歐英俊，王赫燃

基于標桿管理的地方政府績效評估應(yīng)用研究

歐英俊，王赫燃

文章在闡述標桿管理和政府績效評估的概念及內(nèi)容的基礎(chǔ)上，論述將標桿管理引入政府績效管理的必要性，以及如何引入標桿管理的理念、對地方政府的績效評估，然后進行應(yīng)用。

標桿管理；地方政府；績效評估

一、相關(guān)概念及內(nèi)容闡述

（一）標桿管理的概念

標桿管理又稱為“基準管理”，最重要的是不斷探尋最好的實踐，以實踐為基準不斷分析、衡量和更進。標桿管理是隨著標桿廣泛使用而誕生的一個名詞，是隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展應(yīng)運而生，是歷史發(fā)展的產(chǎn)物。

（二）標桿管理的內(nèi)容

1.標桿管理的作用

（1）尋求卓越。之所以以卓越的組織為標桿，是因為要效仿它們，提升自我，標桿管理能夠?qū)で笞吭?。?）再造流程。標桿管理需要對流程予以再造。標桿管理側(cè)重對流程進行分析，以強化較弱的流程。（3）持續(xù)改善。標桿管理是一個反復(fù)循環(huán)的流程，尤其側(cè)重在不斷地改善其特性說明要想得到更有價值的咨詢，就必須構(gòu)建長期的架構(gòu)。（4）塑造核心能力。運用標桿管理既了解了標桿組織生產(chǎn)了什么產(chǎn)品或提供了什么服務(wù)，還了解了服務(wù)是如何提供的。標桿管理對于分析其他組織信息，實現(xiàn)組織資源基礎(chǔ)的強化和組織核心能力的構(gòu)建有著重要的促進作用。

2.標桿管理的類型

（1）競爭標桿管理。在相同的行業(yè)中，通過比較雙方的流程、服務(wù)與貨物等具有競爭性的類似產(chǎn)品或服務(wù)，來確定自身位置的，稱為競爭標桿管理。競爭標桿管理側(cè)重于組織業(yè)績，以競爭性的產(chǎn)品或服務(wù)為基礎(chǔ)，分析經(jīng)營數(shù)據(jù)，將產(chǎn)品或服務(wù)通過研究、推導(dǎo)，縮短差距，創(chuàng)造競爭優(yōu)勢。產(chǎn)品或服務(wù)的價格、技術(shù)質(zhì)量、可靠性、速度等特性為競爭標桿管理的主要體現(xiàn)。

（2）內(nèi)部標桿管理。內(nèi)部標桿管理從字面上的意思理解，就是把組織內(nèi)部作為基準進行標桿管理。因為同一個組織的內(nèi)部信息的獲取相對簡單，因此，內(nèi)部標桿管理對于組織來講比較好操作，是相對簡單的方式。組織可以通過目標管理法確認管理指標，并將指標任務(wù)層層分開，落實好指標任務(wù)后，向其他指標任務(wù)拓展。內(nèi)部標桿管理需要與別的類型的標桿管理方法做好銜接，避免該類型造成的自我封閉。

3.標桿管理流程

標桿管理是具有完整架構(gòu)且持續(xù)不斷的學(xué)習(xí)流程。它相應(yīng)的流程簡單是：發(fā)起內(nèi)部研究并進行初步分析、組織標桿管理團隊、選定標桿、考察消化、采取改革行動，最后搜集及分析信息，對團隊做出反饋。

（三）政府績效評估的概念

政府績效評估，是指政府本身或其他社會組織通過各種方式，對政府決策和管理行為及由此發(fā)生的經(jīng)濟、文化和環(huán)境的短期和長遠的影響。對政府績效進行評估，對提高政府部門的績效有直接的推動功能，是績效管理的核心內(nèi)容。通過了解政府績效方面的信息，了解政府績效評估的缺陷，促使政府提高服務(wù)水平和質(zhì)量。

（四）政府績效評估的內(nèi)容

1.行政效率

政府行政管理效率的提升有著巨大的意義?，F(xiàn)代政府不僅要高效廉潔，提高行政效率，還要及時回應(yīng)群眾民意。就政府行為而言，不僅不能吃拿卡要，還要端正態(tài)度，不作為或者少作為都是不允許的。

2.政府效能

政府效能是指政府向公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的水平。要解決經(jīng)濟發(fā)展的制約因素，達到促進、推動市場經(jīng)濟發(fā)展的目的，就必須進行政府機構(gòu)改革和政治體制改革，提高政府服務(wù)水平。

3.政府業(yè)績

政府業(yè)績是指政府部門為經(jīng)濟組織、社會組織等供給服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量。政府業(yè)績的提升和政府供給的服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量密不可分，呈正相關(guān)性。

4.政府成本

政府成本主要是政府在管理活動中所占用或消費的資源及其程度。政府成本的降低無非是推進公共物品市場化配置，提高消費資源的利用率，以及簡政放權(quán)，減少在層級中不必要的浪費。

二、地方政府績效評估引入標桿管理的必要性

（一）地方政府績效評估存在問題

1.地方政府績效評估還處于初級階段

雖然一些省市正在積極嘗試構(gòu)建現(xiàn)代政府績效評估體系，但從一個國家的角度來看，地方政府績效考核體系的發(fā)展是很不平衡的，有的甚至停留在計劃經(jīng)濟體制階段。許多地方仍沿用傳統(tǒng)的對工作檢查、總結(jié)的考評模式，考評主觀隨意性大。地方政府績效評估的理論和實踐研究不足，許多地方把公務(wù)員考核和績效評估混在一起，不能明確區(qū)分政府績效層次，缺乏系統(tǒng)的研究和引進國外地方政府績效評估的理念與實踐。

2.地方政府績效考核缺乏制度化的評估標準

考核指標單一導(dǎo)致各個地方片面地追求經(jīng)濟總量的增長。例如只注重國內(nèi)生產(chǎn)總值、財政收入、稅收能夠按要求保持一定的增長，而忽略了人民的實際收入、就業(yè)比例、住房面積有沒有切實的增加。為了實現(xiàn)政府的經(jīng)濟指標，有的地方政府甚至盲目加大投資換取高增長，盲目出資辦企業(yè)。政府績效評估的側(cè)重點和內(nèi)容有很大差距，考核評估方法不一致、規(guī)范程度不足，考核體制缺乏民主監(jiān)督。即便在官方的績效考核中，大體也是上級對下級的評估，缺乏平行政府機關(guān)或部門的制約。政府績效評估考核的流程也不對社會公布，缺少社會和媒體的監(jiān)督。由于沒有形成真正的問責(zé)制度，缺乏對考核評估對象的懲罰和激勵措施，導(dǎo)致地方政府在績效考核之后，將考核、評估的結(jié)果拋之腦后。

（二）地方政府績效評估引入標桿管理的意義

1.標桿管理是一個衡量自我的有效工具

標桿管理能夠為政府部門提供一個衡量自身的工具。通過標桿管理這個工具，管理者更加能夠清楚地認識別人和自己，縮小與優(yōu)秀者的距離，促進自己與組織的學(xué)習(xí)及改革，有助于及時的發(fā)現(xiàn)和解決問題，進而提高效率。在地方政府績效評估中，可以使用標桿管理尋找出一些比自己優(yōu)秀的部門或組織，分析優(yōu)于自己的原因，學(xué)習(xí)它們的方法，從而不斷提高本部門的工作績效。

2.標桿管理能夠解決資源的有限性

標桿管理是提高地方政府績效的最重要的管理方法之一，也是一個極其緊迫的問題。標桿管理可以提高地方政府的效率，它以不浪費有效資源為前提，能夠?qū)ふ易畎舻膶嵺`方式。運用標桿管理能夠為政府績效評估確立榜樣，研究應(yīng)用優(yōu)秀的標桿，提升地方政府績效評估水平。

3.標桿管理能夠提高公務(wù)員的積極性

地方政府績效評估機制還沒有完善，標桿管理能夠完善地方政府的激勵機制，增加政府部門公信度，能夠促使公務(wù)員創(chuàng)先爭優(yōu)。引入標桿管理這種全新的管理方式，能夠調(diào)動公務(wù)員的創(chuàng)造性和積極性。持續(xù)有效地學(xué)習(xí)標桿管理，能夠讓公務(wù)員尋求更高的標桿，形成認真負責(zé)的工作態(tài)度，在公眾中展現(xiàn)廉政、高效和公正的形象。

4.標桿管理能夠提升地方政府整體效能

標桿管理能夠通過不同的標桿體系對地方政府部門績效評估實施質(zhì)量管理。不同標桿在一起能夠相互聯(lián)系、補充和完善。將地方政府構(gòu)建成一個緊密的集體，能夠讓地方政府部門目標明確，能夠使各部門自覺地按照終極目標配合協(xié)調(diào)，對于提升地方政府整體效能具有巨大的推動作用。

三、標桿管理在地方政府績效評估中的應(yīng)用

（一）標桿管理對政府績效評價標準的改進

政府績效評估的較大進展得益于標桿管理的發(fā)展。第一，標桿管理在以政府非經(jīng)濟績效標準為主的情況下，還能夠積極落實政府經(jīng)濟績效標準。第二，標桿管理與績效最佳的地方政府部門做對比，它不僅轉(zhuǎn)變了地方政府部門管理的定式思維，而且能夠讓人們知道部分之前以為不可能的重大改變。第三，標桿管理能夠從內(nèi)而外地團結(jié)各個地方政府部門內(nèi)部人員，讓地方政府將原來屬于內(nèi)部競爭的主要焦點轉(zhuǎn)移到外部競爭上，讓地方政府各個部門在相互競爭中得到長遠發(fā)展。

（二）標桿管理對地方政府績效評估指標的改進

標桿管理與評價的側(cè)重點是流程?，F(xiàn)在，對整體流程的關(guān)注是地方政府績效評價體系的一個發(fā)展趨勢。地方政府績效評價體系分為潛在指標、功能指標和影響指標。該劃分方式不同于以往的從政治、經(jīng)濟和社會等角度的靜態(tài)劃分方式，它不僅包含科學(xué)性與戰(zhàn)略性，還體現(xiàn)出整體流程的思想。研究的潛在指標包括影響下一階段政府績效。值得注意的問題是，指標設(shè)定方面隨意性相對強一些，容易導(dǎo)致指標體系的復(fù)雜，導(dǎo)致指標體系難以體現(xiàn)政府公共性的本質(zhì)。

（三）標桿管理融入地方政府戰(zhàn)略績效評估

地方政府績效評估是影響公務(wù)員行為的最為有效的方法之一。當標桿績效評估技術(shù)納入政府部門績效評價體系時，績效評價的性質(zhì)逐漸發(fā)生變化。地方政府績效評估可以通過績效目標將政府目標落實到每個公務(wù)員身上。此外，政府績效評估還是決定人員調(diào)整、分配薪酬福利的主要依據(jù)，政府根據(jù)公務(wù)員的工作情況設(shè)定薪酬，將公務(wù)員的行為與職位調(diào)動、經(jīng)濟利益緊密結(jié)合。所以，可以說過去的績效評估屬于職能性績效評估，目標是服務(wù)于政府的正常運轉(zhuǎn)。標桿管理融入地方政府績效評估，將過去的職能性績效評估逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閼?zhàn)略性績效評估，使績效評估不僅僅是決定個人利益的手段。

（四）標桿管理為地方政府績效評估確立正確價值取向

在地方政府部門績效評估過程中，存在著不平衡方式，影響績效評價的有效性。地方政府績效評估取決于上級政府的喜好，普通公務(wù)員容易受上級領(lǐng)導(dǎo)左右，致使公務(wù)員價值取向偏離公眾利益的方向，甚至損害公眾利益。在這種價值取向的績效評估體系中，績效評估行為比較封閉，缺乏公開性的外界監(jiān)督。地方政府績效體系要貫穿于人民群眾切身利益的政策執(zhí)行中。因此，地方政府績效的根本衡量標準取決于政府及公務(wù)員的行為能否或者能在多大程度上促進了公眾利益。將內(nèi)部評估簡單轉(zhuǎn)化為不同部門之間的競爭，使行為評估更加透明，信息更加開放，使地方政府績效評估更強調(diào)公共利益。

（五）標桿管理改進地方政府績效評估總結(jié)

地方政府績效評估總結(jié)主要是指對地方政府績效評估工作的總結(jié)，是地方政府績效評估系統(tǒng)將績效評估結(jié)果和相關(guān)信息的輸出。進行績效評估差異分析是一項非常重要的工作。過去地方政府所進行的績效差異分析是指運用預(yù)算標準，將收入或成本的目標水平與實際水平相比較，并計算差異的過程。但無論是分析預(yù)算差異還是其他差異，重點幾乎完全集中在財務(wù)數(shù)據(jù)的差異，但過去的績效評估沒有具體說明這些原因是什么。另外一個缺陷就是集中的地方政府績效報告只是說明發(fā)生了什么，并不能說明政策執(zhí)行者采取行動的影響。所以，績效評估結(jié)果不能直接與官員掛鉤，否則地方政府績效評估將會流于形式。

［1］王心筑.標桿管理在公共部門人力資源管理中的應(yīng)用研究［D］.華東師范大學(xué)，2012，5.

［2］蔡立輝.政府績效評估的理念與方法分析［J］.中國人民大學(xué)學(xué)報，2002，（05）.

［3］西方國家政府績效評估的理念及其啟示［J］.清華大學(xué)學(xué)報哲學(xué)社會科學(xué)，2003，（01）.

［4］韓學(xué)義.基于平衡計分卡的地方政府績效考核研究［D］.中國礦業(yè)大學(xué)，2010，4.

歐英俊，男，廣西南寧人，廣西師范學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)院2015級行政管理專業(yè)研究生，研究方向：區(qū)域公共管理；

王赫燃，男，黑龍江大慶人，廣西師范學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)院2015級行政管理專業(yè)研究生，研究方向：區(qū)域公共管理。

F121

A

1008-4428（2016）08-119-03

基金：廣西研究生教育創(chuàng)新計劃項目，項目名稱:打造戰(zhàn)略支點與區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展，項目編號:YCLT20144009。