摘 要 本文以《中華人民共和國行政許可法》和《中華人民共和國行政處罰法》為研究對象，對有關(guān)行政時效的規(guī)定進(jìn)行總結(jié)。隨后以行政過程論中關(guān)于效率和公正價值取向的平衡理論為標(biāo)準(zhǔn)，對行政時效制度的價值進(jìn)行分析，時效的規(guī)定有助于實現(xiàn)效率和公正。最后探討了當(dāng)前我國行政許可和行政處罰領(lǐng)域時效規(guī)定的優(yōu)點與不足，針對目前規(guī)定數(shù)量偏少、完善性有待提升、缺乏對違反時效的法律后果的規(guī)定三個問題提出了改進(jìn)方案和展望。

關(guān)鍵詞 行政時效 效率 公正 行政許可 行政處罰

作者簡介：李一鳴，北京大學(xué)法學(xué)院。

中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.359

一、 引言

現(xiàn)代行政法是將公正與效率作為兩個基本的價值目標(biāo)來追求的。如何協(xié)調(diào)和兼顧效率與公平兩個價值是行政過程所關(guān)心的一個主要問題，而時效規(guī)定恰恰涉及這樣一個平衡。協(xié)調(diào)這兩個價值對合理安排行政程序，并限制程序中每個行為的用時提出了要求。哪些需要限制時效、時效的長短體現(xiàn)出了對兩個價值不同程度的倚重，所以研究效率與公正的平衡對于政府行為和公民權(quán)利保障都有較強的意義。

由于我國尚無單行的《行政程序法》，對于時效的規(guī)定散見于《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強制法》、《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》等法律及法規(guī)中，較為零散。面對學(xué)界對于頒布單行《行政程序法》的呼聲，梳理時效問題也有一定的現(xiàn)實意義。

本文選擇《中華人民共和國行政許可法》和《中華人民共和國行政處罰法》兩部有代表性的法律作為研究對象，以行政過程論中關(guān)于效率和公正價值取向的平衡理論為標(biāo)準(zhǔn)，對行政時效制度的價值進(jìn)行分析，并對我國當(dāng)前立法的不足提出建議。

二、 對立法現(xiàn)狀的分析

（一）《行政許可法》立法現(xiàn)狀分析

《行政許可法》第六條確立了便民、高效、優(yōu)質(zhì)服務(wù)這一基本原則，明確指出了效率是《行政許可法》的一項價值追求，而這點在時效規(guī)定中得到了體現(xiàn)。

行政許可行為是典型的依申請的行政行為，可以將行為主體的行為連接點劃分為幾個不同的階段，包括申請、受理（不受理）決定、審查批準(zhǔn)（不批準(zhǔn)）決定、頒發(fā)或送達(dá)批準(zhǔn)證件等，相應(yīng)的，行政行為的時效制度正是在不同的階段分別設(shè)立的，主要包括對行政許可申請的處理、對許可材料的審查、許可證的送達(dá)、舉辦聽證會、檢驗檢測、企業(yè)主體資格的確立等內(nèi)容。可以說，目前我國的《行政許可法》對這幾個階段中的重要事項都有相應(yīng)的時效規(guī)定，形成了對行政主體和行政相對人行為效率一定程度的督促。

效率的實現(xiàn)有助于保障公正。就行政許可這一具體方面而言，行政許可不僅直接影響申請人的合法權(quán)益，而且還關(guān)系到國家行政管理能否順利、高效地實施，而高效政府的建設(shè)無疑有助于給公正的實現(xiàn)提供幫助。因此，對各個環(huán)節(jié)行政行為時效加以規(guī)定，消除行政機關(guān)推諉、拖拉、辦事效率低下的現(xiàn)象，做到執(zhí)政為民，是公正價值的體現(xiàn)。

（二）《行政處罰法》立法現(xiàn)狀分析

目前我國《行政處罰法》中涉及的對行政主體行為的時效規(guī)定集中于行政處罰、處罰追訴、證據(jù)保存和處理、決定書的送達(dá)、聽證會的舉行和罰款上繳幾個事項上。對于行政相對人的時效規(guī)定，主要是申請聽證和繳納罰款兩個方面。這些時效的制定兼顧了效率和公正。

以行政追訴時效為例。該時效是指行政主體對行政相對人的違法行為實施行政處罰受到時效上的限制，超過一定的時限，行政主體便不能對行政相對人實施行政處罰。就效率而言，該時效的設(shè)定有助于督促行政主體提高工作效率、提升工作水平，及時發(fā)現(xiàn)違法行為，避免出現(xiàn)時間過于久遠(yuǎn)，案件事實難以查清，即便追究也難以結(jié)案的情況。就公正而言，該時效的設(shè)定有助于穩(wěn)定社會關(guān)系，避免行政關(guān)系長期處于不穩(wěn)定狀態(tài)，實現(xiàn)公正的價值取向。

（三）《行政許可法》和《行政處罰法》的對比分析

行政許可和行政處罰兩種行政行為的性質(zhì)不同，前者是依申請的行政行為，后者是依職權(quán)的行政行為，這也導(dǎo)致二者的價值取向有所差異。

《行政處罰法》相較于《行政許可法》更為重視效率，雖然《行政許可法》有時效規(guī)制的事項更多，但行政許可的程序相較于處罰更顯繁復(fù)，而且這種更多的程序環(huán)節(jié)恰恰也體現(xiàn)了行政許可對于程序正當(dāng)和公正價值的追求。在時限的長短上，《行政處罰法》明顯短于《行政許可法》?？赡苁且驗樾姓幜P處理的事項更為緊迫。由于違法行為已經(jīng)發(fā)生，需要即刻處罰與糾正，以維護(hù)正當(dāng)合法的法律關(guān)系和良好的社會秩序。

此外，行政處罰牽扯到對行政相對人施加義務(wù)，要求其承擔(dān)責(zé)任，比起對相對人賦予權(quán)利或者解除行使權(quán)利的限制的行政許可，行政處罰一旦有錯，對當(dāng)事人的利益?zhèn)Ω?，因此也需要督促?dāng)事人在不認(rèn)可決定時盡快提出異議，故而也對效率提出了更高的要求。

不過，雖然兩部法律對效率這個價值的傾向程度有所差異，但是殊途同歸，最后的目的還是在保證效率的同時兼顧對行政相對人權(quán)益的保護(hù)以及對社會秩序的維護(hù)，即實現(xiàn)公正的價值。

三、 兩部法律現(xiàn)有規(guī)定的不足

在以上分析中，筆者對于《行政許可法》和《行政處罰法》時效規(guī)定體現(xiàn)出的效率與公正的平衡予以了肯定，然而，兩部法律在立法上還是存在一些不足，分述如下：

（一）行政時效規(guī)定條文數(shù)量總體偏少

在《行政許可法》總計83條法條中，有12條涉及時效問題，其中10條是對行政主體行為的規(guī)定，占12%，2條是對行政相對人行為的規(guī)定，占3%；而在《行政處罰法》總計64條法條中，有10條涉及時效問題，其中6條是對行政主體行為的規(guī)定，占10%，4條是對行政相對人行為的規(guī)定，占6%，見圖1和圖2。從圖中可以看出，目前《行政許可法》和《行政處罰法》中有關(guān)時效的法律條文只占到很小的比例，大概15%左右。

整體來看，我國現(xiàn)行法律、法規(guī)中有關(guān)時效制度的規(guī)定都偏少，過分側(cè)重行政主體的便利，缺少嚴(yán)格、合理的時效規(guī)定，反映到《行政許可法》和《行政處罰法》兩部法律中，就是對于一些重要制度時效規(guī)定的欠缺。

相較而言，《行政許可法》在時效規(guī)定上較《行政處罰法》更為完善，單列出了一章對時效加以規(guī)定。而《行政處罰法》則相對更為不足，以聽證會時效規(guī)定而言，該法僅規(guī)定了當(dāng)事人申請聽證的時限和提前通知當(dāng)事人聽證會時間地點的時限，但是對于聽證會具體需要在多少日之內(nèi)舉辦則缺乏時效限制，對期限的計算方式?jīng)]有基本的說明，存在立法疏漏。此外，行政處罰時效分為四種：追究時效、裁決時效、執(zhí)行時效及救濟時效 ，而我國實質(zhì)上只在《行政處罰法》第29條規(guī)定了追究時效。另外三種時效的缺乏既不利于督促行政機關(guān)及時采取行政行為，也不利于保障相對人合法權(quán)益，進(jìn)而將嚴(yán)重阻滯行政效率的提高，損害政府的威信和法律的權(quán)威，使行政處罰法律關(guān)系長期處于不穩(wěn)定狀態(tài)。

（二）時效規(guī)定完善性有待提升

規(guī)定行政時效的條文偏少帶來的另外一個后果就是現(xiàn)有的時效規(guī)定存在不完善的問題，這個問題體現(xiàn)在兩個方面：

1.缺乏對時效的統(tǒng)一性規(guī)定：

在國外立法中，如奧地利、西班牙等國家，多存在對時效的概括性規(guī)定。在該規(guī)定之下，立法再對不同的行政行為規(guī)定具體的時效加以約束。此種立法方式可使時效規(guī)定更為統(tǒng)一和體系化。鑒于行政行為紛繁復(fù)雜，難免在法律法規(guī)中會對一部分行為缺乏具體的時效限制，一個統(tǒng)一性的規(guī)定可以起到填補漏洞的作用。目前我國立法尚無對行政時效的統(tǒng)一規(guī)定。

2.部分時效規(guī)定不盡科學(xué)：

該問題突出體現(xiàn)在行政處罰追訴時效上。我國對追訴時效只有一個籠統(tǒng)的規(guī)定，并沒有根據(jù)行政處罰種類的不同分別加以規(guī)定。對此，立法者的解釋是：“行政違法行為是違反行政管理秩序、觸犯法律、法規(guī)尚不構(gòu)成犯罪的行為，總的來說， 這類違法行為是比較輕微的違法行為，對社會所造成的危害相對來說是較小的?！虼耍瑥倪@個角度說，行政處罰法關(guān)于追訴時效的規(guī)定，不宜規(guī)定過長，也不必過細(xì)。同時，由于行政處罰的種類包括：申誡罰、財產(chǎn)罰、人身罰、行為罰幾大類，不同于刑罰，因而也不好以不同的處罰種類規(guī)定不同的追期限。”對此，筆者并不認(rèn)同。行政違法行為造成的社會影響不一定小，如廣泛存在的違反土地使用性質(zhì)的現(xiàn)象便對社會關(guān)系造成重大影響，因此在制定追訴時效時應(yīng)當(dāng)與該行為可能造成的社會危害性相適應(yīng)。而不同行政處罰的種類恰恰反映的是國家對該行為否定性評價輕重的不同，進(jìn)而體現(xiàn)出國家選擇在當(dāng)事人和社會其他公民利益保護(hù)上的取舍傾向，規(guī)定追訴時效時應(yīng)加以考慮。

（三）缺乏對違反時效的法律后果的規(guī)定

從廣義上看，這也是時效規(guī)定不完善的一個方面。但是由于影響較大，本文將此單列為一項不足加以分析。行政時效應(yīng)當(dāng)具備法律事實、期限和法律后果三個要素。其中，法律事實是行政時效發(fā)生的前提，時限是行政時效規(guī)定的時間界限，法律后果是行政時效的核心問題——即由時效限定的權(quán)利義務(wù)狀態(tài)。而目前我國行政時效的立法缺乏對違反時效的法律后果及其法律責(zé)任的規(guī)定。

在《行政許可法》和《行政處罰法》中，只有《許可法》第32條對逾期不告知的法律后果加以了規(guī)定，其他違反行政時效的行為只能通過責(zé)令改正和給予行政處分的方式加以約束。然而，這種規(guī)定過于寬泛，需要進(jìn)一步細(xì)化方能更好地實行。在實踐中，廣泛存在行政主體違反時效規(guī)定，辦事拖沓甚至不作為的情況。這一方面說明行政機關(guān)工作人員需要確立效率意識，提高職業(yè)道德水準(zhǔn)。另一方面，法律法規(guī)的作用正是對人的行為構(gòu)成約束，當(dāng)下的一些問題與立法上的不足不無關(guān)系。

四、改進(jìn)建議

對于目前行政行為中存在的不遵守行政時效的問題，固然有一些途徑加以解決。比如，可以通過各級監(jiān)督機關(guān)嚴(yán)格予以監(jiān)督；行政相對人可以通過行政復(fù)議和行政訴訟來監(jiān)督行政主體及其公務(wù)員依法行政等。但是，根本的解決之道還是要完善行政時效制度。對于《行政許可法》和《行政處罰法》中時效制度的改進(jìn)方式，建議如下：

（一）添加時效規(guī)定

針對目前行政時效規(guī)定總體偏少的問題，建議添加時效規(guī)定。

從環(huán)節(jié)看，較為重要的是《行政處罰法》應(yīng)當(dāng)添加對裁決時效和執(zhí)行時效的規(guī)定。外國的立法經(jīng)驗可供參考，如在裁決時效上，《俄羅斯聯(lián)防行政違法行為法典》第38條規(guī)定：“行政處罰，應(yīng)當(dāng)在實施違法行為之日起2個月內(nèi)給予，對于持續(xù)性違法行為，應(yīng)當(dāng)在發(fā)現(xiàn)違法行為之日起的2個月內(nèi)給予?！痹趫?zhí)行時效上，《德國違反秩序法》第34條第1款規(guī)定：“已產(chǎn)生法律效力的罰款處罰在時效期限痛滿之后， 即不得執(zhí)行。”《奧地利行政罰法》第32條第3項規(guī)定：“行為經(jīng)過前項時效，起算期間3年后，不得再為裁決之處罰， 不得再為執(zhí)行?！蹦壳?，我國一些法律法規(guī)也已經(jīng)先行進(jìn)行了裁決時效規(guī)定的有益嘗試。如《治安管理處罰法》第99條規(guī)定：“公安機關(guān)辦理治安案件的期限，自受理之日起不得超過30日；案情重大、復(fù)雜的，經(jīng)上一級公安機關(guān)批準(zhǔn)，可以延長30日。為了查明案情進(jìn)行鑒定的期間，不計入辦理治安案件的期限?！薄栋踩a(chǎn)違法行為行政處罰辦法》第31條規(guī)定：“行政處罰案件應(yīng)當(dāng)自立案之日起30日內(nèi)辦理完畢；由于客觀原因不能完成的，經(jīng)安全監(jiān)管監(jiān)察部門負(fù)責(zé)人同意，可以延長，但不得超過90日；特殊情況需要進(jìn)一步延長的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)上一級安全監(jiān)管監(jiān)察部門批準(zhǔn)，可以延長至180日?！薄缎姓幜P法》應(yīng)當(dāng)總結(jié)國內(nèi)外立法的有益經(jīng)驗，添加裁決時效和執(zhí)行時效的規(guī)定，從而對行政處罰全過程加以完整限制。

從主體看，行政時效的規(guī)定需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)行政主體和行政相對人的權(quán)利義務(wù)，體現(xiàn)在《行政許可法》和《行政處罰法》上，即為要增加對兩者時效的限制，尤其是要適當(dāng)添加對相對人行為的時效限制。但是，在添加適用于行政相對人的時效規(guī)定時，要以維護(hù)行政相對人正當(dāng)權(quán)利、敦促其及時行使權(quán)利為出發(fā)點，不能人為為其行使權(quán)利設(shè)置不正當(dāng)?shù)姆恋K。

（二）完善時效規(guī)定

我國行政時效規(guī)定的質(zhì)量需要進(jìn)一步提升。除了在《行政許可法》和《行政處罰法》中增加對時效的統(tǒng)一性規(guī)定外，對現(xiàn)有時效的科學(xué)性、合理性也要進(jìn)行修改和細(xì)化。

筆者認(rèn)為行政時效立法的完善應(yīng)當(dāng)有以下兩項考量：

一是保障公平，這是對協(xié)調(diào)行政主體和行政相對人關(guān)系的要求，表現(xiàn)在需要在期限限制和違反期限的法律責(zé)任設(shè)置的均衡，考慮到行政相對人相對的弱勢地位，應(yīng)當(dāng)格外注意對相對人的保護(hù)，避免不當(dāng)設(shè)置造成的損害。

二是保障合理，行政時效的設(shè)定需要科學(xué)，過短與過長的時效都是不可取的：過短時效可能導(dǎo)致行政主體實施行政行為的時候因為片面追求效率而無法保障程序公正，或者使行政相對人因難以在法定時效內(nèi)完成行為而無從實現(xiàn)自身權(quán)利；過長的時效則可能起不到對行政主體和行政相對人的督促作用。過于細(xì)碎和過于概括的時效也都是不可取的：過于細(xì)碎可能導(dǎo)致過度的限制，從而對效率的實現(xiàn)形成不利影響；過于概括的時效則可能導(dǎo)致難以落實，流于形式。因此立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)借鑒國外立法經(jīng)驗，并對國內(nèi)現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查研究，在實證的基礎(chǔ)上對行政時效做出合理的、科學(xué)的規(guī)定。

（三）對違反時效的法律后果進(jìn)行規(guī)制

在完善時效規(guī)定中，極為重要的一項內(nèi)容就是要對違反時效的法律后果進(jìn)行規(guī)制。如上文所述，法律后果是時效的重要構(gòu)成要素，而目前我國的立法在這一個方面相當(dāng)匱乏，《行政許可法》和《行政處罰法》中只有相關(guān)的寥寥數(shù)語，且多不是直接對法律后果的規(guī)定。因此立法者應(yīng)當(dāng)盡快填補這樣空白。

在制定相關(guān)規(guī)定的過程中，尤其需要注意的一點是對責(zé)任規(guī)定的細(xì)化。考慮到目前我國行政主體怠于履行或不履行職責(zé)的現(xiàn)象廣泛存在，拖延推諉現(xiàn)象嚴(yán)重，而行政申訴途徑又不甚通達(dá)的社會現(xiàn)狀，唯有細(xì)化法律責(zé)任，才能起到切實督促行政主體提高行政效率的目的，并為行政相對人提供申請救濟的基礎(chǔ)。

五、 余論

通過以上的分析，我們看到了《行政許可法》和《行政處罰法》中所體現(xiàn)出的當(dāng)前我國行政時效立法現(xiàn)狀，并以效率和公正兩個價值為評價基點，分析了目前行政時效規(guī)定的優(yōu)點與不足，進(jìn)一步探討了對不足的改進(jìn)方式。行政時效的設(shè)立應(yīng)當(dāng)追求效率和公正的平衡，而這個價值追求，也是貫穿行政程序，整個行政過程所追求的價值。因此，一個完善的行政時效規(guī)定，對于行政過程價值的實現(xiàn)，對于所有行政程序制度的調(diào)整都有著重要的意義。

制定一部統(tǒng)一全面的行政程序法典可能是未來行政立法的一種發(fā)展趨勢，筆者希望行政時效制度作為這樣一部法典中必不可少的有機組成部分，也能對整個行政程序制度的完善，對于效率和平衡價值目標(biāo)的確立與實現(xiàn)起到積極的作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]湛中樂.現(xiàn)代行政過程論——法治理念、原則與制度.北京：北京大學(xué)出版社.2005.

[2]王錫鋅.行政程序法價值的定位——兼論行政過程效率與公正的平衡.政法論壇.1995（3）.

[3]羅豪才、沈巋.平衡論：對現(xiàn)代行政法的一種本質(zhì)思考——再談現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ).中外法學(xué).1996（4）.

[4]羅豪才、甘雯.行政法的“平衡”及“平衡論”范疇.中國法學(xué).1996（4）.

[5]黃永進(jìn).行政處罰適用時效的合法性審查.人民司法.1999（8）.

[6]方世榮、戚建剛.論行政時效制度.中國法學(xué).2002（2）.

[7]黃新波.WTO與我國行政時效制度的完善.行政與法制.2002（4）.

[8]石佑啟、黃新波.論我國行政處罰時效制度的完善——一個比較法的視角.法治論壇.2004，19（1）.

[9]王吉生.我國行政時效制度的完善.行政論壇.2009（6）.

[10]孫楠楠.完善我國行政時效制度的思考.法制博覽.2014（6）.

[11]胡建淼.行政法學(xué)（第四版）.北京：法律出版社.2015.

[12]胡錦光.行政處罰研究.北京：法律出版社.1998.

[13]姜明安.行政法與行政訴訟法（第六版）.北京：北京大學(xué)出版社.2015.

[14]姜明安、余凌云.行政法.北京：科學(xué)出版社.2010.

[15]羅豪才.現(xiàn)代行政法制的發(fā)展趨勢.北京：法律出版社.2004.

[16]羅豪才、湛中樂.行政法學(xué)（第三版）.北京：北京大學(xué)出版社.2012.

[17]全國人大常委會法制工作委員會國家法、行政法室編.《中華人民共和國行政處罰法》講話.北京：法律出版社.1996.

[18]晏山嶸.行政處罰實務(wù)判例釋析.北京：法律出版社.2016.

[19]楊小君.行政處罰研究.北京：法律出版社.2002.

[20]湛中樂.現(xiàn)代行政過程論——法治理念、原則與制度.北京：北京大學(xué)出版社.2005.

[21]朱雯婷.我國行政處罰時效制度分析.法制博覽.2013（10）.