì)無證照餐飲店，執(zhí)法部門也通常習(xí)慣用“運(yùn)動(dòng)式”的管理手段來解決問題，通過強(qiáng)制性的行政手段加以控制，一般的處理方式就是處罰或取締。但從現(xiàn)實(shí)情況看，這兩種簡單、剛性的治理手段太過形式主義，未考慮到生活在社會(huì)底層弱勢群體的權(quán)益保障，常常會(huì)侵害到他們的生存權(quán)和經(jīng)營權(quán)，有時(shí)還會(huì)產(chǎn)生不良的社會(huì)影響。

（四）無證照餐飲店的“雙刃劍”——大眾媒介

大眾媒體對(duì)無證照餐飲店來說是一把“雙刃劍”：一方面，媒體受政府影響不時(shí)曝光一些無證照餐飲店的食品安全狀況，或有記者直接暗訪舉報(bào)其中的違法行為，使無證照餐飲店受到社會(huì)排斥，給公眾留有“壞”印象。但對(duì)其中一些弱勢群體的實(shí)際困難信息匱乏，使他們被邊緣化，喪失話語權(quán)。另一方面，網(wǎng)絡(luò)媒介也成為不少無證照餐飲店可以利用的營銷資源，幫助自己打開市場，快速而有效地帶來直接的經(jīng)濟(jì)收益。但這個(gè)過程也常受到政府部門的控制和打擊，如網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的銷售。其實(shí)，這些無證照餐飲群體中也有不少渴望發(fā)展、希望得到合法資質(zhì)的商家，但“資質(zhì)”問題始終成為它們無法逾越的“障礙”。

三、無證照餐飲店網(wǎng)絡(luò)關(guān)系背后的權(quán)力交互

從分析無證照餐飲店的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系圖我們可以看出，其背后隱藏的政治權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力、社會(huì)權(quán)力和媒介權(quán)力共同塑造了無證照餐飲店的形態(tài)及其發(fā)展趨勢。

在交互關(guān)系中各種權(quán)力呈現(xiàn)出明顯的力量不均：（1）政治權(quán)力與經(jīng)濟(jì)權(quán)力的互動(dòng)缺乏完善的法律規(guī)范，不但使政治權(quán)力的運(yùn)行存在失控的危險(xiǎn)，也影響到經(jīng)濟(jì)權(quán)力的正常發(fā)揮，制約經(jīng)濟(jì)效率和經(jīng)濟(jì)增長。如前文所述，無證照餐飲經(jīng)營被理解為是一種非正式經(jīng)濟(jì)。在我國建國初期存在著大量的非正規(guī)部門，但那時(shí)的制度體系卻不完備。之后國有化改革，經(jīng)濟(jì)規(guī)制和社會(huì)規(guī)制逐漸減少，非正規(guī)部門也隨之減少。到了20世紀(jì)80年代，經(jīng)濟(jì)技術(shù)快速發(fā)展，從事非正規(guī)就業(yè)的數(shù)量增加，此時(shí)政府為了規(guī)范市場制定了多種法律條文加以約束，但制度體系的不完善導(dǎo)致了在經(jīng)濟(jì)市場環(huán)境中資源的不合理配置，并迫使非正規(guī)部門在法律框架之外加以發(fā)展。所以與其說是無證照經(jīng)營者自身造成了違法行為，不如說是目前的制度體系將他們隔離在外，自我發(fā)展的過程中更暴露出許多問題，造成他們不被認(rèn)可的局面。（2）政治權(quán)力與經(jīng)濟(jì)權(quán)力的互動(dòng)缺乏成熟的民主機(jī)制，使政治權(quán)力在運(yùn)行過程中凸顯專制。制度體系中博弈的結(jié)果取決于各個(gè)群體力量的大小，包括權(quán)力的掌控、輿論的控制、話語權(quán)的掌握等等，制度的制定也以某個(gè)群體的利益為出發(fā)點(diǎn)，博弈的結(jié)果自然也帶有這種利益傾斜。我國尚處在社會(huì)主義初期，市場經(jīng)濟(jì)的背景下利益需求多元化，客體多樣化，而政府在互動(dòng)博弈中占絕對(duì)優(yōu)勢，在政策的制定上往往以自身及利益集團(tuán)為主而損害到其他一部分群體的利益。無證照餐飲店目前的生存狀態(tài)正是印證了這種博弈的結(jié)果，且媒介自上而下的傳遞方式使它們喪失話語權(quán)，使它們總以負(fù)面報(bào)道的形式出現(xiàn)在公眾面前，它們也無法向社會(huì)表達(dá)它們真正的生存需求，在經(jīng)營過程中的不易、困境、無奈和被迫。（3）社會(huì)權(quán)力未發(fā)揮應(yīng)有的作用，且在很大程度上受到政治權(quán)力的影響。我國對(duì)餐飲經(jīng)營的規(guī)制仍處在起步階段，對(duì)餐飲經(jīng)營的治理多依靠執(zhí)法部門的監(jiān)管，未充分發(fā)揮餐飲行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織對(duì)餐飲經(jīng)營的指導(dǎo)作用。政府管理社會(huì)化是無法抗拒的趨勢，相對(duì)政府的行政運(yùn)行手段，社會(huì)組織的成本會(huì)低廉的多，與剛性的政治權(quán)力形成互補(bǔ)，而相對(duì)單純的市場調(diào)節(jié)，又更能保證社會(huì)公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。所以，充分發(fā)揮社會(huì)權(quán)力，轉(zhuǎn)變社會(huì)治理模式顯得極其重要。

綜上，在對(duì)待和處理無證照餐飲店這個(gè)問題上政治權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力、社會(huì)權(quán)力和媒介權(quán)力的發(fā)揮需要有一個(gè)合理適度的界線，它們的分化與整合有利于推動(dòng)社會(huì)機(jī)制的介入和創(chuàng)新，有利于維護(hù)社會(huì)秩序促進(jìn)和諧，有利于非正規(guī)就業(yè)的良性發(fā)展，并對(duì)推進(jìn)我國實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府具有深遠(yuǎn)意義。

［責(zé)任編輯周沖］

F719.3

A

1673-291X（2016）25-0162-02

2016-07-08

吳貞芳（1983-），女，上海人，在職研究生，從事社會(huì)學(xué)研究。