摘 要 自《湖北省散居少數(shù)民族工作條例》2007年修訂以來湖北省散居少數(shù)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)各方面的發(fā)展都有很大的進(jìn)步，但是仍然存在領(lǐng)導(dǎo)不夠重視、發(fā)展速度慢、資金缺乏、條款抽象等問題，因此，本文認(rèn)為應(yīng)從加強(qiáng)重視程度、加大幫扶力度、修改具體條款等方面提出完善《湖北省散居少數(shù)民族工作條例》，促進(jìn)散居少數(shù)民族發(fā)展的建議。

關(guān)鍵詞 散居 少數(shù)民族 回族 經(jīng)濟(jì)發(fā)展 條例

作者簡介：楊可映，中南民族大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

中圖分類號：D633 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.369

《湖北省散居少數(shù)民族工作條例》施行至今已有二十年，上一次修改是在2007年9月至今已有九年，其中諸多條款不再適應(yīng)日新月異的社會生活，為深入貫徹落實《湖北省散居少數(shù)民族工作條例》在散居少數(shù)民族地區(qū)的實施，并為該條例的修改完善做準(zhǔn)備，筆者通過搜集資料，座談以及實地走訪的方式對十二個散居少數(shù)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的兩個回族鄉(xiāng)鎮(zhèn)即仙桃市沔城回族鎮(zhèn)和鐘祥市九里回族鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展等方面的情況進(jìn)行了調(diào)查，形成了如下調(diào)研報告。

一、回族鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要工作與成效

（一）保障少數(shù)民族平等權(quán)利

通過調(diào)研，兩個回族鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的少數(shù)民族人口占全鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）總?cè)丝诘谋壤挤蠗l例規(guī)定。兩個回族鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長由建立回族鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的回族公民擔(dān)任。民族鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府有一定數(shù)量的回民干部。沔城鎮(zhèn)有回民干部9名，其中鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子3名，在市、鎮(zhèn)兩級人大和市政協(xié)常委中有近20名少數(shù)民族公民。九里鄉(xiāng)目前在編機(jī)關(guān)中少數(shù)民族干部僅有3人，在鄉(xiāng)人大代表中有回族代表16人，占代表總數(shù)的27%。

（二）發(fā)展散居少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)

各級政府積極采取措施發(fā)展兩個回族鄉(xiāng)鎮(zhèn)的少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)。一是加大對民族鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的投入。省政府及省財政設(shè)立了專門的少數(shù)民族發(fā)展資金，2015年7月底召開的湖北省十二屆人大常委會第十六次會議，通過了調(diào)增散居少數(shù)民族發(fā)展資金的決議，將散居少數(shù)民族發(fā)展資金由每鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村每年30萬元、5萬元，調(diào)增到100萬元、10萬元。去年撥付給沔城鎮(zhèn)70萬，今年應(yīng)該還會有所增加。今年，荊門市、鐘祥市分別給予九里鄉(xiāng)50萬，省里撥付100萬，總共200萬民族發(fā)展資金。二是基礎(chǔ)設(shè)施逐步改善。沔城鎮(zhèn)在少數(shù)民族集中的村開展土地平整、農(nóng)村環(huán)境連片整治、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等工程項目建設(shè)，進(jìn)一步完善了水、電、通信、網(wǎng)絡(luò)等配套基礎(chǔ)設(shè)施，村莊環(huán)境也得到了美化，當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族居民的生活品質(zhì)有了質(zhì)的提高。上級政府將九里三村一社區(qū)納入鏡月湖濕地公園總體規(guī)劃，爭取資金1800萬元，對九里回族鄉(xiāng)民族大道進(jìn)行升級改造。三是強(qiáng)化對口幫扶。省政府于2007年啟動了省民委委員單位“1+1”對口幫扶民族鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）工程，各委員單位都建立對口幫扶民族鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聯(lián)系點，落實了一批對口幫扶民族鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）發(fā)展項目。根據(jù)“1+1”的方案，幫扶民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)的省直部門根據(jù)各自的部門職能制定了5年幫扶規(guī)劃。除此之外，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬市縣也制定了幫扶對策，如仙桃市建立了“N+1”對口幫扶長效機(jī)制，要求市直部門共同幫扶沔城鎮(zhèn)發(fā)展，[2009]（10）號市長辦公會議紀(jì)要和[2010]（4）號市委常委辦公會議紀(jì)要中關(guān)于切實做好“N+1”對口幫扶沔城回族鎮(zhèn)作了具體安排；荊門市、鐘祥市則聯(lián)合實施了“2+1”對口幫扶工程，確定市財政局、市發(fā)改局等11個有項目有實力的單位，五年一輪換對口幫扶九里回族鄉(xiāng)9村2場，一年為被幫扶村（場）辦成1-2件實事，為其解決困難。四是優(yōu)惠財政體制的實行。鐘祥市對九里回族鄉(xiāng)實行了優(yōu)惠財政體制，市財政核定九里回族鄉(xiāng)財政支出基數(shù)高于其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)，地稅財政征收超收的市級留存部分全部返還。還根據(jù)少數(shù)民族人口數(shù)量，設(shè)立了散居少數(shù)民族事業(yè)費每年6萬元；設(shè)立了散居少數(shù)民族教育補(bǔ)助?？蠲磕?萬元；設(shè)立民族鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展資金每年25萬元，以上設(shè)立的資金都隨著市財政的增長而增加。

（三）發(fā)展少數(shù)民族科技教育文化衛(wèi)生事業(yè)

一是發(fā)展少數(shù)民族的教育。沔城鎮(zhèn)現(xiàn)有回民初中一所，回民小學(xué)一所，共有在校師生近3000人，鎮(zhèn)委、鎮(zhèn)政府通過爭取上級加大投入和整合內(nèi)部資源來提升民族學(xué)校的教學(xué)硬件設(shè)施，同時不斷提高教學(xué)和管理水平。九里鄉(xiāng)有一所回族中學(xué)和一所回族小學(xué)，義務(wù)教育完成率和升學(xué)率達(dá)到99%以上，中考對少數(shù)民族學(xué)生有增加5分的優(yōu)惠。二是積極支持少數(shù)民族群眾開展民俗文化活動。沔城回族鎮(zhèn)將“民族”與“民俗”文化活動統(tǒng)一起來，把伊斯蘭“三節(jié)”活動的開展與春節(jié)文化廟會、元宵燈會等群眾性民俗文化活動放在同等位置，加以保護(hù)和開發(fā)，組織開展了“民俗文化進(jìn)校園”活動，讓回族中小學(xué)生在過伊斯蘭節(jié)日、上民族團(tuán)結(jié)課的同時，積極開展傳統(tǒng)民族體育運動，增進(jìn)了對不同民族文化認(rèn)同和理解。九里回族鄉(xiāng)積極推動少數(shù)民族傳統(tǒng)體育項目發(fā)展，讓體育文化與民族文化結(jié)合，并在校園里設(shè)置了相關(guān)體育課程。

（四）充分尊重少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣

一是尊重少數(shù)民族飲食習(xí)慣。為滿足回族等信仰伊斯蘭教群眾清真飲食的問題，沔城回族鎮(zhèn)黨委、政府重點扶持了兩家清真餐館，并對經(jīng)營困難的清真餐飲業(yè)給予政策上的優(yōu)惠，使得全鎮(zhèn)清真餐飲業(yè)有序發(fā)展。在九里回族鄉(xiāng)，由財政解決阿訇生活補(bǔ)助每人每月1500元，并將其納入城鎮(zhèn)生活最低生活保障，使他們安心為穆斯林群眾服務(wù)。荊門市還給予回民人均200元的肉食補(bǔ)貼，實行了清真牛羊定點屠宰，設(shè)立了清真牛羊肉供應(yīng)點和清真餐館，在有清真飲食習(xí)慣的少數(shù)民族學(xué)校里開設(shè)了清真食堂或清真灶。二是尊重少數(shù)民族的喪葬習(xí)慣?；刈迨来匾u“就地土葬，入土為安”的習(xí)俗，沔城回族鎮(zhèn)一直沒有一所管理規(guī)范的回民公墓，造成了該鎮(zhèn)穆斯林群眾隨處亂埋、管理混亂的后果，鎮(zhèn)黨委、政府已規(guī)劃選取一處回民墓地，爭取市直相關(guān)部門的支持，擬定建一個占地50畝的回民墓地。鐘祥市在回民比較集中的地方均安排了5-10畝的回民墓地，2014年市政府還撥款20多萬元重修了通往城區(qū)回民墓地的道路，并為回民墓地修建了圍墻隔離。

（五）促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，和諧穩(wěn)定

為了切實關(guān)心少數(shù)民族生產(chǎn)生活，引導(dǎo)少數(shù)民族開展社會活動，推動少數(shù)民族的自我管理，沔城回族鎮(zhèn)組織成立了由穆斯林中有能力、有威望、有奉獻(xiàn)精神的人士組成的民族事務(wù)管理委員會，管理少數(shù)民族內(nèi)部的一些事務(wù)，協(xié)助黨委政府更好地為少數(shù)民族群眾服務(wù)。九里回族鄉(xiāng)所在的鐘祥市將少數(shù)民族常住人口、流動少數(shù)民族人口、清真“三食”網(wǎng)點情況、涉及民族因素的矛盾糾紛等民族事務(wù)事項納入全市網(wǎng)格化綜合服務(wù)管理平臺，并通過村、設(shè)區(qū)群眾工作中心開設(shè)少數(shù)民族便民服務(wù)窗口，提供計劃生育、子女入學(xué)、勞資糾紛、法律援助和政策咨詢等服務(wù)，隨時幫助少數(shù)民族群眾解難事、辦實事，大大方便了少數(shù)民族群眾的生活，增進(jìn)了民族團(tuán)結(jié)。

二、貫徹實施條例中存在的主要困難和問題

相對于民族地區(qū)來說，各級領(lǐng)導(dǎo)對非民族地區(qū)的散居少數(shù)民族重視程度不夠。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)對該工作條例的內(nèi)容了解不多，對民族工作的艱巨性、長期性和復(fù)雜性缺乏足夠的認(rèn)識，影響了散居少數(shù)民族政策法規(guī)的貫徹實施。地方落實《湖北省散居少數(shù)民族工作條例》的程度不夠，存在將散居少數(shù)民族地區(qū)與其他普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)作同等對待的情況，也存在將回族與漢族完全不作區(qū)別對待的情況。

民族鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)發(fā)展較慢。散居少數(shù)民族地區(qū)多地理位置較偏，經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)弱。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，散雜居民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施歷史欠賬較多，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)地處偏遠(yuǎn)，轄區(qū)范圍廣、建設(shè)成本高，財政收入少、資金配套難，困難群眾多、資金缺口大，有限的基礎(chǔ)設(shè)施投入只能解決一小部分問題，致使其交通運輸、農(nóng)田水利、金融服務(wù)、電力通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平與蓬勃發(fā)展的散雜居民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體需求仍不相適應(yīng)，成為制約散雜居民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會加快發(fā)展的瓶頸。

少數(shù)民族發(fā)展資金缺乏。雖然近年來，上級政府通過出臺相關(guān)政策、傾斜項目、資金支持等方式，不斷加大對少數(shù)民族散居地區(qū)扶持力度，少數(shù)民族生產(chǎn)水平、生活質(zhì)量都得到很大提高。但是散居少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展瓶頸仍然很多，上級政府安排的少數(shù)民族發(fā)展資金只能對少數(shù)民族宗教場所、部分橋梁進(jìn)行維護(hù)整修。而傳承民俗文化，改善基礎(chǔ)設(shè)施，培育地方產(chǎn)業(yè)，以及少數(shù)民族新農(nóng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)旅游創(chuàng)建等都需要一定的財力做后盾。

《湖北省散居少數(shù)民族工作條例》中存在很多概念性、指導(dǎo)性的條款，比如第二十八條“上級人民政府對長期在民族鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）工作的教師、醫(yī)生及其他專業(yè)人才和技術(shù)工人應(yīng)當(dāng)給予優(yōu)惠待遇”，以及關(guān)于穆斯林群眾肉食補(bǔ)貼的條款即第三十四條第一款“在有清真飲食習(xí)慣的少數(shù)民族公民較多的單位，應(yīng)當(dāng)設(shè)立清真食堂或者清真灶。沒有條件的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定發(fā)放清真伙食補(bǔ)助費?！钡榷继^抽象，沒有具體的標(biāo)準(zhǔn)或條件，難以落實。

三、貫徹落實條例并對其進(jìn)行完善的建議

各級政府、黨委及部門要對散居少數(shù)民族地區(qū)重視起來，提高民族工作能力，充分認(rèn)識做好散居少數(shù)民族工作的重要性和長期性，深入學(xué)習(xí)和正確貫徹黨的各項民族政策，把握當(dāng)前散居少數(shù)民族工作發(fā)展的新形勢新問題，確定明確的目標(biāo)和任務(wù)，并圍繞這些目標(biāo)不懈努力，通過制定科學(xué)合理的措施來實現(xiàn)散居少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展。

加大對散居少數(shù)民族地區(qū)的幫扶力度。一是加大資金支持力度。希望上級政府增加撥付少數(shù)民族發(fā)展資金，這樣少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展才能有充分的保障。二是加強(qiáng)政策扶持。國家和地方應(yīng)該出臺一些區(qū)別于其他普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)的優(yōu)勢政策，在土地、金融、財政、稅收等方面給予民族企業(yè)優(yōu)待，利于企業(yè)發(fā)展，并吸引市場主體來此投資。三是發(fā)展項目支持。多多引進(jìn)項目落戶民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同時民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身也要努力發(fā)展具有“造血”功能的項目，增強(qiáng)其自我發(fā)展的能力。

修改《湖北省散居少數(shù)民族工作條例》，將難以落實的概念性、指導(dǎo)性條款進(jìn)一步細(xì)化，實化支持舉措或者出臺配套的政策，讓這些規(guī)定具有可操作性。如關(guān)于給予散居少數(shù)民族地區(qū)不同于普通地區(qū)優(yōu)惠條件的規(guī)定可以具體地給出一個幅度，然后各地區(qū)再視各自的情況在這個范圍內(nèi)因地制宜的采取措施。出臺具體的具有清真飲食習(xí)俗的少數(shù)民族群眾牛羊肉補(bǔ)貼政策，明確肉食補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等。

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