●信俊汝
淺談?wù)少?gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目管理指標(biāo)體系設(shè)計(jì)
——以2014年A地區(qū)貨物采購(gòu)項(xiàng)目為例
●信俊汝
政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)作為政府采購(gòu)監(jiān)督管理工作的一種方式,對(duì)于加強(qiáng)采購(gòu)過(guò)程管理,考察采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施的績(jī)效具有重要意義。本文以2014年A地區(qū)貨物采購(gòu)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)為例,從項(xiàng)目管理指標(biāo)體系設(shè)計(jì)與評(píng)分切入,對(duì)政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)工作進(jìn)行探討。
政府采購(gòu) 績(jī)效評(píng)價(jià) 項(xiàng)目管理 指標(biāo)體系
《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》(以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》)實(shí)施十多年以來(lái),政府采購(gòu)改革深入推進(jìn),對(duì)規(guī)范政府采購(gòu)行為、提高政府采購(gòu)資金的使用效益發(fā)揮了重要作用。然而,在政府采購(gòu)活動(dòng)中也暴露出了預(yù)算約束力不強(qiáng)、采購(gòu)質(zhì)量不高、效率低下、價(jià)格優(yōu)勢(shì)不明顯等問(wèn)題。隨著政府采購(gòu)規(guī)模不斷擴(kuò)大,采購(gòu)方式日益豐富,相關(guān)部門(mén)對(duì)政府采購(gòu)監(jiān)督管理工作也越來(lái)越重視。
上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰鞠群箝_(kāi)展了一系列針對(duì)政府采購(gòu)類項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià),通過(guò)這些項(xiàng)目積累了一定的評(píng)價(jià)實(shí)施思路與方法。本文以2014年A地區(qū)貨物采購(gòu)項(xiàng)目為例,從項(xiàng)目管理類指標(biāo)體系設(shè)計(jì)與評(píng)分切入,對(duì)政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)展開(kāi)探討。
該項(xiàng)目的采購(gòu)人是A地區(qū)的一個(gè)社會(huì)公共服務(wù)提供單位。為了進(jìn)一步提高其公共服務(wù)的水平和質(zhì)量,采購(gòu)單位根據(jù)業(yè)務(wù)主管部門(mén)的統(tǒng)籌安排,結(jié)合其實(shí)際情況,申請(qǐng)?jiān)O(shè)立了2014年貨物采購(gòu)項(xiàng)目。確定采購(gòu)需求后,采購(gòu)單位按照A地區(qū)政府采購(gòu)實(shí)施流程提起政府采購(gòu)申請(qǐng)。經(jīng)過(guò)該地區(qū)財(cái)政局政府采購(gòu)管理部門(mén)的審批,同級(jí)政府采購(gòu)中心對(duì)采購(gòu)標(biāo)的和預(yù)算金額的判斷,確定該項(xiàng)目采購(gòu)方式為公開(kāi)招標(biāo)。采購(gòu)單位委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)實(shí)施政府采購(gòu)流程,經(jīng)過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)等流程,最終確定了中標(biāo)單位。
政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)作為一種較為新穎的績(jī)效評(píng)價(jià)類型,還未形成成熟的評(píng)價(jià)模式。評(píng)價(jià)組首先對(duì)該項(xiàng)目特點(diǎn)進(jìn)行了分析,該項(xiàng)目采購(gòu)標(biāo)的為貨物,并且該項(xiàng)目屬于政府采購(gòu)項(xiàng)目,具有一定的標(biāo)準(zhǔn)化流程,《政府采購(gòu)法》等相關(guān)法律法規(guī)對(duì)此也作出了明確規(guī)定,評(píng)價(jià)組具有較為充分的參考依據(jù)。結(jié)合項(xiàng)目自身的特點(diǎn),評(píng)價(jià)組將采購(gòu)過(guò)程合法性和操作規(guī)范性的核查作為重點(diǎn)之一,對(duì)政府采購(gòu)全過(guò)程的合規(guī)性進(jìn)行了細(xì)致考察。
(一)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建
參考績(jī)效評(píng)價(jià)的基本要求和原理,遵循相關(guān)性、重要性、系統(tǒng)性以及經(jīng)濟(jì)性原則,評(píng)價(jià)組設(shè)置了項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理、產(chǎn)出和效果四個(gè)一級(jí)指標(biāo)。但區(qū)別于一般的績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目,為了更加全面地考察采購(gòu)實(shí)施過(guò)程的合規(guī)性,在項(xiàng)目管理類指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí),評(píng)價(jià)組將項(xiàng)目管理類指標(biāo)權(quán)重由一般項(xiàng)目的20%左右提高至50%。同時(shí),評(píng)價(jià)組全面梳理了政府采購(gòu)實(shí)施流程,并以政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù),分析每個(gè)實(shí)施步驟的主要潛在風(fēng)險(xiǎn),將政府采購(gòu)過(guò)程的關(guān)鍵管理節(jié)點(diǎn)作為指標(biāo)設(shè)置的依據(jù),共設(shè)置21個(gè)項(xiàng)目管理類三級(jí)指標(biāo),詳見(jiàn)表1。
表1 項(xiàng)目管理類指標(biāo)設(shè)計(jì)說(shuō)明
(二)指標(biāo)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定原則和方法
在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化上,考慮到項(xiàng)目管理類指標(biāo)主要考察的是操作過(guò)程的規(guī)范性,而以《政府采購(gòu)法》為首的政府采購(gòu)管理制度體系完善、規(guī)定明確,因此,評(píng)價(jià)組以政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)制定評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí),由于是以法律法規(guī)為依據(jù)制定評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)對(duì)采購(gòu)實(shí)施過(guò)程進(jìn)行考察,在評(píng)分時(shí)主要采用一票否決的方式,即發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為,則扣除該指標(biāo)的全部權(quán)重分。表2通過(guò)“評(píng)標(biāo)專家選擇規(guī)范性”和“合同內(nèi)容與招投標(biāo)文件的一致性”兩個(gè)指標(biāo)進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明。
評(píng)標(biāo)專家的選擇以及合同內(nèi)容的確定都是政府采購(gòu)過(guò)程中需要重點(diǎn)關(guān)注的管理環(huán)節(jié)。這兩項(xiàng)工作在實(shí)際采購(gòu)過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題的可能性較高,且出現(xiàn)問(wèn)題后將對(duì)整個(gè)招標(biāo)工作的質(zhì)量產(chǎn)生較大的影響。因此,評(píng)價(jià)組針對(duì)性地設(shè)計(jì)了這兩個(gè)指標(biāo)。這兩個(gè)指標(biāo)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容均根據(jù)《政府采購(gòu)法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定設(shè)置,評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為“以上要求全部符合得100%權(quán)重分,任意一項(xiàng)不符合則該項(xiàng)指標(biāo)不得分”的形式。
在具體進(jìn)行評(píng)分時(shí),評(píng)價(jià)組將相應(yīng)指標(biāo)的評(píng)分資料與指標(biāo)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)逐一進(jìn)行比對(duì)。
針對(duì)“評(píng)標(biāo)專家選擇規(guī)范性”,該項(xiàng)目評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員共7人,其中5人是經(jīng)濟(jì)、技術(shù)方面的專家,由招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)從評(píng)標(biāo)專家?guī)熘须S機(jī)抽取,另外兩名通過(guò)采購(gòu)人推薦產(chǎn)生。該項(xiàng)目評(píng)標(biāo)委員會(huì)的人員構(gòu)成符合《政府采購(gòu)評(píng)審專家管理辦法》(財(cái)庫(kù)〔2003〕119號(hào))的相關(guān)規(guī)定及相關(guān)法律法規(guī)的要求,故該指標(biāo)得滿分。
表2 評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化說(shuō)明
針對(duì)“合同內(nèi)容與招投標(biāo)文件的一致性”,《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第六十四條規(guī)定“所簽訂的合同不得對(duì)招標(biāo)文件和中標(biāo)供應(yīng)商投標(biāo)文件作實(shí)質(zhì)性修改”,通過(guò)咨詢相關(guān)專家意見(jiàn),評(píng)價(jià)組確定合同標(biāo)的、價(jià)款、數(shù)量、質(zhì)量、技術(shù)要求和履行期限等作為該指標(biāo)的評(píng)分內(nèi)容。通過(guò)合同、招標(biāo)文件以及中標(biāo)供應(yīng)商投標(biāo)文件的比對(duì),評(píng)價(jià)組發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目的合同價(jià)款、數(shù)量和技術(shù)要求均發(fā)生變更,因此,該指標(biāo)不得分。
根據(jù)上述評(píng)價(jià)思路,運(yùn)用上述評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,評(píng)價(jià)組在項(xiàng)目管理層面得出以下評(píng)價(jià)結(jié)論:該項(xiàng)目最終的績(jī)效評(píng)價(jià)等級(jí)為“合格”。其中,項(xiàng)目管理類指標(biāo)得分率最低,不足60%,主要原因在于項(xiàng)目雖按照要求執(zhí)行了政府采購(gòu)流程,但招標(biāo)過(guò)程中部分操作規(guī)范性不足,相關(guān)政府采購(gòu)管理要求有待進(jìn)一步落實(shí)。具體包括:(1)該項(xiàng)目的采購(gòu)標(biāo)的屬于政府采購(gòu)集中采購(gòu)的范疇,應(yīng)當(dāng)由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu),而本項(xiàng)目的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)并非集中采購(gòu)機(jī)構(gòu);(2)采購(gòu)人未與招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)簽訂招標(biāo)代理協(xié)議,以明確雙方的權(quán)利義務(wù);(3)該項(xiàng)目的采購(gòu)公告信息不完整,未在采購(gòu)公告中明確招標(biāo)項(xiàng)目的需求數(shù)量及簡(jiǎn)要技術(shù)要求;(4)招標(biāo)文件的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)合理性不足,主要體現(xiàn)在加分項(xiàng)分?jǐn)?shù)較高、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)籠統(tǒng)導(dǎo)致專家打分的自由裁量權(quán)較大兩個(gè)方面;(5)合同與招標(biāo)文件及中標(biāo)通知書(shū)在數(shù)量及個(gè)別技術(shù)參數(shù)等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容上不一致。
政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)與一般績(jī)效評(píng)價(jià)有所區(qū)別,對(duì)其管理過(guò)程的評(píng)價(jià)需要大量運(yùn)用政府采購(gòu)知識(shí)、合理選擇評(píng)價(jià)方法,對(duì)政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行深入研究對(duì)指導(dǎo)實(shí)踐有極大的價(jià)值和意義。
(一)政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)與一般績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)采購(gòu)過(guò)程考察的區(qū)別
在一般的績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施過(guò)程中,評(píng)價(jià)重點(diǎn)主要體現(xiàn)在對(duì)項(xiàng)目績(jī)效的考察。然而,由于評(píng)價(jià)時(shí)間的限制,對(duì)于采購(gòu)的合規(guī)性問(wèn)題,往往僅考察是否按有關(guān)規(guī)定實(shí)施了政府采購(gòu)流程,未對(duì)具體實(shí)施過(guò)程進(jìn)行深入調(diào)研。而政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)更注重考察政府采購(gòu)過(guò)程的合規(guī)性,即政府采購(gòu)過(guò)程中是否滿足監(jiān)督管理的要求。在政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)中,以《政府采購(gòu)法》等相關(guān)法律法規(guī)和政策性文件為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),對(duì)如招標(biāo)代理協(xié)議的簽訂、采購(gòu)公告發(fā)布、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)制定、評(píng)標(biāo)專家選取、評(píng)標(biāo)以及成交供應(yīng)商確定、合同簽訂等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全面核查。
(二)政府采購(gòu)管理類指標(biāo)評(píng)價(jià)難點(diǎn)
1、需具備完善的政府采購(gòu)知識(shí)體系。按照政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)于采購(gòu)全過(guò)程規(guī)范性考察的要求,首先需要評(píng)價(jià)組成員具備完善的政府采購(gòu)知識(shí):一是對(duì)政府采購(gòu)工作基本認(rèn)識(shí);二是了解政府采購(gòu)的具體實(shí)施流程;三是了解政府采購(gòu)涉及的相關(guān)法律法規(guī)及其他管理要求。從評(píng)價(jià)思路的梳理到評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì),均需要完成政府采購(gòu)流程的梳理,并在熟悉相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上進(jìn)行。為了更快更扎實(shí)地掌握這些內(nèi)容,在A地區(qū)財(cái)政局政府采購(gòu)管理部門(mén)的指導(dǎo)下,評(píng)價(jià)組成員理順了政府采購(gòu)的實(shí)施流程,抓住了其中的關(guān)鍵控制點(diǎn),同時(shí)研讀了大量政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī),還引入了專家咨詢。
2、評(píng)價(jià)思路和實(shí)施方法的選擇。在項(xiàng)目承接初期,評(píng)價(jià)組對(duì)項(xiàng)目性質(zhì)進(jìn)行分析,明確政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)不同于一般項(xiàng)目評(píng)價(jià),在評(píng)價(jià)思路上需要有所突破。在與委托方進(jìn)行充分溝通后,確定了以 “投入——過(guò)程——產(chǎn)出——效果”為基本邏輯路徑,突出項(xiàng)目管理,以采購(gòu)實(shí)施過(guò)程為重點(diǎn)的評(píng)價(jià)思路。而關(guān)于評(píng)價(jià)的實(shí)施方法,除了采用一般評(píng)價(jià)項(xiàng)目常用的數(shù)據(jù)采集、問(wèn)卷調(diào)查、訪談及合規(guī)性檢查等方法外;在項(xiàng)目管理類指標(biāo)的評(píng)價(jià)上,主要通過(guò)將該項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的政府采購(gòu)文件與政府采購(gòu)法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定及要求進(jìn)行比對(duì)的方法。同時(shí),由于該項(xiàng)目涉及大量的法律法規(guī),故而項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中還采用了專家咨詢法,以保證對(duì)法律法規(guī)理解的準(zhǔn)確性。
(三)關(guān)于政府采購(gòu)合規(guī)性問(wèn)題的解決
績(jī)效評(píng)價(jià)的目的不僅僅是發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題,更在于為問(wèn)題的解決提供合理的、具有操作性的建議。由于該項(xiàng)目大部分的問(wèn)題為合規(guī)性問(wèn)題,需要按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行整改。但是,在實(shí)際操作中,一方面項(xiàng)目已經(jīng)完成,使得問(wèn)題的整改不具有實(shí)際意義,如招標(biāo)代理協(xié)議的簽訂等。另一方面,部分問(wèn)題整改起來(lái)難度較大,如招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的問(wèn)題。如果是由于采購(gòu)人不熟悉法律法規(guī)引起的該問(wèn)題,則問(wèn)題較容易解決。然而,通過(guò)與政府采購(gòu)管理工作者進(jìn)行溝通,發(fā)現(xiàn)由于政府采購(gòu)項(xiàng)目數(shù)量增長(zhǎng)速度快,而政府采購(gòu)中心人員有限,該問(wèn)題具有一定的普遍性。對(duì)于這類問(wèn)題的整改,則需要進(jìn)行更為深入的探討。
隨著政府采購(gòu)范圍和規(guī)模的不斷擴(kuò)大,政府采購(gòu)實(shí)際操作中的問(wèn)題可能會(huì)越來(lái)越突出,政府采購(gòu)過(guò)程的監(jiān)督管理也越來(lái)越重要。在政府采購(gòu)制度體系不斷完善的基礎(chǔ)上,加強(qiáng)監(jiān)督管理是保證相關(guān)制度有效落實(shí)必不可少的手段,也成為財(cái)政部2016年政府采購(gòu)工作要點(diǎn)之一。A地區(qū)首先將績(jī)效評(píng)價(jià)的思路運(yùn)用于政府采購(gòu)管理項(xiàng)目中,為探索政府采購(gòu)監(jiān)督管理工作的有效實(shí)施提供了新的思路。此外,通過(guò)引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)制,借助評(píng)價(jià)中介的力量,不失為解決因監(jiān)管部門(mén)人力不足等而導(dǎo)致監(jiān)管范圍和力度有限這一問(wèn)題的有效途徑。
(作者單位:上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰荆?/p>
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(本欄目責(zé)任編輯:王光俊)