侯海洋，韋寧生

（廣西壯族自治區(qū)亞熱帶作物研究所，廣西南寧530001）

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農(nóng)業(yè)公益類科研院所內(nèi)部控制規(guī)范建設探討

侯海洋，韋寧生

（廣西壯族自治區(qū)亞熱帶作物研究所，廣西南寧530001）

摘要：農(nóng)業(yè)公益類科研院所大多以行政事業(yè)單位管理規(guī)定為管理標準，執(zhí)行對應的財務制度。但該類單位除了進行共性業(yè)務之外，還有科研項目經(jīng)費管理等特殊業(yè)務，同時因所屬農(nóng)業(yè)行業(yè)的特殊性，在運作過程中有其自身的特點。如何在確保合乎法規(guī)的尺度下保障工作的順利進行，是其內(nèi)部控制的重點和難點。本文對現(xiàn)有內(nèi)部控制體系進行了分析，并結合業(yè)務特點進行了梳理和規(guī)范，提出了加強對重點業(yè)務及易出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)進行重點監(jiān)控與防范的思路。

關鍵詞：農(nóng)業(yè)科學事業(yè)單位；內(nèi)部控制；問題；措施

農(nóng)業(yè)公益類科研院所長期以來以行政事業(yè)單位管理規(guī)定為管理標準，執(zhí)行行政事業(yè)單位的財務制度，內(nèi)部控制也基本按《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號）實施。該條例于2012年11月29日由財政部印發(fā)，從2014年1月1日起實施，為解決行政事業(yè)單位內(nèi)部控制較滯后的問題提供了理論基礎及依據(jù)，對進一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強廉政風險防控機制建設具有重要意義。但農(nóng)業(yè)公益類科研院所除了預算、決算、收支、政府采購、資產(chǎn)管理、建設項目和合同控制等行政事業(yè)單位共同的業(yè)務之外，還有科研項目經(jīng)費的管理等特殊業(yè)務，同時因所屬農(nóng)業(yè)行業(yè)的特殊性，在運作過程中有其自身特性，如在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)涉及的原材料、人工等，因為大多為分散農(nóng)戶和民工，無法提供發(fā)票等憑證?，F(xiàn)行內(nèi)部控制規(guī)范制度的不完整或執(zhí)行不到位，近年催生了不少“科研腐敗”。如何確保科研經(jīng)費使用在合乎法規(guī)的尺度下保障工作的正常運行，是公益類科研院所內(nèi)部控制建設的重點和難點。本文擬在《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的基礎上，結合農(nóng)業(yè)公益類科研院所的業(yè)務特點，就內(nèi)部控制規(guī)范進行探討，以期建立適用的規(guī)范制度。

一、內(nèi)部控制對農(nóng)業(yè)公益類科研院所的意義

農(nóng)業(yè)公益類科研院所主要從事公益性質的農(nóng)業(yè)基礎科學研究，承擔公益性職能，為全額撥款的事業(yè)單位，資金主要來源于財政撥款。隨著我國財政對科技事業(yè)投入的快速增長，農(nóng)業(yè)類科研院所不論在項目資金、研發(fā)設施、辦公條件、基礎設施等方面都得到了迅猛的發(fā)展。這些經(jīng)費的注入，本應對單位的發(fā)展起到積極的作用，但由于單位內(nèi)部控制制度建設不夠完善，在資金管理及使用過程中出現(xiàn)了不少的問題，一些單位出現(xiàn)了貪污、挪用、套用專項資金等違法違紀現(xiàn)象。為了促進農(nóng)業(yè)公益類科研院所的健康發(fā)展，保證單位經(jīng)濟活動有序進行，保證資產(chǎn)安全和使用效率，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務，利用財政資金更好服務于科學研究工作，加強農(nóng)業(yè)公益類科研院所的內(nèi)部控制制度建設具有重要的意義。

二、農(nóng)業(yè)公益類科研院所內(nèi)部控制存在的問題

1、內(nèi)部控制制度認識不足

長期以來，農(nóng)業(yè)公益類科研院所一直參照執(zhí)行行政事業(yè)單位財務管理制度。行政單位作為國家機構運行的管理機構，按理應是各行業(yè)的領頭人，各項規(guī)章制度執(zhí)行更為規(guī)范、全面。然而，事實上行政事業(yè)單位遠遠落后于大中型企業(yè)的管理。其主要原因就是行政單位人浮于事，造成單位制度制訂表面化、制度執(zhí)行不力、有制度不執(zhí)行等現(xiàn)象，內(nèi)部控制成了“面上”的東西。1996年財政部頒布的《會計基礎工作規(guī)范》，正式提出了內(nèi)部控制。很多單位都開展了會計基礎工作規(guī)范檢查，同時制訂了相應的單位內(nèi)部控制制度，并通過上級部門的驗收，對農(nóng)業(yè)公益類科研院所的會計工作規(guī)范性建設產(chǎn)生了極大的促進作用。但由于對內(nèi)部控制制度的認識不足，一些領導、業(yè)務經(jīng)辦人員、財會人員對內(nèi)部控制理解不夠，認為多人簽字確認、事先請示、事后驗收等程序繁瑣，因此產(chǎn)生抵觸情緒。個別別有用心的人，利用內(nèi)部控制制度的漏洞，鉆空子貪污公款，挪用、盜竊資金，或與外部不法商人相勾結，非法侵占套取專項資金等，違法違紀現(xiàn)象時常發(fā)生。還有一些單位的管理者經(jīng)常直接干預會計工作，會計人員受到管理者干預或利益的驅使，往往按管理者的意圖辦事，使會計的監(jiān)督職能無法履行。

2、內(nèi)部控制制度覆蓋不全

雖然很多農(nóng)業(yè)公益類科研院所根據(jù)《會計基礎工作規(guī)范》制訂了本單位的內(nèi)部控制制度，但對建立內(nèi)部控制制度認識理解不足，只是根據(jù)內(nèi)部控制的范本制訂，沒有根據(jù)本單位的實際情況進行修改制訂，所以很多單位的內(nèi)部控制制度不夠全面，沒有覆蓋所有的部門和人員，沒有滲透到各個業(yè)務領域和各個操作環(huán)節(jié)，操作性差，使財務人員無法很好地對經(jīng)濟業(yè)務進行控制監(jiān)督。

3、缺乏內(nèi)部審計控制及有效的監(jiān)督機制

內(nèi)部審計部門是單位內(nèi)部控制制度的一個重要組成部分，直接關系到單位內(nèi)部控制建設效果。然而，很多單位沒有設置內(nèi)部審計機構，容易出現(xiàn)挪用資金、套取資金、私設“小金庫”、“坐收坐支”、崗位責任不嚴明、票據(jù)管理混亂等現(xiàn)象，給單位造成損失。有一些單位，即使有內(nèi)審機構，但礙于情面，或對內(nèi)部控制的意義缺乏正確的認識，致使內(nèi)控制度形同虛設，不能充分發(fā)揮其應有的作用。各部門之間也存在出于對同事、對熟人的信任，保持著“人性本善”的想法，缺乏防范意識，長而久之，便讓心存私念、別有用心的人鉆空子，給單位造成極大的經(jīng)濟損失及負面影響。

三、農(nóng)業(yè)公益類科研院所內(nèi)部控制建設思路

1、組織人員學習內(nèi)部控制制度，提高思想認識

由于我國的內(nèi)部控制起步較晚，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度出臺更為滯后，農(nóng)業(yè)公益類科研院所參照行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，兩者之間存在著一定的差別，所以員工對農(nóng)業(yè)公益類院所的內(nèi)部控制制度不是很了解，很多人認為這只是財務和審計人員的工作，與其他人員無關。因此，單位應該組織所有的工作人員學習內(nèi)部控制的相關知識，使其了解內(nèi)部控制，從思想上、意識上重視內(nèi)部控制，讓單位的內(nèi)部控制制度得到有效執(zhí)行。而內(nèi)控制度也不是萬能的，無法解決所有的弊病，通過學習，讓員工心存敬畏，從思想上剔除邪念，才能更有效的防范于未然。

同時，也應該讓員工明白，建立內(nèi)部控制制度的目的不是為了“監(jiān)管”和“監(jiān)視”，在給員工找麻煩。一套健全的內(nèi)部控制制度，可以使員工清楚地知道法規(guī)的高壓線在哪里，避免出現(xiàn)違法亂紀的行為，恰恰是一種預防性的保護。只有每個員工都清楚內(nèi)部控制制度的內(nèi)容，并將其融入自身日常的業(yè)務工作中，行成習慣，才能保證制度很好的實施。

2、成立內(nèi)部控制建設小組

成立單位內(nèi)部控制建設領導小組，由單位負責人擔任組長，黨政班子成員擔任副組長，相關管理職能部門領導為組員。成立內(nèi)控工作實施小組，由紀檢、辦公室、人事、財務、審計、政府采購、基建、資產(chǎn)管理等相關部門的主要工作人員組成，負責單位內(nèi)控制度的制訂、修改、評估。設置單獨的內(nèi)部控制職能部門（如審計部門），若實在無法單獨設置獨立的內(nèi)部控制職能部門，應確定內(nèi)部控制牽頭部門，負責組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作及日常業(yè)務。

3、制訂工作方案

單位內(nèi)控工作實施小組根據(jù)本單位實際情況，制訂詳細的、具有可操作性的實施工作方案。方案包括控制目標、實施范圍、實施原則、工作任務、基本要求、組織方式和職責、工作準備、流程梳理、風險評估等。

4、梳理業(yè)務流程

單位應制訂各項業(yè)務流程，流程與各崗位的責任掛鉤，確保流程合理并能起到相互制約和監(jiān)督的作用。

首先，對單位所有的各項業(yè)務流程進行梳理，以“以預算管理為主線，以資金管理為中心”為原則，逐項確認單位各項工作業(yè)務，列出詳細的業(yè)務流程。

其次，按列出的詳細的業(yè)務流程，將各個業(yè)務中的決策機制、執(zhí)行機制和監(jiān)督機制融入業(yè)務流程中的每個環(huán)節(jié)，細化業(yè)務流程中各個環(huán)節(jié)的部門和崗位設置，明確其職責范圍和分工，確定管理流程和業(yè)務流程優(yōu)化方案。

最后，分析各流程的風險點，標注重要風險點，對重要風險點要有更嚴密的防范措施和監(jiān)督機制。

5、重點業(yè)務設置

單位應根據(jù)自身業(yè)務設置崗位，崗位設置時要考慮全面性，制訂相應的崗位責任，明確各崗位職責及分工，確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監(jiān)督，如授權批準與業(yè)務經(jīng)辦、業(yè)務經(jīng)辦與會計記錄、會計記錄與財產(chǎn)保管、業(yè)務經(jīng)辦與稽核檢查等。關鍵崗位工作人員應當具備與其工作崗位相適應的資格和能力并實行輪崗制，明確輪崗周期，若不具備輪崗條件的單位應當采取定期審計等控制措施。只有明確機構和崗位的職責權限，使不相容崗位和職務之間相互監(jiān)督、相互制約，才能形成有效的制衡機制。農(nóng)業(yè)公益類科研院所經(jīng)濟業(yè)務主要包括預算、決算、收支、政府采購、資產(chǎn)管理、建設項目和合同控制等業(yè)務。

（1）預算業(yè)務。預算是行政事業(yè)單位取得財政撥款的基本依據(jù)，對行政事業(yè)單位的意義重大，因此預算業(yè)務是行政事業(yè)單位的主要經(jīng)濟業(yè)務。農(nóng)業(yè)公益類科研院所，除了財政定額公共預算的資金以外，還有納入專戶管理的資金、事業(yè)收入資金等其他資金，所以在預算編制過程中，單位內(nèi)部各部門間溝通要充分，了解各部門的收支、資產(chǎn)使用情況及各項需求。單位應成立預算小組，由單位辦公室、財務、項目責任部門等組成，負責預算資料收集、指標平衡、編制預算，把編制好的預算匯總上報。

（2）決算業(yè)務。決算取決于日常賬務處理，因此崗位設置在賬務。在賬務日常工作中，要檢查經(jīng)濟業(yè)務是否按照預算批復的金額和開支范圍執(zhí)行，進度是否合理，是否存在無預算、超預算支出等問題。編制決算時要真實、完整、準確、及時。編制完成后，應經(jīng)單位內(nèi)審部門審核后報單位領導小組審批。

（3）收支業(yè)務。收支業(yè)務是最容易產(chǎn)生違法違紀行為的經(jīng)濟活動，是各單位內(nèi)控制度建設的重點。一般單位財務制度已制訂詳細的收支業(yè)務流程，內(nèi)控制度再強調(diào)各收支崗位的職責和權限，制訂行之有效的審查制度，并減少現(xiàn)金流量。

（4）采購業(yè)務。采購預算由各需要使用的部門提出，資產(chǎn)管理小組核實匯總，報采購小組做市場價格調(diào)查，再上報單位領導小組審批后由財務人員向上級申請政府采購計劃，采購小組進行采購。

（5）資產(chǎn)管理。行政事業(yè)單位的資產(chǎn)購置、使用、報廢、處置等，有著其特定的程序，資產(chǎn)的變動必須經(jīng)上級有關部門的批準，才能進行。資產(chǎn)內(nèi)控主要包括：一是財產(chǎn)記錄和實物保管。資產(chǎn)的購入必須通過有關部門驗收，使用人簽收，由財務人員登記入賬。資產(chǎn)管理落實到人，固定資產(chǎn)還必須及時粘貼資產(chǎn)使用卡片，使用人有變動時，應及時填寫固定資產(chǎn)變動表交財務，財務據(jù)此單做財務調(diào)整。二是定期盤點與核對。定期對實物資產(chǎn)進行盤點，最好就是每年進行一次，特別是重要資產(chǎn)，如果資產(chǎn)較多，可分部門、分項盤點，并將盤點結果與會計記錄進行比較，發(fā)現(xiàn)賬實不符時，應當分析原因、查明責任，進一步完善管理制度。三是限制接近。一般針對資金、有價證券、存貨等變現(xiàn)能力強的資產(chǎn)，只有經(jīng)過授權批準的人員才能接觸該資產(chǎn)，限制無關人員的接觸。

（6）建設項目。建設項目是腐敗的重災區(qū)，所以設置建設項目業(yè)務流程時必須注意崗位權限。建設項目資金一般較大，特別是使用財政資金建設項目，必須經(jīng)過嚴格的程序，如預算、政府采購等流程。

（7）科研項目。科研項目經(jīng)費是農(nóng)業(yè)公益類科研院所的重要資金來源之一，由于資金使用的范圍特殊，而單位監(jiān)督力度不夠，所以也是農(nóng)業(yè)公益類科研院所內(nèi)控制度的一個重點和難點。主要問題有：一是物資的采購及管理。農(nóng)業(yè)公益類科研院所涉及的科研項目大多是農(nóng)業(yè)項目，因此很多使用大量農(nóng)用物資，有些農(nóng)用物資直接由農(nóng)戶供給，無法取得合法的票據(jù)，比如農(nóng)家肥、農(nóng)作物等等。因此，制訂合理、規(guī)范的科研項目采購物資的范圍及流程是該項內(nèi)控的重點。規(guī)定大宗采購需事先申請、內(nèi)審部門跟蹤采購、事后驗收，使用公務卡或銀行轉賬，盡可能避免現(xiàn)金支付等手續(xù)。另外，項目中還有可能涉及固定資產(chǎn)的采購，由于農(nóng)業(yè)項目有一定的流動性，采購的固定資產(chǎn)不一定在本單位范圍內(nèi)使用，因此固定資產(chǎn)的保管也是一個難點，必須注意監(jiān)督檢查，在項目結束時，要單獨盤點，存放回單位。二是勞務、咨詢費。由于我國務農(nóng)的勞動力緊缺，人工費越來越高，而各種勞務報酬、各地方的市場價格都有所不同，審核部門要及時了解市場價格，大量使用勞動力時，做到事先申請審批，并要注意留存勞務人員的身份證復印件、聯(lián)系電話，事后要有三人以上驗收確認。支付勞務、咨詢費最好是直接轉賬支付給支付對象。

6、建立監(jiān)督與評價機制

為了保證內(nèi)部控制運行的有效性，單位必須建立健全內(nèi)部控制監(jiān)督與評價機制。單位可以設置內(nèi)部控制的監(jiān)督與評價小組，由紀檢部門負責，成員可以由職工代表組成。對單位的內(nèi)控制度執(zhí)行過程進行監(jiān)督，并對現(xiàn)行制度做出評價。有條件的單位可以運用現(xiàn)代科學技術手段，把經(jīng)濟活動及內(nèi)部控制流程編入單位信息系統(tǒng)，減少或消除人為操縱因素，保護信息安全。

總之，農(nóng)業(yè)公益類科研院所應在國家相關法律法規(guī)的框架下，結合本單位的自身業(yè)務特點，以人為本，制定切實可行的內(nèi)部控制規(guī)范制度。同時加強宣傳，使內(nèi)部控制融入日常的業(yè)務工作中，隨時隨地發(fā)揮應有的作用，而不僅僅是“面子”工程，形同虛設，從根本上改變“依靠人品防止違法犯紀”的局面。

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（責任編輯：熊亞）

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基金項目：農(nóng)業(yè)公益類科研院所內(nèi)部控制規(guī)范實踐研究，編號：桂熱研201406。