周雄文，朱 霽

(湖南工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，湖南 株洲 412007；湖南工程學(xué)院 思想政治理論課教學(xué)部，湖南 湘潭 411104)

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論高校內(nèi)部執(zhí)行機(jī)制創(chuàng)新與依法治校*

周雄文，朱 霽

(湖南工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，湖南 株洲 412007；湖南工程學(xué)院 思想政治理論課教學(xué)部，湖南 湘潭 411104)

創(chuàng)新高校內(nèi)部執(zhí)行機(jī)制是全面推進(jìn)依法治校工作成效的關(guān)鍵所在，據(jù)此必須認(rèn)識(shí)建立完善的內(nèi)部執(zhí)法執(zhí)規(guī)體系是依法治校的前提；明確內(nèi)部執(zhí)行主體的職權(quán)定位是依法治校的基礎(chǔ)；凈化校內(nèi)執(zhí)行機(jī)制的學(xué)術(shù)生態(tài)環(huán)境是依法治校的關(guān)鍵；加強(qiáng)內(nèi)部執(zhí)行管理層的績(jī)效考核是依法治校的要求；健全校務(wù)委員會(huì)的執(zhí)行決策機(jī)制是依法治校的保障。

依法治校；內(nèi)部執(zhí)行機(jī)制；執(zhí)法執(zhí)規(guī)體系；職權(quán)定位；學(xué)術(shù)生態(tài)環(huán)境

全面推進(jìn)依法治校是堅(jiān)持全面推進(jìn)依法治國(guó)基本方略在高校領(lǐng)域的具體實(shí)踐，具有極其重要的戰(zhàn)略性和緊迫性。2010年7月，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010―2020)》(以下簡(jiǎn)稱《教育規(guī)劃綱要》)強(qiáng)調(diào)“大力推進(jìn)依法治?！盵1]。到2016年5月黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》(以下簡(jiǎn)稱《創(chuàng)新戰(zhàn)略綱要》)提出“建設(shè)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科”，[2]再回眸近幾年高校貫徹教育部《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》[3](以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施綱要》)的具體落實(shí)情況，高校已經(jīng)積累了比較豐富的法治經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐成果。高校普遍認(rèn)為全面推進(jìn)依法治校雖然涉及高校內(nèi)部方方面面，但最為關(guān)鍵的仍是體制機(jī)制的創(chuàng)新完善問(wèn)題。目前，就高校的現(xiàn)實(shí)而言，創(chuàng)新、健全高校內(nèi)部執(zhí)行機(jī)制是全面推進(jìn)依法治校、構(gòu)建和完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度，實(shí)現(xiàn)由教育大國(guó)向教育強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)和關(guān)鍵。

創(chuàng)新和健全高校內(nèi)部執(zhí)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)高等教育改革發(fā)展的目標(biāo)，并對(duì)各種組織資源，包括人力、物力、財(cái)力等進(jìn)行集中調(diào)度和控制，從而執(zhí)行高校的決策、戰(zhàn)略與規(guī)劃，完成其既定的階段目標(biāo)，是高校持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在過(guò)程。[4]因此，認(rèn)真貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院的《規(guī)劃綱要》和《創(chuàng)新戰(zhàn)略綱要》精神，落實(shí)教育部《實(shí)施綱要》規(guī)定，對(duì)全面推進(jìn)依法治校，著力創(chuàng)新、健全高校內(nèi)部執(zhí)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)高校改革、發(fā)展所肩負(fù)的重要戰(zhàn)略和緊迫任務(wù)提出如下探討。

1.建立完善的內(nèi)部執(zhí)法執(zhí)規(guī)體系是依法治校的前提

建立完善的高校內(nèi)部執(zhí)法體系，使全面推進(jìn)依法治校具有充分的法治依據(jù)，是當(dāng)前高等教育法治建設(shè)的重要前提，也是高校綜合改革與發(fā)展的內(nèi)在需要。因此，一是要制定具體的法治法規(guī)建設(shè)規(guī)劃。全國(guó)人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)把高等教育立法擺在重要位置上，在已實(shí)施的幾部有關(guān)高等教育法律的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)再制定幾部高等教育“基本法”，如《學(xué)位法》《中外聯(lián)合辦學(xué)法》《學(xué)校法》和外方獨(dú)立辦學(xué)等方面的法律。二是要積極制定或修訂相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。凡是頒布的法律和重要的行政法規(guī)，都要通過(guò)制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，來(lái)實(shí)現(xiàn)法律法規(guī)在高等教育活動(dòng)中的落實(shí)到位：即權(quán)利被享用、義務(wù)被履行、禁令被遵守、責(zé)任被追究。三是要重視對(duì)各個(gè)層次的法規(guī)制度進(jìn)行全面清理。對(duì)法規(guī)制度內(nèi)部的沖突、規(guī)章制度之間的沖突、上位規(guī)定與下位規(guī)定的沖突都應(yīng)給予相應(yīng)的重視，要根據(jù)法治原則和實(shí)施要求進(jìn)行認(rèn)真嚴(yán)謹(jǐn)?shù)暮瞬榍謇?。特別是校規(guī)校紀(jì)，對(duì)其與法律法規(guī)和上位規(guī)定相沖突的內(nèi)容要盡快予以修改或廢除。需要特別強(qiáng)調(diào)的是高校在制定校規(guī)校紀(jì)時(shí)必須堅(jiān)持合法性、客觀性和公正性原則，堅(jiān)持起草、論證、協(xié)商、審議、審批和發(fā)布等環(huán)節(jié)的相互銜接，拓寬師生有序參與制定和修訂校規(guī)校紀(jì)的渠道和途徑，健全校規(guī)校紀(jì)草案公開征求意見和師生意見采納情況的反饋機(jī)制，廣泛凝聚師生共識(shí)。國(guó)家和省級(jí)教育行政部門應(yīng)完善對(duì)高?！傲⒎ā被顒?dòng)的批復(fù)、核準(zhǔn)和備案制度，以確保高校依法治校程序的規(guī)范性和依據(jù)的嚴(yán)謹(jǐn)性。四是要完善暢通有效的救濟(jì)途徑。在我國(guó)的高校執(zhí)法依據(jù)中，以往對(duì)有關(guān)程序方面的規(guī)定是相當(dāng)?shù)谋∪?。因此，?yīng)該在高校執(zhí)法依據(jù)中注重引入明確、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦蛞?guī)則，如通知、送達(dá)、聽取申辯、告知權(quán)利、舉行聽證、明確時(shí)限等。針對(duì)不同的時(shí)限，應(yīng)規(guī)定不同的程序要求，如聽證有正式與非正式之分，對(duì)于重大的事項(xiàng)一般適用正式聽證程序，而對(duì)于非重大或一般的事項(xiàng)則適用非正式程序。有效暢通的救濟(jì)途徑是高校執(zhí)法依據(jù)中不可缺少的環(huán)節(jié)，針對(duì)高校執(zhí)法中經(jīng)常出現(xiàn)的侵犯學(xué)生、教師、職工權(quán)利的事件，應(yīng)該設(shè)置相應(yīng)的救濟(jì)途徑對(duì)學(xué)生、教師、職工的權(quán)利予以充分的保障。

2.明確內(nèi)部執(zhí)行主體的職權(quán)定位是依法治校的基礎(chǔ)

高校內(nèi)部執(zhí)行主體的職權(quán)定位關(guān)乎職權(quán)法定、明確權(quán)責(zé)邊界、依法依規(guī)履職、有所為有所不為、規(guī)范事權(quán)、厘清權(quán)責(zé)、各司其職、各負(fù)其責(zé)等法治原則要求，是全面推進(jìn)依法治校的基礎(chǔ)，務(wù)必具體界定和明晰。

我國(guó)《教育法》第二十八條的規(guī)定中雖然沒有明確界分學(xué)校權(quán)利的屬性和職權(quán)定位，但我們可以根據(jù)行政職權(quán)的特征來(lái)界定權(quán)利中的行政執(zhí)法權(quán)。首先，必須認(rèn)識(shí)其定位的公益性。我國(guó)高校作為事業(yè)單位法人，在履行行政職權(quán)時(shí)除了具有權(quán)力的一般屬性外，還具有公益性特征。公益性是指行政職權(quán)的設(shè)定與行使不是以行政主體自身的利益為目的，而是以國(guó)家和社會(huì)的公共利益為目的。“公益性” 具體體現(xiàn)為優(yōu)益性、支配性、不可自由處分性。優(yōu)益性是法律法規(guī)賦予行政主體在行使行政職權(quán)時(shí)有許多職權(quán)上的優(yōu)先條件，并且為保障行政主體的有效行使職權(quán)，向行政主體提供各種物質(zhì)保障條件。支配性是法律法規(guī)規(guī)定行政職權(quán)對(duì)行政相對(duì)人的可合理配制與調(diào)適。不可自由處分性是法律法規(guī)明確行政職權(quán)與行政職責(zé)是同一體，行政職權(quán)不得隨意轉(zhuǎn)移或放棄。因此，行政職權(quán)在具體的本質(zhì)上具有優(yōu)益性、支配性和不可自由處分性特點(diǎn)，都是為了有效地實(shí)現(xiàn)其公益性。行政職權(quán)的“公益性”表明，法律法規(guī)賦予社會(huì)組織以行政職權(quán)的目的，是要求行政組織運(yùn)用行政職權(quán)實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的集合、維護(hù)、分配和保障。所謂界定高校權(quán)利中的行政執(zhí)法權(quán)的根本標(biāo)準(zhǔn)是指高校針對(duì)具體的人或事進(jìn)行管理，行使法定權(quán)力是否實(shí)現(xiàn)了對(duì)公共利益的集合、維護(hù)、分配和保障。[5]因?yàn)榻逃敲嫦蛉w社會(huì)成員，高校行使執(zhí)法權(quán)的目的是增進(jìn)社會(huì)成員的公共利益為其追求宗旨。其次，必須認(rèn)識(shí)其定位的服務(wù)性。高校始終都承擔(dān)著具體的教育教學(xué)、科研、社會(huì)服務(wù)和傳承人類文明的一系列服務(wù)，服務(wù)的宗旨是使培養(yǎng)的人才能滿足和適應(yīng)國(guó)家、社會(huì)的需要，而非學(xué)校自身的利益。高校行使執(zhí)法權(quán)的具體表現(xiàn)是治理學(xué)校公共事務(wù)，促進(jìn)學(xué)校公共利益，保障適應(yīng)國(guó)家和社會(huì)需要。高校是國(guó)家和民族振興的具體標(biāo)志，在高等教育服務(wù)中，它作為社會(huì)組織提供服務(wù)行為，組織教育教學(xué)，開展科研，為完成教育教學(xué)、科研而聘請(qǐng)教師，對(duì)學(xué)生和教師進(jìn)行管理和服務(wù)，以達(dá)到國(guó)家和社會(huì)發(fā)展高等教育的目的等，都是高校行使執(zhí)法權(quán)的必然要求和內(nèi)在需要，其目的是對(duì)學(xué)校公共利益的維護(hù)和合理分配提供服務(wù)。服務(wù)于高等教育的資源也是有限的，以招生為例，不可能使想上大學(xué)的人都能上大學(xué)，國(guó)家和學(xué)校只有通過(guò)公平公正的方式使得更優(yōu)秀的學(xué)生能接受高等教育，獲得高等教育資源。高校對(duì)教師、學(xué)生和員工依法依規(guī)進(jìn)行管理和服務(wù)，以體現(xiàn)對(duì)公共利益的保障和維護(hù)，實(shí)施治?；A(chǔ)性任務(wù)，其職權(quán)實(shí)質(zhì)是服務(wù)于國(guó)家和社會(huì)。

根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)的規(guī)定，高校行政執(zhí)法權(quán)的范圍具體包括：招生權(quán)、學(xué)籍管理權(quán)、畢業(yè)證書發(fā)放權(quán)、學(xué)位證書授予權(quán)、教師職稱評(píng)審授予權(quán)、對(duì)學(xué)生和教師的學(xué)習(xí)培育培訓(xùn)權(quán)、獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)、對(duì)學(xué)生和教師的紀(jì)律處分權(quán)等。在高校行政執(zhí)法活動(dòng)所形成的行政法律關(guān)系中，行政執(zhí)法相對(duì)人處于被管理地位，受行政執(zhí)法權(quán)作用或約束的公民、法人或其他組織，具體包括高校、教師、學(xué)生和員工。他們的基本權(quán)利既有公民的基本權(quán)利，也有教師學(xué)生的一般權(quán)利。行政相對(duì)人的權(quán)利包括：一是自由權(quán)；二是受平等對(duì)待的權(quán)利；三是收益權(quán)；四是享有的程序性權(quán)利。行政相對(duì)人的義務(wù)總的來(lái)說(shuō)主要有：遵守行政法律法規(guī)、履行行政職責(zé)、服從行政管理、執(zhí)行行政決定等。全面推進(jìn)依法治校的基礎(chǔ)就是要“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，使高校各類執(zhí)法主體的職權(quán)定位規(guī)范化、法定化，實(shí)現(xiàn)權(quán)力從產(chǎn)生、運(yùn)行、監(jiān)督一直到責(zé)任承擔(dān)都遵循法治原則，不偏離法治軌道。

3.凈化校內(nèi)執(zhí)行機(jī)制的學(xué)術(shù)生態(tài)環(huán)境是依法治校的關(guān)鍵

《實(shí)施綱要》強(qiáng)調(diào)“要依法建立健全保障師生的研究自由、學(xué)習(xí)自由和學(xué)術(shù)自由的體制機(jī)制”，“大力弘揚(yáng)平等意識(shí)，在體制和制度上落實(shí)和體現(xiàn)師生平等、性別平等、民族平等、管理者與師生平等的理念”。[3]因?yàn)閷W(xué)術(shù)自由和師生平等是大學(xué)的核心價(jià)值，也是規(guī)范、營(yíng)造和凈化高校內(nèi)部執(zhí)行治理環(huán)境，確保學(xué)術(shù)生態(tài)持久良好的關(guān)鍵?！秳?chuàng)新戰(zhàn)略綱要》對(duì)凈化高校內(nèi)部執(zhí)行機(jī)制的學(xué)術(shù)生態(tài)環(huán)境有著明確的戰(zhàn)略要求和具體任務(wù)，是高校全面推進(jìn)依法治校的重要遵循與行動(dòng)指南。高校執(zhí)行機(jī)制創(chuàng)新在追求和保障學(xué)術(shù)自由的同時(shí)，必然擺脫不了外界政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境以及大學(xué)自身的諸多限制。這些限制可能源于大學(xué)自身的內(nèi)在需求，也可能源于利益相關(guān)者的訴求。由此決定了自由不能泛化，學(xué)術(shù)自由應(yīng)該是有限度的自由，否則就會(huì)導(dǎo)致學(xué)術(shù)自由的削弱。凈化高校內(nèi)部執(zhí)行機(jī)制的學(xué)術(shù)生態(tài)環(huán)境，須以國(guó)家《教育規(guī)劃綱要》和《創(chuàng)新戰(zhàn)略綱要》強(qiáng)調(diào)的以健全完善制度建設(shè)為重點(diǎn)，需在以下幾個(gè)方面予以努力：一是要發(fā)揮學(xué)校章程引領(lǐng)學(xué)術(shù)發(fā)展目標(biāo)的作用。學(xué)校章程是學(xué)校重要的校規(guī)，規(guī)定了學(xué)校發(fā)展的目標(biāo)、任務(wù)和發(fā)展戰(zhàn)略，明確了教師、學(xué)生的具體職責(zé)和權(quán)利，確認(rèn)了學(xué)術(shù)自由和師生平等的理念與要求，是依法治校的“憲法”，具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、規(guī)范性。章程反映了全校師生員工的共同意志和根本利益，反映了學(xué)校發(fā)展的基本要求，是學(xué)校依治校、依法執(zhí)教、依法辦學(xué)在法治上的具體體現(xiàn)。因此，依法治校的作用首先體現(xiàn)在引領(lǐng)學(xué)校發(fā)展、規(guī)范師生行為、確保學(xué)術(shù)生態(tài)環(huán)境處于良好狀態(tài)。其中學(xué)術(shù)自由發(fā)展尤為重要，因?yàn)槿说娜姘l(fā)展，離不開學(xué)術(shù)環(huán)境、研究環(huán)境、學(xué)習(xí)環(huán)境的熏陶，離不開寬松和諧學(xué)術(shù)生態(tài)環(huán)境的陶冶。大學(xué)的教學(xué)科研好比一個(gè)自然的植物園，各種植物、動(dòng)物都交叉生長(zhǎng)在同一個(gè)扁平的空間結(jié)構(gòu)中，共同形成植物園的整體生態(tài)氣象，生機(jī)盎然，和諧相處。大學(xué)的構(gòu)成錯(cuò)綜復(fù)雜、追求各異、學(xué)科交叉、專業(yè)多樣，沒有哪一個(gè)學(xué)科有可能統(tǒng)治其他學(xué)科。這就只能根據(jù)大學(xué)的本質(zhì)特性和本真價(jià)值來(lái)進(jìn)行系統(tǒng)考量，合理協(xié)調(diào)，體現(xiàn)其是一個(gè)多元、整合、整體性的學(xué)術(shù)組織。組織整體性是指其學(xué)術(shù)生態(tài)、知識(shí)生態(tài)、自由追求發(fā)展生態(tài)、常變動(dòng)態(tài)，是因?yàn)槿说牟胖呛徒邮苣芰Χ惖亩嘣w性；組織多元性是指學(xué)術(shù)生態(tài)整體、知識(shí)整體、自由發(fā)展整體都包含豐富的多樣的且在其中密不可分，是由多元構(gòu)成的整體；組織整合性是指經(jīng)常不斷地調(diào)節(jié)其內(nèi)部多元要素之間的關(guān)系，產(chǎn)生相互驅(qū)動(dòng)，相互依存，相互發(fā)展效能，使多元要素形成的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)，能產(chǎn)生實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的整體功能。因此，營(yíng)造學(xué)術(shù)生態(tài)環(huán)境必須強(qiáng)化制度意識(shí)，重視發(fā)揮學(xué)校章程的引領(lǐng)規(guī)范作用。二是要強(qiáng)化行為規(guī)矩意識(shí)。治理學(xué)校，治理環(huán)境，營(yíng)造學(xué)術(shù)生態(tài)自由和諧平等的氛圍，必須立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩。沒有規(guī)矩不成方圓，法律、法規(guī)、校規(guī)、校紀(jì)是學(xué)校的共同規(guī)矩，規(guī)定了每個(gè)教師、學(xué)生、員工、組織、單位必須遵守的基本行為規(guī)范，賦予學(xué)校治理的權(quán)力并明確其邊界。法治最基本的功能，就是明確告訴師生員工，學(xué)校希望大家能做什么不能做什么，哪些行為是允許并受到保護(hù)的，哪些行為是禁止并受到懲罰的，并要求所有師生員工必須遵守這些行為規(guī)矩。因?yàn)閷W(xué)術(shù)自由發(fā)展是學(xué)校發(fā)展的核心與靈魂，學(xué)術(shù)生態(tài)環(huán)境營(yíng)造關(guān)乎學(xué)校發(fā)展大計(jì)，更應(yīng)講規(guī)矩、守規(guī)矩。當(dāng)務(wù)之急就是切實(shí)執(zhí)行《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》的規(guī)定。2014年1月29日，教育部第35號(hào)令下發(fā)了《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)程》)。《規(guī)程》明確學(xué)術(shù)委員會(huì)為校內(nèi)最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)；統(tǒng)籌行使學(xué)術(shù)事務(wù)的決策、審議，評(píng)定和咨詢等職權(quán)；遵循學(xué)術(shù)規(guī)律，尊重學(xué)術(shù)自由、學(xué)術(shù)平等，鼓勵(lì)學(xué)術(shù)創(chuàng)新，促進(jìn)學(xué)術(shù)發(fā)展和人才培養(yǎng)，提高學(xué)術(shù)質(zhì)量；公平、公正、公開地履行職責(zé)，保障教師、科研人員和學(xué)生在教學(xué)、科研和學(xué)術(shù)事務(wù)管理中充分發(fā)揮主體作用，為促進(jìn)學(xué)?？茖W(xué)、持續(xù)發(fā)展提出了具體要求和規(guī)定。高校應(yīng)以認(rèn)真貫徹該《規(guī)程》為契機(jī)，切實(shí)以學(xué)術(shù)權(quán)力為中心，以服務(wù)學(xué)術(shù)為宗旨，以保障學(xué)術(shù)為條件，以提升學(xué)術(shù)水平為己任。扎實(shí)轉(zhuǎn)變學(xué)校的行政理念和服務(wù)職能，進(jìn)一步強(qiáng)化學(xué)術(shù)權(quán)力，加強(qiáng)教授治學(xué)，確保教授參與到學(xué)校的學(xué)術(shù)決策和重要的學(xué)術(shù)活動(dòng)中，包括學(xué)校學(xué)術(shù)政策的制定，教師職稱的晉升、聘任、考核，學(xué)生學(xué)位的授予，教學(xué)科研成果的評(píng)審鑒定等學(xué)術(shù)事務(wù)，使教授們有充分參與學(xué)校學(xué)術(shù)事務(wù)管理的權(quán)力，這是營(yíng)造高校學(xué)術(shù)生態(tài)環(huán)境的重要遵循。三是要營(yíng)造良好學(xué)術(shù)生態(tài)的主旋律。國(guó)家《教育規(guī)劃綱要》和《創(chuàng)新戰(zhàn)略綱要》都強(qiáng)調(diào)保障學(xué)術(shù)自由、研究自身、創(chuàng)新自由的重要性和科技驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新是國(guó)家命運(yùn)所系，世界大勢(shì)所趨，發(fā)展形勢(shì)所迫的戰(zhàn)略性。緊密聯(lián)系實(shí)際，高校目前最重要也是最需要營(yíng)造的是尊重學(xué)術(shù)創(chuàng)造、注重學(xué)術(shù)質(zhì)量、敬重學(xué)術(shù)品行的良好風(fēng)氣，讓健康、求實(shí)、嚴(yán)謹(jǐn)、創(chuàng)新的學(xué)術(shù)風(fēng)氣成為大學(xué)學(xué)術(shù)生態(tài)的主旋律，以此引領(lǐng)、示范和影響社會(huì)。同時(shí)，應(yīng)借鑒國(guó)外先進(jìn)做法和經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)高校實(shí)際，切實(shí)創(chuàng)新機(jī)制，完善制度，注重科技創(chuàng)新和前沿創(chuàng)新，不斷提高教學(xué)、科研的前沿水平和原創(chuàng)水平，以更好地適應(yīng)現(xiàn)代大學(xué)學(xué)科建設(shè)，提高學(xué)校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，加速實(shí)現(xiàn)建設(shè)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科的戰(zhàn)略目標(biāo)。

這里需要對(duì)“去行政化”有一個(gè)科學(xué)的理解和把握，“去行政化”并非不要加強(qiáng)大學(xué)行政管理。在大學(xué)權(quán)力體系中，行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力共生共存，相互制衡，缺一不可。既要充分發(fā)揮教授在教學(xué)、學(xué)術(shù)研究和學(xué)校管理中的作用，也要不斷加強(qiáng)行政治理和執(zhí)行力度，公正、合理地對(duì)大學(xué)的人力和物力資源進(jìn)行統(tǒng)籌管理，優(yōu)化配置，以保證大學(xué)各組織之間良性高效運(yùn)轉(zhuǎn)。凈化高校內(nèi)部執(zhí)行環(huán)境，需要政治權(quán)利、行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力相互制約和密切配合。而在目前狀況下，必須強(qiáng)調(diào)通過(guò)法治思維和法治方法，運(yùn)用法治制度建設(shè)一個(gè)良好的校園學(xué)術(shù)生態(tài)體系，從體制機(jī)制上營(yíng)造一個(gè)公平公正、有利于優(yōu)秀學(xué)術(shù)人才脫穎而出，鼓勵(lì)學(xué)術(shù)自由和學(xué)術(shù)創(chuàng)新的大學(xué)良好生態(tài)環(huán)境，凸顯依法治校成效的關(guān)鍵作用。

4.加強(qiáng)內(nèi)部行政執(zhí)行管理層的績(jī)效考核是依法治校的要求

《創(chuàng)新戰(zhàn)略綱要》指出“完善以創(chuàng)新發(fā)展為導(dǎo)向的考核機(jī)制，將創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展成效作為重要考核指標(biāo)，引導(dǎo)廣大干部樹立正確政績(jī)觀”。[2]《實(shí)施綱要》強(qiáng)調(diào)“學(xué)校要將依法治校納入整體工作規(guī)劃，明確學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子、各級(jí)職能部門、工作崗位的職責(zé)，建立健全工作要求與目標(biāo)考核機(jī)制”。[3]因此，依法依規(guī)進(jìn)行工作績(jī)效考核，是全面推進(jìn)依法治校的基本要求，也是發(fā)揮人的行為調(diào)節(jié)器和平衡器作用，發(fā)揚(yáng)長(zhǎng)處、克服缺點(diǎn)，以利發(fā)展的需要。高校多年的實(shí)踐證明，通過(guò)合理程序制定的考核辦法能最大限度凝聚各方面的利益訴求，最大限度地達(dá)成共識(shí)。因?yàn)榭己宿k法的基本屬性是平等的，基本功能在于平等保護(hù)每個(gè)人的合法正當(dāng)權(quán)益。以法律法規(guī)為依據(jù)制定的考核辦法，其目的是協(xié)調(diào)各方各種利益關(guān)系，維護(hù)公平正義，有利于在尊重個(gè)人權(quán)益基礎(chǔ)上構(gòu)筑全體師生員工利益共同體和發(fā)展共同體，使大家認(rèn)識(shí)和感受到進(jìn)行工作績(jī)效考核能體現(xiàn)總結(jié)成績(jī)，激勵(lì)進(jìn)取、勇于創(chuàng)新、敢于擔(dān)當(dāng)、愛崗敬業(yè)，注重提高服務(wù)和管理水平的功能。通過(guò)績(jī)效考核，有利于在全校樹立守法守規(guī)者得利，違法違規(guī)者吃虧，違法犯罪者必懲的價(jià)值導(dǎo)向，去偽存真、扶正祛邪、揚(yáng)善懲惡，增加學(xué)校的凝聚力和向心力。這些年來(lái)，各高校都在不斷探索創(chuàng)新，以求形成科學(xué)考核的長(zhǎng)效機(jī)制，取得了較好的成效。高?？?jī)效考核是指考評(píng)主體對(duì)照工作或者績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，采用科學(xué)考評(píng)的方法，全面考核評(píng)定對(duì)象履行工作職責(zé)、完成工作任務(wù)以及發(fā)展進(jìn)步的情況，并將考評(píng)結(jié)果反饋給考核對(duì)象的過(guò)程?？?jī)效考核關(guān)乎鼓舞激勵(lì)和創(chuàng)新發(fā)展的價(jià)值導(dǎo)向，具有巨大的示范和引領(lǐng)作用。然而，在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，由于存在考核指導(dǎo)思想和認(rèn)識(shí)定位上的偏差和模糊，一些高校的考核仍存在著公信力不足的缺陷。[6]一是考核定位模糊。績(jī)效考核如何定位，合理定位，這是關(guān)鍵。有的高校人員認(rèn)為考核是為了年終兌現(xiàn)崗位津貼和勞務(wù)酬金，使績(jī)效考核成為“年終決算”， 很難起到激勵(lì)提升作用。二是考核指標(biāo)過(guò)于籠統(tǒng)。許多學(xué)校僅僅停留在德、能、勤、績(jī)、廉一些籠統(tǒng)的定性概念上，指標(biāo)沒有具體量化和細(xì)化，對(duì)考核對(duì)象的工作業(yè)績(jī)與現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)很難做出準(zhǔn)確的判斷和評(píng)價(jià)。三是對(duì)人和事的考核有些脫節(jié)。有的學(xué)校只考核人，不考核事，甚至造成“謀事”的人“不稱職”，?！爸\人”的人倒是“優(yōu)秀”，使得那些堅(jiān)持原則、大膽創(chuàng)新、敢于擔(dān)責(zé)的人很受委屈。四是考核方法不夠科學(xué)。不少學(xué)校采取打分、劃勾等簡(jiǎn)便形式，一年所做的工作在幾分鐘內(nèi)就考評(píng)完了事，使考核評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏全面性、客觀性和公正性。五是考核結(jié)果利用乏力。有的學(xué)校不重視考核結(jié)果的反饋和利用，既不認(rèn)真進(jìn)行全面分析，也不及時(shí)通報(bào)情況，對(duì)人員的績(jī)效、行為、能力、責(zé)任、表現(xiàn)等方面缺乏具體評(píng)價(jià)，與考核對(duì)象的評(píng)聘、晉級(jí)、任用等掛鉤不緊密。如何使績(jī)效考核能圍繞學(xué)校中心工作，全面、客觀、公正、準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)單位和個(gè)人的工作實(shí)績(jī)與現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，真正起到引領(lǐng)、示范和激勵(lì)先進(jìn)，鼓勵(lì)多數(shù)，鞭策少數(shù)，改進(jìn)工作，提升水平的目的，需要深入探討。堅(jiān)持績(jī)效考核工作做得比較好的高校，他們的做法有：第一，制定切合實(shí)際的考核評(píng)價(jià)體系。它包括考核的內(nèi)容、指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和方法。建立科學(xué)的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系是做好考核的關(guān)鍵，考核內(nèi)容、指標(biāo)要能客觀全面地反映出考核客體在考核工作期內(nèi)的目標(biāo)任務(wù)完成及崗位職責(zé)履行情況，客觀地反映其現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)、工作態(tài)度、工作能力和業(yè)績(jī)水平。考核內(nèi)容通常是從德、能、勤、績(jī)、廉五方面進(jìn)行：“德”考核政治品質(zhì)和道德修養(yǎng)；“能”考核綜合能力與水平；“勤”考核工作態(tài)度與投入；“績(jī)”考核工作業(yè)績(jī)與擔(dān)當(dāng)；“廉”考核工作生活作風(fēng)和廉潔自律等?？茖W(xué)的指標(biāo)體系要把考核內(nèi)容具體化、標(biāo)準(zhǔn)化，即把考核內(nèi)容描述具體或量化。考核標(biāo)準(zhǔn)要對(duì)優(yōu)秀、良好、稱職、不稱職作出明確具體的規(guī)范性要求?？己朔椒ㄒ茖W(xué)、全面、客觀、公正，考核工作量要比較適當(dāng)，便于組織，具有公信力。第二，分類考核。分類考核要堅(jiān)持“四結(jié)合”，即做到個(gè)人考核與單位考核相結(jié)合，重點(diǎn)工作與一般工作相結(jié)合，共性指標(biāo)與個(gè)性指標(biāo)相結(jié)合，定性描述與量化比較相結(jié)合。這樣就能注重單位分類和區(qū)別職責(zé)性質(zhì)確定相應(yīng)考核客體，體現(xiàn)考核的特點(diǎn)和針對(duì)性?？?jī)效考核方案要經(jīng)過(guò)自下而上和自上而下的反復(fù)討論，聽取和征求各方面的意見和建議，力求使方案完善，體系清晰，內(nèi)容全面，方法可行，上下左右都能接受認(rèn)同，能達(dá)到考核的預(yù)定目標(biāo)。第三，落實(shí)考核主體責(zé)任。主體責(zé)任是實(shí)行嚴(yán)密有效考核的組織保障，是確保績(jī)效考核工作客觀、有序、公正的關(guān)鍵。首先，確定考核主體，即是指參與考評(píng)的人員應(yīng)有代表性，具有公信力，能得到比較廣泛的認(rèn)可。其次，堅(jiān)持主客體分離回避原則?？己丝腕w是指被考核的人員或單位。實(shí)行考核主客體分離回避，即考核客體不能同時(shí)組織或作為考核主體參與對(duì)自己的考評(píng)；擔(dān)任考核主體的人員不能作為本單位代表對(duì)本單位進(jìn)行考評(píng)。因此，在確定考核客體和考核程序時(shí)必須堅(jiān)持個(gè)人總結(jié)述職、民主測(cè)評(píng)、組織考核相接合，采取聽匯報(bào)、看材料、提問(wèn)、咨詢、回答等方法，通過(guò)檢查、督辦、收集統(tǒng)計(jì)有關(guān)信息、收集各方意見、面對(duì)面交流溝通情況等途徑，使各種材料匯總成為最終考核的主要依據(jù)。第四，采用針對(duì)性形式反饋考核結(jié)果?？己私Y(jié)果視情況而定，既可以向全校公布，也可以分單位分部門分層次進(jìn)行公示，還可以采取個(gè)別談話形式反饋或由分管校、處領(lǐng)導(dǎo)集體談話方式反饋。對(duì)于需要改進(jìn)和糾正的問(wèn)題，一般適宜于采用談話交流的反饋方式，實(shí)效更明顯?？己私Y(jié)果的有效利用能促進(jìn)管理人員對(duì)績(jī)效考核工作的重視，使大家的思想與行為自覺地朝著績(jī)效提升方向進(jìn)步和發(fā)展，不斷提升自己和執(zhí)政團(tuán)隊(duì)的執(zhí)行力。績(jī)效考核結(jié)果應(yīng)充分應(yīng)用于管理人員的評(píng)優(yōu)評(píng)先、職務(wù)任用、崗位聘免等，使其緊密掛鉤，發(fā)揮實(shí)際效應(yīng)。在高校開展績(jī)效考核評(píng)價(jià)工作是一個(gè)系統(tǒng)工程，在建立健全科學(xué)分類考核評(píng)價(jià)過(guò)程中，要始終做到“三堅(jiān)持”，即堅(jiān)持客觀、公正、效能原則；堅(jiān)持利于組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和管理干部成長(zhǎng)發(fā)展原則；堅(jiān)持簡(jiǎn)單易行、操作性、規(guī)范性原則，[7]精心定位，精心設(shè)計(jì)，精心組織，精心考核，確保考核確有成效，個(gè)人確有進(jìn)步，執(zhí)行確有提升，工作確有發(fā)展的依法治校要求。

5.健全校務(wù)委員會(huì)執(zhí)行決策機(jī)制是依法治校的保障

《教育規(guī)劃綱要》明確指出要“探索建立符合學(xué)校特點(diǎn)的管理制度和配套政策，克服行政化傾向，取消實(shí)際存在的行政級(jí)別和行政化管理模式”，特別強(qiáng)調(diào)“健全議事規(guī)則與決策程序，依法落實(shí)黨委、校長(zhǎng)職權(quán)”。[1]2014年10月15日中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》)明確“必須堅(jiān)持黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，保證校長(zhǎng)依法行使職權(quán)，建立健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政分工合作、協(xié)調(diào)運(yùn)行的工作機(jī)制”。[8]全面推進(jìn)依法治校，建立現(xiàn)代大學(xué)制度，必須按《教育規(guī)劃綱要》和《實(shí)施意見》，相關(guān)法律法規(guī)、條例的要求，建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)管理、教授嚴(yán)謹(jǐn)治學(xué)、加強(qiáng)民主監(jiān)督的體制框架，形成結(jié)構(gòu)合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。這是全面推進(jìn)依法治校，實(shí)現(xiàn)高校既定發(fā)展目標(biāo)的組織保障。目前，我國(guó)高校治理機(jī)制是以黨委會(huì)為核心，借鑒國(guó)家治理模式建立起來(lái)的組織形式。公立高校大體是黨委書記和校長(zhǎng)由上級(jí)組織提名并選定，在此之上組成黨委會(huì)、校務(wù)委員會(huì)(校長(zhǎng)辦公會(huì))、紀(jì)委會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)五個(gè)組織機(jī)構(gòu)。具體運(yùn)作職能可以概括為：黨委領(lǐng)導(dǎo)、校務(wù)委員會(huì)(校長(zhǎng)辦公會(huì))行政決策、學(xué)術(shù)委員會(huì)進(jìn)行學(xué)術(shù)審議、紀(jì)委監(jiān)督、教職工代表大會(huì)民主參與。這種組織結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)在一定程度上體現(xiàn)出了相關(guān)者的分工合作、民主監(jiān)督、相互制約與協(xié)調(diào)的作用。但在治理實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)的是各機(jī)構(gòu)所代表的職權(quán)重疊與交叉現(xiàn)象嚴(yán)重，學(xué)術(shù)委員會(huì)、紀(jì)委會(huì)、教工代表大會(huì)的權(quán)力職責(zé)容易虛化，各機(jī)構(gòu)權(quán)力邊界不清晰、會(huì)議多、效率偏低，容易造成治理過(guò)程中的行政化日趨嚴(yán)重。有鑒于此，我國(guó)高校組織機(jī)構(gòu)完善的一條重要路徑就是以現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，厘清政治權(quán)力、行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的邊界，避免政治權(quán)力與行政權(quán)力向?qū)W術(shù)權(quán)力的過(guò)度擠壓和滲透，真正做到黨委政治治理、校長(zhǎng)行政治理、學(xué)術(shù)委員會(huì)學(xué)術(shù)治理、紀(jì)委會(huì)監(jiān)督治理、教職員工民主治理。因此，健全校務(wù)委會(huì)這一組織結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)的是對(duì)現(xiàn)有公立高校治理機(jī)制的完善探索，是我國(guó)公立高校治理制度具有較強(qiáng)路徑依賴下的一種比較選擇。厘清權(quán)責(zé)邊界的組織結(jié)構(gòu)如圖1所示。

探討健全高校校務(wù)委員會(huì)決策執(zhí)行機(jī)制，是我國(guó)高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制這一領(lǐng)導(dǎo)體制在行政治理方面實(shí)施決策科學(xué)化、民主化和法治化的必然趨勢(shì)，也是高等教育深化改革發(fā)展的一種現(xiàn)實(shí)選擇。校務(wù)委員會(huì)作為我國(guó)高校內(nèi)部管理體制中一項(xiàng)重要的組織制度，最早可以追溯到新中國(guó)成立之初。1950年8月政務(wù)院頒發(fā)的《高等學(xué)校暫行規(guī)程》明文規(guī)定：大學(xué)及專門院校在校(院)長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)校(院)務(wù)委員會(huì)，并對(duì)行使職權(quán)作了具體要求。1958年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于教育工作的指示》指出：“在一切高等學(xué)校中應(yīng)當(dāng)實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制?！?961年，《中華人民共和國(guó)教育部直屬高等學(xué)校工作執(zhí)行工作條例(草案)》(俗稱“高教六十條”)第五十一條明文規(guī)定“高等學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)制度，就是健全高校校務(wù)委員會(huì)決策執(zhí)行制度。實(shí)行校務(wù)委員會(huì)制度是學(xué)校治理機(jī)制的基本形式，這是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的以校長(zhǎng)為首的校務(wù)委員負(fù)責(zé)制”，并對(duì)校務(wù)委員會(huì)的組成人員等內(nèi)容作了較詳細(xì)的說(shuō)明。從1966年到1985年之間，由于多方面因素，校務(wù)委員會(huì)在我國(guó)高校工作進(jìn)行過(guò)程中沒有明晰提及。1985年中共中央頒布了《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，規(guī)定了“學(xué)校逐步實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，有條件的學(xué)校要設(shè)立由校長(zhǎng)主持的、人數(shù)不多的、有威信的校務(wù)委員會(huì)，作為審議機(jī)構(gòu)”。至此，校務(wù)委員會(huì)又重新設(shè)立，但組織性質(zhì)由領(lǐng)導(dǎo)體制轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)咨詢機(jī)構(gòu)，職能和作用也發(fā)生了巨大變化。1998年頒布的《高等教育法》規(guī)定在黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下校長(zhǎng)主持“校長(zhǎng)辦公室會(huì)議或者校務(wù)會(huì)議”，處理校長(zhǎng)職權(quán)有關(guān)事項(xiàng)。自2000年以來(lái)，許多重點(diǎn)大學(xué)設(shè)立了定位指導(dǎo)咨詢作用的校務(wù)委員會(huì)。我國(guó)《高等教育法》和1996年3月中共中央頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》以及2010年8月修訂的該條例都明確規(guī)定了“國(guó)家舉辦的普通高等學(xué)校實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”這一具有中國(guó)特色的現(xiàn)代大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)體制。2014年10月中共中央辦公廳印發(fā)的《實(shí)施意見》明確“校長(zhǎng)辦公會(huì)議或校務(wù)會(huì)議是學(xué)校行政議事決策機(jī)構(gòu)”，并就有關(guān)決策事項(xiàng)做出了規(guī)定。該《實(shí)施意見》是對(duì)黨委和行政權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步深化，也是改革我國(guó)高等學(xué)校內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制的指導(dǎo)思想和總原則的具體細(xì)化，具有很強(qiáng)的針對(duì)性和指導(dǎo)性，為健全校務(wù)委員會(huì)提供了基本遵循。目前在實(shí)際運(yùn)作中，高校內(nèi)部行政權(quán)力決策有兩種形式：一是校務(wù)委員會(huì)制，以校長(zhǎng)為首組成校務(wù)委員會(huì)決策；二是校長(zhǎng)辦公會(huì)制，以校長(zhǎng)為首組成校長(zhǎng)辦公會(huì)議決策。這是高校行政系統(tǒng)內(nèi)部?jī)煞N最高的、比較行之有效的決策機(jī)構(gòu)，都由校長(zhǎng)為首組成，實(shí)施集體行政決策，屬于委員會(huì)機(jī)制。然而，在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國(guó)尚不完全具備實(shí)行董事會(huì)這種形式的條件，而校長(zhǎng)辦公會(huì)制本身又存在代表性不足的局限性。所以，在現(xiàn)行的校務(wù)委員會(huì)基礎(chǔ)上，健全校務(wù)委員會(huì)制，就是當(dāng)前我國(guó)公立高校比較選擇的一種最佳的行政集體決策形式。[9]這是因?yàn)?，校?wù)委員會(huì)制是一種既定的并在較長(zhǎng)時(shí)間和范圍內(nèi)得到實(shí)施和認(rèn)可的行政組織制度，有助于協(xié)調(diào)黨委會(huì)、校長(zhǎng)和校長(zhǎng)辦公會(huì)的關(guān)系，解決職權(quán)重疊與交叉現(xiàn)象嚴(yán)重、重復(fù)開會(huì)和決策效率低等問(wèn)題，以避免長(zhǎng)官意志和行政化傾向。委員會(huì)決策與校長(zhǎng)個(gè)人決策并不矛盾，不是對(duì)校長(zhǎng)決策的簡(jiǎn)單否定，而是能夠很好地彌補(bǔ)校長(zhǎng)個(gè)人決策能力的不足，發(fā)揮集體智慧的作用，體現(xiàn)大學(xué)的本質(zhì)特征。

探討健全校務(wù)委員會(huì)需要具體明晰以下問(wèn)題：一是定位與職責(zé)。校務(wù)委員會(huì)制是遵從“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)管理、教授治學(xué)、民主監(jiān)督” 這一中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的機(jī)制框架，由黨委書記和校長(zhǎng)共同配合治理學(xué)校的基本形式。根據(jù)我國(guó)《高等教育法》的規(guī)定和學(xué)校實(shí)際，校長(zhǎng)和校長(zhǎng)辦公會(huì)的職權(quán)內(nèi)容具體可以分為三類：一類需要向黨委匯報(bào) ，如發(fā)展規(guī)劃、重要的改革舉措、重要的規(guī)章制度和年度工作計(jì)劃等；內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置方案、年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算決算等，副校長(zhǎng)人選的推薦和校內(nèi)組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的任免等；一類是事先經(jīng)學(xué)術(shù)委員會(huì)咨詢、審議的事項(xiàng)，再行決策；[10]一類是由行政集體決策。這三類事務(wù)分別對(duì)應(yīng)政治權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力。校務(wù)委員會(huì)的定位應(yīng)當(dāng)是除由黨委會(huì)決策的事項(xiàng)外，對(duì)以校長(zhǎng)職權(quán)為中心的高校的重大重要事項(xiàng)做出執(zhí)行決策。隨著形勢(shì)的發(fā)展和改革的深化，校務(wù)委員會(huì)的職能定位也應(yīng)有所變化，需從目前的咨詢、審議層面上升到行政執(zhí)行決策層面。其主要職責(zé)是執(zhí)行落實(shí)上級(jí)組織和學(xué)校黨委決定，全面負(fù)責(zé)學(xué)校教學(xué)、科研、服務(wù)和其他行政事務(wù)治理的行政執(zhí)行決策，為校長(zhǎng)和校長(zhǎng)辦公會(huì)執(zhí)行與決策提供遵循和依據(jù)。在行政執(zhí)行決策方面，它能夠很好地彌補(bǔ)書記與校長(zhǎng)個(gè)人執(zhí)行決策能力的不足，是全面推進(jìn)依法治校在治理方式上的探討創(chuàng)新。二是協(xié)調(diào)各方關(guān)系。首先是協(xié)調(diào)與黨委會(huì)的關(guān)系，它須依法依規(guī)接受和服從黨委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)，執(zhí)行黨委會(huì)決議。其次是協(xié)調(diào)與校長(zhǎng)的關(guān)系，校長(zhǎng)是法定代表人，對(duì)外代表學(xué)校，對(duì)內(nèi)主持校務(wù)，必須依法依規(guī)支持校長(zhǎng)獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使行政事務(wù)治理職權(quán)。再次是協(xié)調(diào)與校長(zhǎng)辦公會(huì)的關(guān)系，校長(zhǎng)辦公會(huì)是執(zhí)行落實(shí)學(xué)校黨委會(huì)、校務(wù)會(huì)和校長(zhǎng)決策的執(zhí)行治理機(jī)構(gòu)，必須依法依規(guī)支持、領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)涉及學(xué)校教學(xué)、科研、治理、服務(wù)等全校行政事務(wù)的決定與執(zhí)行。三是細(xì)化議事決策規(guī)則與法定程序。中央辦公廳的《實(shí)施意見》對(duì)議事規(guī)則作出了明確規(guī)定,相關(guān)法律法規(guī)也有原則要求, 根據(jù)各個(gè)高校實(shí)際細(xì)化完善議事決策規(guī)則是健全校務(wù)委員會(huì)的基礎(chǔ)性工作，也是協(xié)調(diào)各方面關(guān)系的需要，務(wù)必切實(shí)做好。校務(wù)委員會(huì)屬于行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)的一部分，是高校內(nèi)部一項(xiàng)重要的行政組織制度，承擔(dān)高校內(nèi)部行政決策機(jī)構(gòu)職能，負(fù)責(zé)對(duì)學(xué)校改革和發(fā)展中的重要事項(xiàng)進(jìn)行決策。凡是涉及學(xué)校全局性和師生員工關(guān)注的重要事項(xiàng)，必須把師生參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定作為行政法定程序，確保決策事項(xiàng)合法、切實(shí)可行、程序正當(dāng)、過(guò)程公開、責(zé)任明確、成效明顯。四是確定校務(wù)委員會(huì)組成人員的原則。由于校務(wù)委員會(huì)的組織特性和基本規(guī)定性，這就規(guī)定了校務(wù)委員會(huì)在人員構(gòu)成上應(yīng)該由黨政領(lǐng)導(dǎo)、職能部門負(fù)責(zé)人、一定數(shù)量且有代表性的專家教授等組成，參與主體為行政干部。[11]人員構(gòu)成應(yīng)體現(xiàn)以下原則：(1)加強(qiáng)黨委對(duì)學(xué)校的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)在校務(wù)委員中的決策作用，黨委書記擔(dān)任校務(wù)委員會(huì)主任，但不具體執(zhí)行決策，決議、決定形成后由校長(zhǎng)為首的行政系統(tǒng)(校長(zhǎng)辦公會(huì))貫徹執(zhí)行，以利于調(diào)適政治權(quán)利與行政權(quán)利；[4]92-93(2)校長(zhǎng)為第一副主任(常務(wù))，有利于協(xié)調(diào)各方關(guān)系，統(tǒng)籌執(zhí)行指揮，確保執(zhí)行效力；(3)聘有一定比例的且有辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)或有較高學(xué)術(shù)造詣的專家、教授，有利于實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力之間的協(xié)調(diào)，彰顯學(xué)術(shù)權(quán)力；(4)校務(wù)委員會(huì)設(shè)若干名副主任，由黨委副書記、委員擔(dān)任，便于分工負(fù)責(zé)；(5)為了加強(qiáng)高校與社會(huì)的聯(lián)系，可以聘請(qǐng)少量的校外有關(guān)人士參加；(6)實(shí)行任期制，每屆任期四至五年，可以連選連聘；(7)校務(wù)委員會(huì)成員由黨委會(huì)審定公布。五是嚴(yán)格問(wèn)責(zé)機(jī)制。為確保校務(wù)委員會(huì)的決策力和公信力，必須依法依規(guī)強(qiáng)化決策執(zhí)行問(wèn)責(zé)：首先，要認(rèn)真學(xué)習(xí)。通過(guò)學(xué)習(xí)理解憲法、國(guó)家法律和各種教育法律法規(guī)，明確自己的職責(zé)權(quán)限，認(rèn)清自己的權(quán)力范圍和邊界，堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為的治理原則。其次，要嚴(yán)防權(quán)力尋租和腐敗。有權(quán)就要有責(zé)，有責(zé)就要擔(dān)責(zé)，擔(dān)責(zé)就要自覺接受各方監(jiān)督和師生評(píng)判。堅(jiān)持校務(wù)公開，堅(jiān)持公正公平和擔(dān)當(dāng)原則，堅(jiān)決糾正尸位素餐的不作為和膽大妄為的亂作為，克服庸政、懶政、怠政現(xiàn)象，自覺接受倒查機(jī)制的追責(zé)，經(jīng)得起師生和歷史的考驗(yàn)。最后，要實(shí)行問(wèn)責(zé)形式法定化。在學(xué)校治理復(fù)雜化日趨增強(qiáng)的情況下，由誰(shuí)來(lái)問(wèn)責(zé)，問(wèn)什么責(zé)，如何問(wèn)責(zé)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題怎么處理等，都必須要有法律法規(guī)的規(guī)定。因此，一方面要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)的執(zhí)行力度，另一方面則要盡快完善相關(guān)校規(guī)校紀(jì)，以利《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》的落實(shí)到位，落地生根。

[1]中共中央，國(guó)務(wù)院.國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)[N].人民日?qǐng)?bào)， 2010-07-12(01).

[2]中共中央,國(guó)務(wù)院.國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要[N].人民日?qǐng)?bào)，2016-05-20(01).

[3]教育部.全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要[N].中國(guó)教育報(bào)，2013-01-16(01).

[4]畢憲順.決策·執(zhí)行·監(jiān)督——高等學(xué)校內(nèi)部權(quán)力制約與協(xié)調(diào)機(jī)制研究[M].北京：教育科學(xué)出版社，2013.

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[6]李玉華, 馮秀玲, 苗晉英.建立科學(xué)可行的高校中層管理干部績(jī)效考核機(jī)制[J].中國(guó)高等教育，2005(10).

[7]關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見〔EB/OL〕.http：www.gov.cn/xinwen/2014-10/15comten-2765833.htrn.

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[9]戚業(yè)國(guó)，王徐波.我國(guó)高校內(nèi)部管理體制改革30年[J].中國(guó)高教研究2008(9).

[10]謝鵬程.公民的基本權(quán)利[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1999.

[11]祁占勇.現(xiàn)代大學(xué)制度的法律重構(gòu)[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2009.

責(zé)任編輯：熊先蘭

On the Discussion about the Innovation of University Internal Execution Mechanism and the University Management by Law

ZHOU Xiong-wen,ZHU Ji

(LawSchool，HunanUniversityofTechnology,Zhuzhou,Hunan412007,China;TeachingDepartmentofPoliticalTheories，HunanInstituteofEngineering,Xiangtan,Hunan411104,China)

The emphasis of comprehensively promoting university management by law lies in the innovation of university internal execution mechanism.Therefore, for the university management by law, we must know that the precondition is to establish an internal perfect law and rule enforcement system, the basis is to confirm the authority position of the internal executive subject, the key is to improve the academic ecological environment of the internal implementing mechanism, the demand is to enforce the performance assessment of the internal execution management staff, and the guarantee is to develop the executive decision-making mechanism of the university committee.

university management by law; internal execution mechanism; law and rule enforcement system; authority position; academic ecological environment

2016-06-17

周雄文(1950—)，男，湖南婁底人，湖南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院教授，主要從事法律教育學(xué)、憲法與行政法學(xué)研究;朱 霽(1973—)，女，湖南邵陽(yáng)人，湖南工程學(xué)院思想政治理論課教學(xué)部副教授，北京大學(xué)馬克思主義學(xué)院訪問(wèn)學(xué)者。

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金“十二五”規(guī)劃教育學(xué)課題“高等學(xué)校依法治校機(jī)制研究”(編號(hào)：BIA110078)階段性成果。

G647

A

1001-5981(2016)06-0128-06