詹 麗/四川建筑職業(yè)技術(shù)學(xué)院

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社會(huì)救助制度主要存在的現(xiàn)實(shí)困境

詹 麗/四川建筑職業(yè)技術(shù)學(xué)院

【摘 要】1997年國(guó)務(wù)院正式下發(fā)《關(guān)于在全國(guó)建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求1999年底以前在全國(guó)建立城市居民最低生活保障制度始，我國(guó)的社會(huì)救助法律體系建立已近二十年。作為社會(huì)保障體系的重要組成部分和一項(xiàng)基礎(chǔ)制度，社會(huì)救助制度在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、建設(shè)和諧社會(huì)、緩解社會(huì)矛盾等方面發(fā)揮了重要作用，隨著我國(guó)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段，社會(huì)救助領(lǐng)域中問(wèn)題也逐漸增多。發(fā)現(xiàn)總社會(huì)救助制度在存在的問(wèn)題，尋求解決問(wèn)題的方式，是我們面對(duì)的重要任務(wù)。

【關(guān)鍵詞】社會(huì)救助；社會(huì)救助制度

一、我國(guó)社會(huì)救助制度的基本現(xiàn)狀

（一）立法體系及相關(guān)制度

我國(guó)社會(huì)救助立法體系是屬于公法和私法之間的社會(huì)法體系范疇，而我們國(guó)家目前的法律體系構(gòu)建主要是以公法和私法為構(gòu)架，這種模式下針對(duì)社會(huì)救助的規(guī)定相對(duì)薄弱，只有完善的法律體系下才能保證社會(huì)救助的完整性和公平性。

我國(guó)開(kāi)展社會(huì)救助制度建立已經(jīng)多年：1991年5月15日實(shí)施《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》；1994年1月頒行《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》；1997年9月，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于在全國(guó)建立城市最低生活保障制度的通知》：1999年，國(guó)務(wù)院頒布《城市居民最低生活保障條例》，城市最低生活保障制度開(kāi)始在全國(guó)城鎮(zhèn)普遍推行；1998年3月1日起施行的《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)怯》；《社會(huì)救助暫行辦法》2014年 5月1日起施行，這一部法規(guī)是以法治形式推進(jìn)社會(huì)救助制度建設(shè)，明確了社會(huì)救助的內(nèi)容。但社會(huì)救助始終體現(xiàn)在行政規(guī)章和行政法規(guī)上，并沒(méi)有一部統(tǒng)一的上位法對(duì)社會(huì)救助制度予以調(diào)整。社會(huì)救助法已被全國(guó)人大法工委列入立法計(jì)劃，《社會(huì)救助法（草案）》也提交國(guó)務(wù)院法制辦進(jìn)行論證，并于2009年春，《社會(huì)救助法（征求意見(jiàn)稿）》面向社會(huì)征求意見(jiàn)。而社會(huì)救助制度應(yīng)當(dāng)成為保證和實(shí)現(xiàn)貧困群體基本生活水平的重要制度安排，更應(yīng)該維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與正義。［1］

目前，以上法規(guī)、規(guī)章中的法律制度都在不同的程度、不同的層次、不同的方面規(guī)定了社會(huì)救助工作的內(nèi)容和對(duì)象，使我國(guó)的社會(huì)救助工作具有一定依據(jù)。

（二）救助立法存在的問(wèn)題

總體來(lái)講，我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)救助制度設(shè)置相對(duì)簡(jiǎn)單、分散，沒(méi)有完整的體系結(jié)構(gòu)和法律框架，對(duì)一些重大的問(wèn)題并未明確。另一方面，現(xiàn)行的社會(huì)救助的制度以政府部門(mén)規(guī)章體現(xiàn)得較多，由于部門(mén)間職能交叉，權(quán)力重復(fù)設(shè)置，這些部門(mén)規(guī)章效力單一，內(nèi)容沖突，難免成為部門(mén)保護(hù)主義的手段。社會(huì)救助的法律法規(guī)凸顯在社會(huì)救助實(shí)際工作中的薄弱，立法是構(gòu)筑社會(huì)救助體系最為關(guān)鍵的要素之一，因此，加快社會(huì)救助的立法成為建設(shè)中國(guó)新型救助體系的當(dāng)務(wù)之急。

1.救助立法不健全，缺少統(tǒng)一上位法。

中國(guó)人口眾多，地域廣泛，社會(huì)救濟(jì)工作繁重，各個(gè)省份每年有大量貧困人口需要救濟(jì)，但現(xiàn)有的救濟(jì)制度立法主體層次高低不同，國(guó)務(wù)院、民政部，地方人民政府和地方人大都頒布了有關(guān)救助工作的法規(guī)規(guī)章，有的經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地方在救濟(jì)立法方面走在國(guó)家的前面，甚至超越上位法的規(guī)定。所以，這就需要一部完善的、統(tǒng)一的、綜合性的救助法來(lái)指導(dǎo)全國(guó)的救助工作，指導(dǎo)各省、各地的救助工作，以促進(jìn)救助工作在我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中更好的發(fā)揮作用。

2.救助立法不完善，涉及領(lǐng)域有局限。

我國(guó)已有的有關(guān)救助的法律制度中，較多的規(guī)范了災(zāi)害救濟(jì)和城鎮(zhèn)居民最低生活保障內(nèi)容 ，以解決貧困人群生活溫飽為主，但對(duì)于與貧困人群的生活密切相關(guān)的住房救助、醫(yī)療救助、子女的教育救助等，都缺乏相應(yīng)的規(guī)定。大部分的社會(huì)救助都是主要依靠地方性法規(guī)與行政法規(guī)對(duì)社會(huì)救助活動(dòng)進(jìn)行調(diào)整，使得社會(huì)救助規(guī)范體系呈現(xiàn)出非常鮮明的地方化特征，也使得各地各級(jí)規(guī)范矛盾重重。

目前的《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》、《城市居民最低生活保障條例》都只是簡(jiǎn)單的提到了住房、醫(yī)療、貧困子女的義務(wù)教育，并沒(méi)有做出其具體的規(guī)定。而我國(guó)的救助制度應(yīng)當(dāng)是對(duì)城鄉(xiāng)困難群體，包括城鄉(xiāng)低保對(duì)象、農(nóng)村五保戶、特困戶、因遭受自然災(zāi)害需要給予救濟(jì)的災(zāi)民給予城鄉(xiāng)居民最低生活保障、災(zāi)害救助、醫(yī)療救助、農(nóng)村特困戶救助、五保供養(yǎng)、失業(yè)救助、教育救助、法律援助等全方位的救助模式。

二、我國(guó)社會(huì)救助制度的現(xiàn)實(shí)困境

（一）行政化管理問(wèn)題

政府是提供社會(huì)救助是的主要責(zé)任主體，在我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)救助中也起著至關(guān)重要的作用，其對(duì)社會(huì)救助的干預(yù)是全方位、全過(guò)程的。政府在社會(huì)救助中享有立法權(quán)、行政權(quán)和監(jiān)督權(quán)，承擔(dān)著制度設(shè)計(jì)并履行給付義務(wù)。但現(xiàn)行規(guī)定卻缺少對(duì)權(quán)力的有效制約，那么我國(guó)的救助體系也面臨威脅。對(duì)于這個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，必須首先規(guī)范政府公權(quán)，切實(shí)依法行政，以權(quán)利、監(jiān)督、責(zé)任等制約政府公權(quán)，才能建立有中國(guó)特色的社會(huì)救助體系。

（二）權(quán)利救助程序設(shè)置問(wèn)題

現(xiàn)有的申請(qǐng)程序主要存在兩個(gè)問(wèn)題：一是申請(qǐng)程序形式上過(guò)于苛刻，二是申請(qǐng)成本過(guò)高。如《城市最低生活保障條例》中要求凡是申請(qǐng)城市居民最低生活保障待遇，由戶主向戶籍所在地的街道辦事處或者鎮(zhèn)人民政府提出書(shū)面申請(qǐng)，并出具有關(guān)的證明材料，并填寫(xiě)《城市居民最低生活保障待遇審批表》。如果說(shuō)人戶分離的人和家庭成員戶籍不在一個(gè)街道辦或者鎮(zhèn)的也需要到戶主戶籍所在地申請(qǐng)。這就對(duì)有的家庭情況比較特殊的，顯然就比較麻煩，不符合便民的要求。

（三）社會(huì)組織在社會(huì)救助中的作用

社會(huì)組織包括傳統(tǒng)的非政府組織、非營(yíng)利組織等民間組織的科學(xué)概括。社會(huì)組織開(kāi)展的活動(dòng)之一就是社會(huì)救助。長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)組織在參與社會(huì)救助中起著重要的作用，“政府主導(dǎo)，社會(huì)力量參與”的救助工作模式也在向著“政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織”的模式轉(zhuǎn)變。行政部門(mén)、社區(qū)對(duì)社會(huì)救助的力度顯然是力不從心，而要建立依靠社會(huì)組織要完善這一項(xiàng)工作，這就有必要盡快推行社會(huì)機(jī)構(gòu)工作準(zhǔn)入制度。社會(huì)組織成為政府職能轉(zhuǎn)移的主要承接者、社會(huì)政策的重要執(zhí)行者和社會(huì)服務(wù)的重要提供者，成為我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)不可或缺的重要力量的情況下。一方面，改革社會(huì)組織登記管理體制，降低了社會(huì)組織準(zhǔn)入“門(mén)檻”，積極轉(zhuǎn)變政府職能，簡(jiǎn)政放權(quán)，為社會(huì)組織發(fā)展提供了廣闊空間；另一方面，公平對(duì)待社會(huì)力量，加大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)力度，才能促進(jìn)社會(huì)力量提升社會(huì)服務(wù)水平。近年來(lái)，全國(guó)各級(jí)社會(huì)組織登記管理機(jī)關(guān)積極引導(dǎo)發(fā)展，社會(huì)組織數(shù)量激增，在提供社會(huì)服務(wù)時(shí)有的為了各種利益就出現(xiàn)了各種違法違規(guī)行為。由于社會(huì)組織自身存在的種種問(wèn)題，挪用善款、內(nèi)部交易等事件時(shí)有發(fā)生。管理機(jī)制上的落后也是社會(huì)組織問(wèn)題較多的一大原因。我國(guó)法律未對(duì)各級(jí)民政部門(mén)如何承擔(dān)社會(huì)組織的成立、變更、注銷(xiāo)的登記或者備案、年度檢查、行政處罰等監(jiān)管職責(zé)給予切實(shí)的財(cái)政支持。那么，要促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展，又要對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管。這就要求一方面寬審批，另一方面嚴(yán)監(jiān)管。政府必須對(duì)監(jiān)管、處罰投入必要人力、物力 ，在立法上建立正常的進(jìn)入、監(jiān)管、退出機(jī)制?，F(xiàn)有的監(jiān)管制度是按照《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》建立起來(lái)的，就此建設(shè)立的審核機(jī)制是雙重的，無(wú)法達(dá)到社會(huì)組織真正的“民間性”和自治性“的特點(diǎn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、開(kāi)放，社會(huì)組織的發(fā)展應(yīng)當(dāng)真正地具備獨(dú)立、自由的特點(diǎn)。

（四）資金投入

社會(huì)救助是最低層次的社會(huì)保障，救助的方向也多樣化，包括災(zāi)民救助、城市貧民救助、農(nóng)村五保戶救助、城鄉(xiāng)特殊對(duì)象救助等。無(wú)論何種方式都會(huì)涉及到資金，救助資金可以解決人的生存危機(jī)、疾病恐懼，緩解暫時(shí)的困難。而作為這一筆公共財(cái)政支出，雖然各級(jí)政府都較重視，社會(huì)救助資金投入也不斷增加，社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)逐步提高。但從總體來(lái)看，社會(huì)救助資金投入仍顯不足，社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)偏低，特別是低保和一些邊困地區(qū)，甚至連最起碼的基本生活都無(wú)法保障。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化政府的主體責(zé)任，各級(jí)政府特別是中央和各?。ㄊ小^(qū)）應(yīng)當(dāng)著力保障和改善民生，根據(jù)地區(qū)人中口、經(jīng)濟(jì)、財(cái)力和支出等標(biāo)準(zhǔn)采取優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)等辦法，【2】進(jìn)一步加大社會(huì)救助資金投入，以提高救助水平，才能切實(shí)解決好被救助對(duì)象問(wèn)題。

三、結(jié)論

論文通過(guò)總結(jié)我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)救助制度的法律法規(guī)立法上的不足及社會(huì)救助的現(xiàn)實(shí)困境。闡述了制度現(xiàn)在存在的一些問(wèn)題，為解決問(wèn)題提供思路。

參考文獻(xiàn)：

［1］殷洪源.社會(huì)救助立法的不足與完善［J］.華人時(shí)刊，2013.4.

［2］江治強(qiáng).我國(guó)社會(huì)救助建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)、議題與發(fā)展框架［J］.中國(guó)民政，2009（8）31頁(yè).

課題項(xiàng)目：

本文屬于德陽(yáng)市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃項(xiàng)目，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：DY15C034。