莊建平

摘 要：土地利用總體規(guī)劃在國(guó)土管理中地位至關(guān)重要。隨著工業(yè)化進(jìn)程飛速發(fā)展、中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，建設(shè)用地需求量飛速提高，耕地量下降速度明顯，環(huán)境破壞依然嚴(yán)重，對(duì)國(guó)土管理提出更高要求、更緊迫使命。如何科學(xué)規(guī)劃用地是科學(xué)用地的前提和保障。本文在分析土地規(guī)劃存在法律問題的基礎(chǔ)上提出完善建議。

關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)劃 法律問題 對(duì)策建議

中圖分類號(hào)：F321.1，D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2016）11-072-03

土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟(jì)、社會(huì)條件，對(duì)土地的開發(fā)、利用、治理、保護(hù)在空間上、時(shí)間上所做的總體安排和布局；通過它落實(shí)土地宏觀調(diào)控和土地用途管制；同時(shí)也是規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)和統(tǒng)籌各項(xiàng)土地利用活動(dòng)的重要依據(jù)；是今后一段時(shí)期內(nèi)土地利用的基礎(chǔ)。土地利用總體規(guī)劃由各級(jí)人民政府組織編制，國(guó)土資源行政主管部門具體承辦，我國(guó)土地利用總體規(guī)劃分為國(guó)家、省、市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)規(guī)劃管理。在具體實(shí)施過程中秉承政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策的工作方針，嚴(yán)格落實(shí)保障我們18億畝耕地生命紅線和可持續(xù)發(fā)展建設(shè)生態(tài)理念。在對(duì)土地利用總體規(guī)劃編制過程中的重大問題，可以向社會(huì)公眾征詢解決方案。

一、我國(guó)現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃的情況

我國(guó)耕地面積雖處于世界第四位，但人均耕地面積卻為世界平均三分之一，排在世界126位后，耕地人均資源極度匱乏，糧食保障形勢(shì)非常嚴(yán)峻，所以在我國(guó)就必須實(shí)行最嚴(yán)格土地管理制度，這集中體現(xiàn)在必需有計(jì)劃地、科學(xué)用地。

根據(jù)我國(guó)《土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》到2020年全國(guó)耕地保有量需18.05億畝。整體上，土地利用總體規(guī)劃具有兩個(gè)比較突出的特點(diǎn)：一是建設(shè)用地利用總體粗放，節(jié)約集約利用空間較大；二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，建設(shè)資源節(jié)約型、土地節(jié)約集約化的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)明確。當(dāng)前我國(guó)土地利用總體規(guī)劃也存在不少問題，較為突出的表現(xiàn)如下：一是人均耕地少、優(yōu)質(zhì)耕地少、后備耕地資源少；二是工業(yè)用地增長(zhǎng)過快；三是建設(shè)用地粗放浪費(fèi)較為突出；四是局部地區(qū)土地退化和破壞嚴(yán)重；五是違規(guī)違法用地現(xiàn)象屢禁不止等粗獷浪費(fèi)用地。

二、土地利用總體規(guī)劃存在的法律問題

1.立法與執(zhí)行不匹配，缺乏有效性。根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第5條規(guī)定“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。”所以，土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃在具體操作中是緊密相連，都是為了合理使用土地資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。城鄉(xiāng)規(guī)劃在建設(shè)用地審批過程中，有其先導(dǎo)作用，即先有城鄉(xiāng)規(guī)劃用地紅線，才能進(jìn)行建設(shè)用地審批，用地審批范圍只能小于或等于城鄉(xiāng)規(guī)劃控制用地范圍線，而城鄉(xiāng)規(guī)劃具體落實(shí)到用地中，就應(yīng)符合土地利用總體規(guī)劃各項(xiàng)要求。城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施一般由政府直接作為主體，但土地規(guī)劃實(shí)施卻是國(guó)土部門單一管理，所以土地規(guī)劃有限度地反作用于城鄉(xiāng)規(guī)劃的具體實(shí)施，屬于從屬地位；兩個(gè)規(guī)劃都同時(shí)與多種單項(xiàng)規(guī)劃有千絲萬(wàn)縷關(guān)系，如水資源規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃等。但“兩規(guī)”在具體實(shí)施過程中，存在著“吃飯與建設(shè)”等不協(xié)調(diào)的問題。

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行土地管理相關(guān)法律規(guī)定，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)編制土地利用總體規(guī)劃，但許多地方尤其是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)此工作不夠重視，土地利用總體規(guī)劃模糊不清、粗放、隨意，流于形式。加上地方政府土地利用總體規(guī)劃最終均以政府文件形式出現(xiàn)，從法律效力層面來看力度不足，明顯底于《城市規(guī)劃法》，這種缺乏權(quán)威性的規(guī)范性文件難以嚴(yán)格規(guī)范土地利用總體規(guī)劃的法律剛性要求?，F(xiàn)實(shí)中土地利用規(guī)劃制度未能擔(dān)負(fù)起建設(shè)用地控制責(zé)任，導(dǎo)致城市建設(shè)大量侵占耕地，土地浪費(fèi)嚴(yán)重，地方政府隨意違反或更改土地利用規(guī)劃，超過規(guī)劃范圍的違法占地現(xiàn)象較為普遍和突出。

2.多頭規(guī)劃不統(tǒng)一，缺乏全局性。土地利用總體規(guī)劃未能充分考慮社會(huì)發(fā)展中的土地利用之需，總體規(guī)劃把耕地總量硬性指標(biāo)按照行政區(qū)域從上到下層層分解到各級(jí)政府。由于國(guó)家總體規(guī)劃的期限較長(zhǎng)，影響到土地利用的因素又較多，規(guī)劃本身缺乏充分聽取不同層級(jí)、不同部門用地之需的訴求和意見，從而使得土地利用總體規(guī)劃全局性和前瞻性不足。總體規(guī)劃不能對(duì)用地做出具有一定彈性的空間留存，同時(shí)又沒有規(guī)定對(duì)規(guī)劃的修改審批程序，往往造成已生效的總體規(guī)劃與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)家新政策、新戰(zhàn)略發(fā)生沖突。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的規(guī)劃體系，把土地分為建設(shè)用地、耕地和未利用之地，其中對(duì)耕地直接轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批比較嚴(yán)格而對(duì)于耕地先轉(zhuǎn)為其他用途再轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的情況沒有較為明確的規(guī)定，土地利用對(duì)環(huán)境造成的影響、土地的生態(tài)環(huán)境問題及其價(jià)值問題、土地質(zhì)量評(píng)估情況等等均沒有相關(guān)明確規(guī)定，對(duì)土地用途區(qū)分的規(guī)定過于模式化，可操作性差。不同用地主體之間的用地規(guī)劃不能很好的協(xié)調(diào)和溝通，以至于在現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)執(zhí)行規(guī)劃與用地規(guī)劃之間的矛盾和脫勾。土地規(guī)劃制定本身側(cè)重于從宏觀上就各項(xiàng)用地的數(shù)量上規(guī)劃管理，但微觀管理上就顯得較為弱勢(shì)。很多用地規(guī)劃都或多或少與土地利用總體規(guī)劃有千絲萬(wàn)縷關(guān)系，但受行政管理不同影響，利益出發(fā)點(diǎn)不一樣，只能“紙上體現(xiàn)、紙下下線、各自為政”，缺乏規(guī)劃一致性。規(guī)劃靈活度偏低和科學(xué)調(diào)整難以實(shí)現(xiàn)，因?yàn)樯鐣?huì)與經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化總存在，但規(guī)劃難以及時(shí)跟上它的變化；同時(shí)，隨著政府領(lǐng)導(dǎo)人員變動(dòng)，導(dǎo)致地方管理者無(wú)科學(xué)的長(zhǎng)官意志變動(dòng)規(guī)劃，使得規(guī)劃的作用難以顯現(xiàn)其預(yù)期效果。

3.執(zhí)行機(jī)制不到位，缺乏可操作性。我國(guó)目前土地資源的浪費(fèi)從某一方面說是未能有效制定和執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃的結(jié)果，根據(jù)《土地法》第4條第4款規(guī)定：“使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地?！边@說明單位和個(gè)人因使用土地而產(chǎn)生不動(dòng)產(chǎn)就必須受土地利用總體規(guī)劃限制，而在《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第2條規(guī)定“房屋等建筑物、構(gòu)筑物和森林、林木等定著物應(yīng)當(dāng)與其所依附的土地、海域一并登記。”所以由此推定，不動(dòng)產(chǎn)登記范圍的土地利用總體規(guī)劃也將隸屬于不動(dòng)產(chǎn)利用管理之一，是科學(xué)配置不動(dòng)產(chǎn)重要保障。但是在目前《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》里沒有明顯土地利用總體規(guī)劃字眼，卻因?yàn)橥恋乩每傮w規(guī)劃與其他各項(xiàng)規(guī)劃如林地規(guī)劃、海域規(guī)劃等有很大關(guān)聯(lián)，而同時(shí)土地、林業(yè)權(quán)、海域使用權(quán)體現(xiàn)在《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第4條，所以土地規(guī)劃作為國(guó)土管理前鋒，將會(huì)在今后不動(dòng)產(chǎn)登記中保障各項(xiàng)資源可持續(xù)利用和登記確權(quán)中發(fā)揮重要作用?，F(xiàn)在《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》無(wú)明文體現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的條款，同時(shí)土地利用總體規(guī)劃各項(xiàng)法規(guī)中暫時(shí)沒有兼容體現(xiàn)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》這一新法律規(guī)章的專用章節(jié)，這可能是兩個(gè)本為一體的法律體系在當(dāng)前立法中最大缺失。建議今后在立法過程將這兩個(gè)均涉及不動(dòng)產(chǎn)的相關(guān)法律同時(shí)體現(xiàn)在一起。

4.規(guī)范對(duì)象不明確，缺乏科學(xué)性。土地是一切建設(shè)的載體，它如何利用是統(tǒng)籌區(qū)域布局關(guān)鍵，同時(shí)布局是否科學(xué)性，也影響生活環(huán)境的生態(tài)保護(hù)。按照環(huán)境友好型社會(huì)和生態(tài)城市建設(shè)的要求，協(xié)調(diào)土地利用和生態(tài)保護(hù)的關(guān)系，促進(jìn)人居環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)良性循環(huán)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的需要，首先要保護(hù)現(xiàn)有生態(tài)用地，這必然要與生態(tài)建設(shè)規(guī)劃成為密不可分的整體。從社會(huì)學(xué)的角度分析，土地具有穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)、保障農(nóng)民基本生活等政治學(xué)意義上的社會(huì)功能。就物權(quán)法的層面而言，土地的財(cái)產(chǎn)屬性和資源屬性決定了集體土地所有者、使用者，國(guó)有土地使用者既具有權(quán)利也應(yīng)履行一定的社會(huì)義務(wù)。我國(guó)現(xiàn)行法律并沒有明確規(guī)定使用者的發(fā)展權(quán)、生存權(quán)等切身利益，其權(quán)利被侵犯時(shí)應(yīng)享有的申請(qǐng)復(fù)議、提起訴訟獲取權(quán)利救濟(jì)的制度性保障機(jī)制被淡化甚至是忽略，在土地依市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí)享有的公平談判取得合理補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，使用者進(jìn)一步提高生活水平的權(quán)利，獲取社會(huì)保障的權(quán)利也沒有得到法律確實(shí)有效的保障。沒有救濟(jì)即沒有權(quán)利，依據(jù)法理，這樣的不足也正是當(dāng)下中國(guó)面臨土地征遷過程出現(xiàn)不斷演變甚至升級(jí)的沖突與民生矛盾。土地資源具有不可再生性的特點(diǎn)，其生態(tài)價(jià)值理應(yīng)得到更高的重視和關(guān)注，土地利用的外部性、公共性決定了使用者負(fù)有一定社會(huì)義務(wù)，應(yīng)以公共環(huán)境利益、社會(huì)公共利益出發(fā)，合理利用土地。我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)劃沒有規(guī)定使用者所就承擔(dān)的生態(tài)學(xué)意義上的保值甚至增值的義務(wù)，實(shí)屬缺乏科學(xué)性的一種體現(xiàn)。從法律層面并沒有明確的立法規(guī)定，對(duì)于政府行政部門也無(wú)從履行職責(zé)，更無(wú)從問責(zé)行政行為，追究使用者的法律責(zé)任幾近空白。

三、完善土地利用總體規(guī)劃的對(duì)策建議

1.完善立法，建議制定專門土地規(guī)劃法。正如國(guó)家主席習(xí)近平所說，重大的改革必須要于法有據(jù)?；谇笆龅姆治?，筆者認(rèn)為就土地利用總體規(guī)劃存在的法律問題而言，首先要從立法完善的角度進(jìn)行思考和分析。不論是規(guī)劃自身的科學(xué)性問題還是權(quán)威性障礙，筆者認(rèn)為提高土地利用規(guī)劃自身的法律位階方能根本性改變這種狀態(tài)。這也是土地管理部門依法行政，全面建設(shè)法治政府的必然要求。目前土地利用總體規(guī)劃制定，只存在于地方政府行政體系中運(yùn)轉(zhuǎn)，而無(wú)地方人大法制監(jiān)督參與土地規(guī)劃的審批和修改，比如各級(jí)地方人大參與土地利用總體規(guī)劃可行性制定幾乎是個(gè)空白，而土地利用總體規(guī)劃卻是不動(dòng)產(chǎn)的重要載體——用地形成的主要框架，這種將關(guān)系民眾重要事宜排斥在地方人大法制監(jiān)督之外是法治建設(shè)重大瑕疵。建議土地利用總體規(guī)劃除由各級(jí)政府分級(jí)審批，同時(shí)應(yīng)經(jīng)過地方人大法制監(jiān)督，如各級(jí)地方人民代表大會(huì)的審查同意，落實(shí)保障廣大人民群眾的合法利益。規(guī)劃內(nèi)容執(zhí)行的合法性則應(yīng)由相應(yīng)執(zhí)法機(jī)關(guān)組織的專門調(diào)查委員會(huì)審查其合法性，是否符合國(guó)土資源保護(hù)的要求，是否違反上級(jí)規(guī)劃。避免政府管理者在制定這一行政行為過程中，既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，難以發(fā)揮其應(yīng)有角色，所以裁判員角色應(yīng)有執(zhí)法機(jī)關(guān)來予以評(píng)判。建議在土地管理法中對(duì)政府管理者在土地利用總體規(guī)劃管理中失職、瀆職者，予以行政上處分、處罰，避免整個(gè)行政管理片面性，凌駕于公共利益之上。將土地利用總體規(guī)劃納入我國(guó)法治化建設(shè)中。在土地規(guī)劃法執(zhí)行監(jiān)督過程中建議可以參照《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第5章“監(jiān)督檢查、第52條地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)報(bào)告城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施情況，并接受監(jiān)督?！焙汀暗?0條鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者縣級(jí)以上人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門有下列行為之一的，由本級(jí)人民政府、上級(jí)人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)責(zé)令改正，通報(bào)批評(píng)；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分”，將土地規(guī)劃法立法規(guī)格和內(nèi)容提升到一個(gè)更高高度。法治政府的前提必須要依法行政，政府任何行政行為必須有法律依據(jù)。土地利用規(guī)劃法是土地利用管理部門對(duì)土地開發(fā)、利用、保護(hù)的基本法律依據(jù)。明確賦予土地管理部門在編制、審批、實(shí)施、管理土地利用規(guī)劃中的職權(quán)和責(zé)任，保障土地管理部門的職權(quán)能夠依法行使，職責(zé)能夠依法履行，從而提高行政效率，保障行政法治化的建設(shè)。法治政府的基本特征之一即是職能科學(xué)，土地利用規(guī)劃過程中必須明確部門的職責(zé)，以及規(guī)劃主體與使用主體之間的權(quán)、責(zé)關(guān)系，只有如此方能實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的合法性、科學(xué)性和權(quán)威性。提高土地規(guī)劃自身的法律地位，使土地利用總體規(guī)劃具有較強(qiáng)的強(qiáng)制執(zhí)行力度也是提高土地利用效率的必然要求。土地利用總體規(guī)劃立法能夠有效協(xié)調(diào)與其他部門之間的職權(quán)與責(zé)任，能夠把城市建設(shè)用地納入土地利用規(guī)劃的約束之下，合理確定城市規(guī)劃的法定界限，能夠有效制止違反規(guī)劃、擅自修改規(guī)劃的行為，從而保障規(guī)劃的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，特別是在黨的十八大、十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)和五中全會(huì)之后，國(guó)家“十三五”規(guī)劃出臺(tái)，有關(guān)土地相關(guān)改革措施也不斷在各地推進(jìn)，及時(shí)立法修律，才能更好地為各地改革創(chuàng)新提供充分的法律支持和法理保障。

2.厘清土地利用總體規(guī)劃法律關(guān)系核心要素。依據(jù)法理，法律關(guān)系的要素主要包括主體、客體和對(duì)象。筆者認(rèn)為在這一組法律關(guān)系中應(yīng)該重點(diǎn)明確核心的主客體相關(guān)的事宜。法律關(guān)系主體自身的權(quán)利和義務(wù)必須得到明確和規(guī)范。作為管理者的政府行政規(guī)劃部門相關(guān)的職權(quán)和責(zé)任必須明確，一方面從行政管理體制上保障其必要的人、財(cái)、物的提供，另一方面也必須明確規(guī)劃行政部門自身的權(quán)力及可以運(yùn)用和采取的相關(guān)的行政制裁手段和有效的行政措施，以確保其行政權(quán)力得到行使。執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃制度是保障土地資源可持續(xù)利用的前提，土地利用總體規(guī)劃依法由各級(jí)人民政府組織編制，國(guó)土資源行政主管部門具體承辦，對(duì)每個(gè)實(shí)施階段都要進(jìn)行統(tǒng)計(jì)匯總，跟蹤這一制度執(zhí)行情況，并形成監(jiān)管常態(tài)化。2009年國(guó)土資源部頒布《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》對(duì)規(guī)劃編制做出框架性規(guī)定，使土地規(guī)劃管理有章可循、有規(guī)可守。在執(zhí)行過程中，需要注重實(shí)施實(shí)效，如政府需在2015年時(shí)對(duì)土地利用總體規(guī)劃2006-2020年進(jìn)行中期實(shí)行評(píng)估和對(duì)各級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)履行情況進(jìn)行目標(biāo)考核，體現(xiàn)堅(jiān)持實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度這一中國(guó)政府保護(hù)生命線決心，并對(duì)不能完成目標(biāo)的政府提出整改要求，對(duì)整改不力的政府領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行約談和問責(zé)。同時(shí)土地規(guī)劃的落實(shí)重點(diǎn)在縣（區(qū)）、鎮(zhèn)兩級(jí)政府，在這實(shí)施過程中，依靠衛(wèi)星遙感技術(shù)，對(duì)每一個(gè)地塊規(guī)劃用途進(jìn)行ARCGIS矢量化這種可操作高新技術(shù)管理，而這就需要國(guó)家對(duì)國(guó)土管理的衛(wèi)星技術(shù)投入巨大資金，才得以實(shí)現(xiàn)，說明我國(guó)政府高度重視國(guó)土這一稀缺資源管理。簡(jiǎn)言之，作為政府土地規(guī)劃部門，對(duì)于違反土地利用總體規(guī)劃的任何部門和個(gè)人應(yīng)有權(quán)力采取措施加以制止，并追究相關(guān)的法律責(zé)任，對(duì)于行政部門的主要負(fù)責(zé)人還必須同步啟動(dòng)問責(zé)追究法律程序。對(duì)于普通公民，土地利用規(guī)劃相關(guān)部門則可以通過行政強(qiáng)制措施追究其相關(guān)的法律責(zé)任。當(dāng)然作為管理者的土地規(guī)劃部門也必須及時(shí)、公正、合法履行職責(zé)，對(duì)于土地利用總體規(guī)劃中出現(xiàn)的任何違法違規(guī)的行為必須嚴(yán)格追究法律責(zé)任。

其次，作為與管理者相對(duì)應(yīng)的使用者，則必須嚴(yán)格按照規(guī)劃利用總體的要求，在其權(quán)項(xiàng)范圍之內(nèi)合法合理使用土地，對(duì)于任何違反土地利用總體規(guī)劃的行為有權(quán)向有關(guān)部門進(jìn)行舉報(bào)，對(duì)于在合法范圍內(nèi)使用土地時(shí)，權(quán)利受到侵害的行為有權(quán)提出救濟(jì)的訴求。因公共利益事項(xiàng)導(dǎo)致其土地利用權(quán)利受損行為中，必須得到限制自由的制約，也就是個(gè)人土地利益有限讓位于公共利益的機(jī)制保障。

第三，作為法律關(guān)系的客體，即土地。土地作為一種資源，既有財(cái)產(chǎn)屬性也具有資源屬性，甚至具有生產(chǎn)要素的屬性。具有重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。土地利用規(guī)劃應(yīng)嚴(yán)格細(xì)致的區(qū)分土地的用途，除把土地分為建設(shè)用地、耕地和未利用地外，還應(yīng)再進(jìn)一步細(xì)分為農(nóng)村居民地、農(nóng)村道路、水利工程、交通設(shè)施、小城鎮(zhèn)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)、礦產(chǎn)開發(fā)、人文歷史遺跡保護(hù)用地等。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，土地集約化、規(guī)?；脤⒊蔀橐环N新的趨勢(shì)。深入研究土地利用方式，有利于土地利用規(guī)劃的科學(xué)制定和實(shí)施，特別是“十三五”規(guī)劃之后，三農(nóng)改革的深入，對(duì)于土地利用、流轉(zhuǎn)、增值問題日益突出而顯現(xiàn)，如何在保障并提高農(nóng)民收入的同時(shí)，使土地的價(jià)值最大化，實(shí)現(xiàn)土地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)價(jià)值的和諧統(tǒng)一顯然是一個(gè)時(shí)代性的課題。

3.細(xì)化相關(guān)制度，土地利用規(guī)劃必須與時(shí)俱進(jìn)。在促進(jìn)耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展基礎(chǔ)上，進(jìn)行土地整治規(guī)劃編制，是實(shí)施和深化土地利用總體規(guī)劃的重要手段，是統(tǒng)籌安排各類土地整治資金的重要依據(jù)，也是大規(guī)模建設(shè)和保護(hù)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的基本依據(jù)，實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地這一土地規(guī)劃制定初衷。土地利用總體規(guī)劃是各種規(guī)劃編制和實(shí)施載體，同時(shí)它的編制是服務(wù)于各時(shí)期國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要，是政府工作重點(diǎn)，引導(dǎo)市場(chǎng)主體的行為。在全面建設(shè)小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的進(jìn)程中，土地利用總體規(guī)劃應(yīng)該立足了國(guó)家戰(zhàn)略的角度和立場(chǎng)，確保糧食安全、生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)安全的層面，宏觀且全面考慮土地利用總體的戰(zhàn)略目標(biāo)和方向，科學(xué)制定土地利用總體規(guī)劃和詳細(xì)實(shí)施方案。強(qiáng)化并細(xì)化專項(xiàng)規(guī)劃和目標(biāo)分解。如耕地利用、交通設(shè)施、水利工程、城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)劃等等，專項(xiàng)規(guī)劃中必須明確農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃、土地開發(fā)開墾規(guī)劃、土地整治和土地管理規(guī)劃等等。各種規(guī)劃應(yīng)在實(shí)施層面上進(jìn)行對(duì)接，時(shí)間上年度規(guī)劃與長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃對(duì)接，任務(wù)上各種規(guī)劃的分配落實(shí)也必須對(duì)接。這樣才能形成一個(gè)從宏觀、中觀到微觀的層次明確的科學(xué)規(guī)劃體系。土地利用總體規(guī)劃除采取行政區(qū)劃為主，劃分為五級(jí)規(guī)劃體系之外還應(yīng)建立跨行政區(qū)的區(qū)域性土地利用規(guī)劃。如流域性土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境較為脆弱區(qū)的土地利用規(guī)劃、自由貿(mào)易區(qū)范圍內(nèi)的跨區(qū)規(guī)劃等。根據(jù)《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》第13條“對(duì)土地利用總體規(guī)劃編制中的重大問題，可以向社會(huì)公眾征詢解決方案。對(duì)直接涉及公民、法人和其他組織合法利益的規(guī)劃內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會(huì)，充分聽取公眾的意見。采取聽證會(huì)形式聽取意見的，按照《國(guó)土資源聽證規(guī)定》的程序進(jìn)行?！币螅覀儜?yīng)注重民眾公共參與度，畢竟每一個(gè)關(guān)系民眾的不動(dòng)產(chǎn)，它的附著物均是土地，廣大民眾的參與是必須的，也是必要的。同時(shí)制定好的土地利用總體規(guī)劃，它的實(shí)施就必須在廣大民眾監(jiān)督底下，將保護(hù)耕地的理念灌注入廣大民眾的當(dāng)代社會(huì)生活理念中，這樣將不動(dòng)產(chǎn)的建設(shè)納入可持續(xù)發(fā)展的范疇，滿足一要吃飯、二要建設(shè)發(fā)展要求。

在保障土地利用總體規(guī)劃科學(xué)宏觀的基礎(chǔ)上也必須做到與時(shí)俱進(jìn)。土地利用受到一個(gè)國(guó)家、一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政策、人口、資源、生態(tài)、生產(chǎn)要素、周邊環(huán)境等諸多因素的影響，土地利用本身是一個(gè)不斷變化的動(dòng)態(tài)過程。土地利用總體規(guī)劃應(yīng)保持一定的空間和彈性，對(duì)城市建設(shè)用地規(guī)定一定的浮動(dòng)幅度，使城市規(guī)劃有一定的調(diào)節(jié)空間，規(guī)劃具有動(dòng)態(tài)性，才能適用客觀形勢(shì)的不斷變化而不會(huì)失去法律效力，也才能使各地區(qū)根據(jù)實(shí)際情況制定更加合理合法的規(guī)劃。

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（作者簡(jiǎn)介：中共漳州市委黨校 福建漳州 363000）

（責(zé)編：呂尚）