● 劉忠艷

創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展背景下的政府人才治理：內(nèi)涵、發(fā)展困境及應(yīng)對(duì)策略

● 劉忠艷

政府人才規(guī)制由管理走向治理，在理念、范式、方法等方面發(fā)生了不同程度的革新。結(jié)合創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的時(shí)代背景，提煉了人才治理的內(nèi)涵、運(yùn)行范式及特征。以問題為導(dǎo)向，診斷出當(dāng)前我國(guó)政府人才治理面臨著行政過度干預(yù)制約人才效能充分釋放，導(dǎo)致人才治理高效化運(yùn)行新格局難以達(dá)成；重人才“創(chuàng)新結(jié)果輸出”輕“內(nèi)生創(chuàng)新能力培育”，促使人才發(fā)展治理路徑依賴本末倒置；供給類政策工具推動(dòng)勢(shì)能強(qiáng)于需求類、環(huán)境類政策工具拉動(dòng)和影響效應(yīng)，誘發(fā)人才創(chuàng)新成果現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化乏力等發(fā)展困境。據(jù)此，從重塑政府人才治理職能邊界，優(yōu)化人才發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)體制；創(chuàng)新政府人才治理內(nèi)容體系，克服政府人才發(fā)展供給短板；厘定“政府-X”的關(guān)系邊界，建立網(wǎng)絡(luò)化人才協(xié)同治理格局三個(gè)方面，推進(jìn)人才發(fā)展治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

政府治理 人才發(fā)展 創(chuàng)新驅(qū)動(dòng) 應(yīng)對(duì)策略

一、問題的提出

從《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》（2010）提出“改進(jìn)人才管理方式”到《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見》（2016）所要求的“構(gòu)建科學(xué)規(guī)范、開放包容、運(yùn)行高效的人才發(fā)展治理體系”，系統(tǒng)展現(xiàn)了國(guó)家層面對(duì)各級(jí)政府創(chuàng)新人才管理模式，推進(jìn)人才發(fā)展體制機(jī)制改革和政策創(chuàng)新所勾勒出的新期盼和新圖景。就政府人才管理實(shí)務(wù)來看，國(guó)內(nèi)涉及人才管理改革和創(chuàng)新的典型實(shí)例不勝枚舉，如北京中關(guān)村、天津?yàn)I海、上海張江、武漢東湖、深圳前海、蘇州工業(yè)園等地結(jié)合地方資源稟賦，從不同層面各有成效地推進(jìn)地區(qū)人才管理改革，通過先行先試、不斷創(chuàng)新突破人才管理模式，有效促使域內(nèi)人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造活力和效能齊相迸發(fā)，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供了堅(jiān)實(shí)可靠的智力支撐和規(guī)制保障。從國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)力比較來看，根據(jù)世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織（WIPO）發(fā)布的2015年全球創(chuàng)新指數(shù)報(bào)告顯示，2015年中國(guó)內(nèi)地以47.47分位列榜單第29名。其中，人才培養(yǎng)與研發(fā)、創(chuàng)新環(huán)境、知識(shí)技術(shù)產(chǎn)出等分指數(shù)名列中高收入國(guó)家榜首(中華人民共和國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)局,2015)。但是，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家高端創(chuàng)新技術(shù)、頂尖人才資源持有量相比較而言，我國(guó)仍然存在較大差距?；诖?，新形勢(shì)下我國(guó)如何“跨越‘中等收入陷阱’?逾越‘達(dá)爾文之?！?？擺脫處于價(jià)值鏈‘微笑曲線’代工組裝的底端處境？”不僅成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展亟需破解的現(xiàn)實(shí)問題，同時(shí)也是一項(xiàng)值得深入思考的理論研究課題。

政府與學(xué)界圍繞推進(jìn)人才體制機(jī)制改革和政策創(chuàng)新開展了系列探討。習(xí)近平總書記針對(duì)創(chuàng)新發(fā)展存在的困境，作出“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，人才是創(chuàng)新的根基”、“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的實(shí)質(zhì)是人才驅(qū)動(dòng)”等重要論述。這表明實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，驅(qū)動(dòng)理念、制度、管理、技術(shù)等一系列要素資源創(chuàng)新集成發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)在于是否擁有一批批與之相匹配的人才資源作保障。部分學(xué)者圍繞創(chuàng)新內(nèi)生動(dòng)力不足、人才供給結(jié)構(gòu)性矛盾突出等問題，從政府人才管理的視角展開了有益探討。有學(xué)者指出科學(xué)有效的人才管理體制是使人才這一最活躍要素發(fā)揮最大限度作用的重要保證（馬力、劉衛(wèi)東，2007）。除此之外，發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織的作用來構(gòu)建良好人才生態(tài)，對(duì)支撐人才發(fā)展和解決“微笑曲線”低端問題具有重要意義（王通訊、苗月霞，2012）。有學(xué)者則指出創(chuàng)新人才體制的制度要義在于解放人才的創(chuàng)造活力,戰(zhàn)略目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)人才優(yōu)先發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展的高度統(tǒng)一（吳江，2013）。部分學(xué)者強(qiáng)調(diào)要想贏得競(jìng)爭(zhēng)主動(dòng)權(quán)，把人才優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)，需要著力破解體制機(jī)制的約束和支持性政策的不力以及人才培養(yǎng)、使用、轉(zhuǎn)化的機(jī)制與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需求相脫節(jié)的問題（趙永樂、陳培玲，2014）。人才發(fā)展水平的高低不僅受制于自身內(nèi)在因素的牽制，同時(shí)還受制來自政府層面制度規(guī)約的影響，往往政府人才管理舉措及其運(yùn)行范式均會(huì)在很大程度上給人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造潛能的發(fā)揮帶來不可預(yù)估的沖擊和影響?；诖?，有的學(xué)者探討了建立現(xiàn)代人才治理體系，關(guān)鍵是推動(dòng)政府簡(jiǎn)政放權(quán)，厘清政府、市場(chǎng)、社會(huì)的責(zé)任和界線，充分調(diào)動(dòng)人才創(chuàng)新創(chuàng)造的內(nèi)在能量（孫銳，2015）。還有學(xué)者指出政府人才管理的困境源于協(xié)同治理的缺失，要打破這一困局需要構(gòu)建起涵蓋域內(nèi)政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織為主體的多中心、多手段人才網(wǎng)絡(luò)治理模式來提升政府人才治理水平(邱志強(qiáng),2016）。

相比較科技治理（程志波，2014）、產(chǎn)業(yè)治理（解學(xué)芳、臧志彭，2014），學(xué)界圍繞人才治理的研究成果相對(duì)較少，尤其是在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)導(dǎo)向下以人才治理為主題的理論研究更為甚少。一般主要是從人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造實(shí)踐的角度出發(fā)，針對(duì)某一行業(yè)領(lǐng)域典型模式和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了分析和論證（肖文、林高榜，2014），或是對(duì)域外人才治理實(shí)踐進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)借鑒（劉昕，2010；方陽(yáng)春等，2013）。理論是實(shí)踐的先導(dǎo)，展開人才治理內(nèi)涵、特征、運(yùn)行范式等內(nèi)容的理論分析，對(duì)豐富和拓展中國(guó)特色社會(huì)主義人才治理理論體系有著深遠(yuǎn)意義。同時(shí)，現(xiàn)實(shí)情景下相關(guān)研究尚未建立系統(tǒng)性的人才發(fā)展治理理論分析框架。鑒于此，理論層面和實(shí)踐領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)需求進(jìn)一步彰顯了開展人才發(fā)展治理一般性理論研究的必要性,為本文選題研究提供了可供探討的空間。

二、政府人才治理的內(nèi)涵及特征

（一）政府人才治理的內(nèi)涵

從詞源角度分析，西方“治理”一詞最早源自于古希臘語語系，意指管制、引導(dǎo)，具有鮮明的權(quán)威導(dǎo)向。而學(xué)術(shù)界有關(guān)“治理”的相關(guān)討論和研究早在20世紀(jì)初就已經(jīng)出現(xiàn)。從學(xué)科分類視角看，最早討論治理的學(xué)科主要集中在現(xiàn)代企業(yè)管理、公共管理等學(xué)科領(lǐng)域。例如，現(xiàn)代企業(yè)管理理論分析了現(xiàn)代公司治理模式，圍繞公司內(nèi)外部的所有權(quán)、控制權(quán)、相關(guān)利益者的關(guān)系，提出了公司治理（Corporate Governance)概念（Berle A A、 Means C G.，1969）。此外，全球治理委員會(huì)（CGG）于1995年在《我們的全球伙伴關(guān)系》中對(duì)“治理”的內(nèi)涵進(jìn)行了界定，指出治理是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理相同事務(wù)的諸多方式的總和(Commission on Global Governance,1995)。公共治理理論代表人物詹姆斯·羅西瑙(James N. Rosenau)指出，治理是對(duì)政府行政規(guī)制空隙之間的一系列制度安排，或者是當(dāng)兩個(gè)或更多規(guī)制出現(xiàn)重疊、沖突、相互競(jìng)爭(zhēng)利益之間需要調(diào)解時(shí)才發(fā)揮作用的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序(詹姆斯·N·羅西瑙、張勝軍,1995)。我國(guó)學(xué)者俞可平（2000）認(rèn)為，治理是一個(gè)特定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾需求，而權(quán)威的來源并非限于政府，還包括來自社會(huì)其他領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)化合作(俞可平,2000)。伴隨經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的到來，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中的價(jià)值要義愈加重要。人才驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新優(yōu)先發(fā)展的系列話題逐步成為社會(huì)高度關(guān)注的焦點(diǎn)并成為公共政策話語，尤其是在黨的十八屆三中全會(huì)正式提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”后，引發(fā)學(xué)界和實(shí)踐領(lǐng)域?qū)Π瞬胖卫淼仍趦?nèi)的社會(huì)發(fā)展事項(xiàng)的高度關(guān)切。盡管已有部分研究者都曾圍繞以“政府人才管理”、“政府干預(yù)技術(shù)創(chuàng)新”、“人才政策規(guī)制”、“企業(yè)人才管理”等不同主題開展了相關(guān)研究，但這些研究仍舊未對(duì)人才治理的內(nèi)涵進(jìn)行明確界定。

有鑒于此，結(jié)合公共治理理論對(duì)治理內(nèi)涵的界定，本文認(rèn)為政府人才治理，又稱為人才發(fā)展治理，通過發(fā)揮政府引導(dǎo)、市場(chǎng)導(dǎo)向、用人單位決定、社會(huì)參與、人才主動(dòng)五位一體的多元化治理主體結(jié)構(gòu)框架及其行動(dòng)作為，來推進(jìn)國(guó)家人才事業(yè)發(fā)展和人才全面可持續(xù)發(fā)展的治理體系。在該種“共治”范式框架下，政府扮演著元治理角色，并對(duì)人才事業(yè)發(fā)展提供宏觀政策、引導(dǎo)、監(jiān)督等職能，市場(chǎng)供需機(jī)制下的用才主體以及行業(yè)發(fā)展對(duì)人才的實(shí)際需求，以及人才個(gè)體對(duì)人才資本的供給充分決定人才資源配置。人才治理應(yīng)以發(fā)展問題為導(dǎo)向的治理范式，針對(duì)人才發(fā)展過程中存在的問題，通過一套的正式或非正式的制度安排來化解人才發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的矛盾，優(yōu)化人才資源配置，促進(jìn)人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造活力，其終極夙愿是實(shí)現(xiàn)人才自我價(jià)值和社會(huì)價(jià)值最大化、高度善治的統(tǒng)一目標(biāo)。其中，推進(jìn)人才治理目標(biāo)達(dá)成的動(dòng)力機(jī)制在于治理主體之間的內(nèi)在關(guān)系機(jī)理的驅(qū)動(dòng)。政府作為非市場(chǎng)組織，通過宏觀政策供給、監(jiān)督規(guī)范、法制保障等制度安排向人才以及用人主體提供政策、制度、法律法規(guī)、財(cái)政資金、金融扶持、稅費(fèi)減免等資源；社會(huì)主要受制社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)氛圍向人才提供輔助資源；市場(chǎng)向人才發(fā)布行業(yè)需求信息、產(chǎn)業(yè)平臺(tái)、中介服務(wù)等資源；用人單位為人才提供勞動(dòng)報(bào)酬和員工管理等資源。最終，來自于政府、市場(chǎng)、社會(huì)、用人單位四者所投入的資源共同有機(jī)組成一個(gè)積蓄多元化資源要素的資源池（Resource Pool）。通過資源池的激勵(lì)、推動(dòng)、共振作用于承載人才資本的個(gè)體人才，再經(jīng)由人才對(duì)資源篩選、過濾、消化進(jìn)而來激發(fā)人才創(chuàng)新創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)效能釋放并最終反作用并回饋于整個(gè)社會(huì)大系統(tǒng)（見圖1）。

圖1　人才發(fā)展網(wǎng)絡(luò)治理運(yùn)行機(jī)理分析框架

（二）政府人才治理的特征

人才治理不同于一般意義上的公司治理、創(chuàng)新治理、社會(huì)治理，并非人才管制、人才控制，其內(nèi)涵邊界要比人才管理更加豐富，存在著凸顯自身特質(zhì)的表征所在（見圖2）。

1. 參與主體的協(xié)同性

人才治理的模式打破以政府為主體的單一統(tǒng)治和管理的主導(dǎo)模式，而是包括各類社會(huì)團(tuán)體、用人單位、人才個(gè)體等在內(nèi)的多元主體共同參與人才發(fā)展的合作化治理主體結(jié)構(gòu)體系，在該種治理范式下民主性、民意性、互動(dòng)性、協(xié)同性特征最為突出。

2.目標(biāo)導(dǎo)向的遞進(jìn)性

人才治理的價(jià)值目標(biāo)包含終極價(jià)值目標(biāo)、重點(diǎn)目標(biāo)、基本目標(biāo)。其中，終極價(jià)值夙愿，即實(shí)現(xiàn)人才自我價(jià)值和社會(huì)價(jià)值的高度統(tǒng)一；人才治理的重點(diǎn)目標(biāo)是基于發(fā)展階段的實(shí)際需求，與之相匹配、相契合的目標(biāo)導(dǎo)向，現(xiàn)階段人才治理的目標(biāo)是增強(qiáng)人才創(chuàng)新創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)活力，提升政府人才發(fā)展政策有效供給，推進(jìn)創(chuàng)新型國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)達(dá)成；人才治理的基本目標(biāo)是提高人才資本的組織績(jī)效和社會(huì)績(jī)效，形成更加開發(fā)、更具活力、更具競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的人才發(fā)展新格局。

3. 治理工具的多元化

傳統(tǒng)的政府人才管理手段比較單一，主要依賴于行政干預(yù)和政府直接管制等剛性手段。隨著治理理論的興起，政府人才治理手段呈現(xiàn)出多元化特征，如政府通過PPP項(xiàng)目模式進(jìn)行專業(yè)化人才服務(wù)外包，來提升政府人才管理服務(wù)的工作水平，人才治理手段越來越趨于柔性化、靈活化。例如，以創(chuàng)業(yè)邦為例，政府通過借助市場(chǎng)化組織所具備的專業(yè)化服務(wù)，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，來提升眾創(chuàng)空間的現(xiàn)代管理服務(wù)質(zhì)量和規(guī)范政府行為邊界，在一定程度有效提升人才資源的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力和發(fā)展成效。

4. 治理客體的復(fù)雜性

人才治理對(duì)象主要是指以人為載體的“才”如何發(fā)揮最大化、最優(yōu)化效用。而人才治理客體則指承載人才資本、聰明才智的個(gè)體本身。由于人才個(gè)體是具備主觀能性的個(gè)人，其所處行業(yè)、發(fā)展訴求、個(gè)人價(jià)值偏好各有差異，并且對(duì)自身人才資本的處置擁有決定和支配權(quán)，一定程度上使得政府人才治理變得復(fù)雜和艱難。

三、新形勢(shì)下政府人才治理所面臨的發(fā)展困境

圖2　政府人才治理的特征分析

被國(guó)際行政科學(xué)學(xué)會(huì)主席吉爾特·波科特(Geert Bouckaert) 稱作“學(xué)術(shù)迷霧”的治理理論（Bouckaert G.，2015），不僅存在國(guó)家或社會(huì)主體中心的理論紛爭(zhēng)，同時(shí)還受到如弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）所提出的“治理是政府制定并實(shí)施規(guī)則以及提供公共服務(wù)的能力”的考驗(yàn)（Fukuyama F，2013）。全球經(jīng)濟(jì)一體化背景下，國(guó)與國(guó)之間的綜合國(guó)力的較量其本質(zhì)是創(chuàng)新資源之間的比拼，而人才是集成一切創(chuàng)新資源的載體,承擔(dān)著創(chuàng)新要素的研發(fā)、孵化、培育、生成、傳播、擴(kuò)散、轉(zhuǎn)化。由此可知，推進(jìn)人才發(fā)展治理體系建設(shè)不僅是政府職責(zé)所在，也是整個(gè)社會(huì)持續(xù)發(fā)展應(yīng)切實(shí)關(guān)注的課題。新中國(guó)成立以來，我國(guó)政府在人才管理體制建設(shè)層面經(jīng)歷了從人才管理向人才治理的歷史嬗變，由干部人事制度改革延伸到企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理、專業(yè)技術(shù)、高技能、農(nóng)村實(shí)用、社會(huì)工作等行業(yè)領(lǐng)域的人才分類化管理，再發(fā)展到新形勢(shì)下創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、人才創(chuàng)新創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)發(fā)展的新進(jìn)程?？v觀我國(guó)人才事業(yè)發(fā)展在取得長(zhǎng)足成效的同時(shí)，仍然也面臨新的發(fā)展困境。

1.行政過度干預(yù)制約人才效能充分釋放，導(dǎo)致人才治理高效化運(yùn)作新格局難以達(dá)成

人才發(fā)展治理體系創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)是以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)人才發(fā)展及其人才創(chuàng)新效能最大化為目標(biāo)，通過政府人才發(fā)展體制機(jī)制的改革以及政策創(chuàng)新，提供有效的政策規(guī)制，來推動(dòng)人才創(chuàng)新潛力、創(chuàng)業(yè)活力，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新型強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)。隨著國(guó)家人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的深入實(shí)施，人才優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略、破除制約人才發(fā)展的一切制度藩籬等議題已經(jīng)深入各級(jí)政府的工作層面?？墒牵砟顚用娴墓沧R(shí)在實(shí)踐領(lǐng)域中的轉(zhuǎn)化往往容易造成“還差一里路”瓶頸狀況。目前部分地方政府在開展人才工作的過程中，仍舊習(xí)慣于采取自上而下的政策“輸出”來規(guī)范和引導(dǎo)人才發(fā)展，往往容易忽略來自用人單位、行業(yè)領(lǐng)域人才需求的話語權(quán)，最終導(dǎo)致政策實(shí)施陷入失范、走樣的尷尬境地。以科技人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目扶持為例，一些地方政府在創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目扶持層面，采取強(qiáng)迫命令、一刀切、大包大攬的管理舉措來推進(jìn)人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展，而忽視了創(chuàng)業(yè)活動(dòng)是一項(xiàng)極具高風(fēng)險(xiǎn)且創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新源的主體在于創(chuàng)業(yè)者的特殊性。加之創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目準(zhǔn)入、運(yùn)作監(jiān)管、失信懲戒等機(jī)制建設(shè)的匱乏與時(shí)滯，以及對(duì)創(chuàng)業(yè)成效急功近利的短視行為，其最終結(jié)果導(dǎo)致大量公共資源的浪費(fèi)和消耗，一定程度上消解了政府人才治理能力。越俎代庖、大包辦式、官本位的人才治理模式，導(dǎo)致人才效能釋放低下和人才創(chuàng)新的“替代效應(yīng)”或“擠出效應(yīng)”，促使高效化運(yùn)作的人才治理格局難以形成。

2.重人才“創(chuàng)新結(jié)果輸出”輕“創(chuàng)新內(nèi)生能力培育”，促使人才發(fā)展治理路徑依賴本末倒置

倘若將人才創(chuàng)新結(jié)果的輸出視為政府人才治理所追求的價(jià)值目標(biāo)，那么加強(qiáng)人才創(chuàng)新內(nèi)生能力培育則是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的來源和促進(jìn)機(jī)理。然而，目前部分地方政府為快速提升近期化的工作績(jī)效，在人才創(chuàng)新發(fā)展層面把主要精力投入到人才創(chuàng)新結(jié)果的輸出，而輕視人才創(chuàng)新內(nèi)在能力的培育。其實(shí)，從創(chuàng)新資源生成范式和周期可知，原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新、引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新三種創(chuàng)新范式是實(shí)現(xiàn)人才發(fā)展的重要?jiǎng)?chuàng)新途徑，尤其是原始創(chuàng)新對(duì)目前我國(guó)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新型強(qiáng)國(guó)目標(biāo)，打造引領(lǐng)國(guó)際行業(yè)前沿水平的高端核心技術(shù)有著至關(guān)重要的意義。由于忽略人才內(nèi)在能力的培育，對(duì)短期化人才創(chuàng)新成果的追逐，以及對(duì)人才規(guī)模的數(shù)量化指標(biāo)的急切追求而忽略人才創(chuàng)新成果的現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化，均會(huì)對(duì)處于國(guó)際經(jīng)濟(jì)格局尚不明朗的地區(qū)或國(guó)家而言，帶來不可預(yù)估的重大損失和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。究其原因，誘發(fā)部分人才工作單位和部門在推進(jìn)人才工作過程中出現(xiàn)重人才創(chuàng)新成果快速化輸出和人才數(shù)量規(guī)模化擴(kuò)充的主要在于：一方面受制于人才工作目標(biāo)考核機(jī)制導(dǎo)向的影響；另一方面，人才工作部門對(duì)人才發(fā)展規(guī)律和市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律的科學(xué)化把握不足所致。據(jù)此，統(tǒng)籌人才創(chuàng)新發(fā)展輸出與創(chuàng)新內(nèi)生能力培育結(jié)合，通過改革和創(chuàng)新人才工作目標(biāo)考核機(jī)制，加強(qiáng)人才工作隊(duì)伍專業(yè)服務(wù)化業(yè)務(wù)水平，來持續(xù)推進(jìn)人才科學(xué)化發(fā)展尤為重要。

3.供給類政策工具推動(dòng)勢(shì)能強(qiáng)于需求類、環(huán)境類政策工具拉動(dòng)影響效應(yīng)，誘發(fā)人才創(chuàng)新成果制度保障不足

人才發(fā)展政策是旨在推動(dòng)、規(guī)范人才創(chuàng)新創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)活動(dòng)而采取政策、經(jīng)濟(jì)、法律、制度等管理手段的一種公共性政策。羅斯威爾(Roy Rothwell)和沃爾特(Walter Zegveld)（Roy Rothwell & Walter Zegveld，1985）政策工具理論的引介為人才發(fā)展政策結(jié)構(gòu)分析提供了一個(gè)綜合性分析框架，囊括了政策供給、需求、環(huán)境三方面內(nèi)容。政府通過實(shí)施信息、技術(shù)、資金、公共服務(wù)等供給類政策和財(cái)務(wù)稅收、金融、法制規(guī)章等環(huán)境類政策，以及政府采購(gòu)、服務(wù)外包、貿(mào)易管制、海外機(jī)構(gòu)等需求類政策，引導(dǎo)和扶持人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)人才發(fā)展與政策價(jià)值目標(biāo)的共振效應(yīng)。據(jù)了解，政府從政策導(dǎo)向?qū)用嫱苿?dòng)人才發(fā)展所取得的成效較為顯著。以國(guó)家“千人計(jì)劃”為例，截至2015年底“千人計(jì)劃”已分11批引進(jìn)5208名海外高層次人才，在科技創(chuàng)新、技術(shù)突破、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。然而，縱觀現(xiàn)有人才政策體系發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有人才發(fā)展政策主要集中以從資金、財(cái)稅、公共服務(wù)等層面來進(jìn)行建設(shè)，而涉及人才知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、人才創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化、高端專業(yè)化的人才服務(wù)業(yè)等需求類和環(huán)境類層面的政策還有待加強(qiáng)建設(shè)。

四、人才發(fā)展治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的突破策略

人才治理是形塑人才發(fā)展的一系列治理關(guān)系的結(jié)構(gòu)框架，具備自身規(guī)范的有序運(yùn)作圖式和作用于人才創(chuàng)新活力的動(dòng)力機(jī)制，以此獲取人才創(chuàng)新創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。轉(zhuǎn)型時(shí)期多元因素錯(cuò)相交織，直面人才治理所面臨的發(fā)展困境，探尋符合中國(guó)發(fā)展情境的人才治理新視角與新思路，乃是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的題中之義。

1.重塑政府人才治理職能邊界，優(yōu)化人才發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)體制

政府中心論、市場(chǎng)中心論、社會(huì)中心論的關(guān)系紛爭(zhēng)不斷延伸到人才治理領(lǐng)域。然而，在人才治理中，政府職能的錯(cuò)位、越位、缺位，導(dǎo)致用人單位主體性地位缺失，市場(chǎng)活力不足。具體而言，政府與市場(chǎng)均不是目的，而是人類實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段，二者之間不是非此即彼的關(guān)系，其關(guān)鍵在于如何運(yùn)用好 “有形之手”與“無形之手”，確保市場(chǎng)在人才資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用“共振磁場(chǎng)”的效應(yīng)得到良序運(yùn)作。首先，堅(jiān)持黨管人才原則，深入推進(jìn)黨委對(duì)人才工作的核心領(lǐng)導(dǎo)，積極發(fā)揮黨組（人才辦）組織協(xié)調(diào)職能，以及科技、發(fā)改、人社等人才工作相關(guān)單位部門之間的戰(zhàn)略意識(shí)、大局意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、危機(jī)意識(shí)，強(qiáng)化黨政“一把手”對(duì)人才工作的重視度，優(yōu)化目標(biāo)考核管理措施。其次，系統(tǒng)推進(jìn)政府人才治理理念的變革與創(chuàng)新，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)、流動(dòng)有序、開放透明的人才發(fā)展大環(huán)境，提高人才工程項(xiàng)目選拔、實(shí)施、監(jiān)管的透明度，剔除涉及人才發(fā)展的權(quán)力尋租空間，徹底遏制、懲戒人才發(fā)展腐敗現(xiàn)象。再次，借力深化行政改革，轉(zhuǎn)變政府職能的大環(huán)境，通過政府簡(jiǎn)政放權(quán)，規(guī)范政府在人才發(fā)展治理中的合理歸位，提升政府在非充分競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域和維護(hù)公共利益所需的限度內(nèi)，強(qiáng)化其對(duì)發(fā)揮市場(chǎng)決定人才資源配置決定性作用的監(jiān)管、服務(wù)、保障與補(bǔ)充。最后，推進(jìn)政府人才治理的法治化、開放化建設(shè)。強(qiáng)化政府人才發(fā)展的法治保障規(guī)制有效供給，深入推進(jìn)人才知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)及人才發(fā)展相關(guān)激勵(lì)政策的執(zhí)行與落實(shí)，加強(qiáng)區(qū)域、行業(yè)內(nèi)外人才治理模式的合作與交流，從而塑造法治、廉潔、高效的良好政府形象，吸引集聚各類人才參與和推進(jìn)“中國(guó)夢(mèng)”目標(biāo)愿景的達(dá)成。

2.創(chuàng)新政府人才治理內(nèi)容體系，完善政府人才發(fā)展供給短板

以人才治理內(nèi)容的廓清為行為邊界，是規(guī)范政府人才治理行為和提升治理能力的重要途徑。所謂政府人才治理內(nèi)容體系，就是采取包括制度、規(guī)范、政策、機(jī)制、環(huán)境等在內(nèi)的一些必要的行政手段，對(duì)人才發(fā)展提供行之有效的行政資源。人才政策、機(jī)制激勵(lì)、環(huán)境營(yíng)造是世界各國(guó)普遍采用的推進(jìn)人才事業(yè)發(fā)展的途徑之一。世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇低迷下，為尋求技術(shù)突破，推進(jìn)國(guó)家高端制造業(yè)發(fā)展和國(guó)際化競(jìng)爭(zhēng)力水平，美國(guó)啟動(dòng)了《先進(jìn)制造業(yè)伙伴計(jì)劃》和《先進(jìn)制造業(yè)國(guó)家戰(zhàn)略計(jì)劃》，實(shí)施“再工業(yè)化”戰(zhàn)略，通過修訂移民法和建立多樣性臨時(shí)勞工計(jì)劃體系，調(diào)適和提高了人才吸引戰(zhàn)略和政策，僅在2001-2012年間，進(jìn)入美國(guó)的各類臨時(shí)技術(shù)勞工超過1400萬人（梁茂信，2014），為美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了智力支持。這表明實(shí)施較具開發(fā)和競(jìng)爭(zhēng)的人才政策對(duì)推進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展尤為重要。為此，在推進(jìn)人才治理內(nèi)容體系創(chuàng)新過程中，既要進(jìn)一步調(diào)適國(guó)家與地方政府、各地方政府之間的人才政策科學(xué)設(shè)計(jì)，建立政策集成體系，規(guī)避政策疊化、泛化、散化，也要借助深化教育體制改革的契機(jī)，推進(jìn)人才培育能力，著力加強(qiáng)人才創(chuàng)新意識(shí)、創(chuàng)造能力的培育。汲取借鑒國(guó)際人才吸引政策的營(yíng)養(yǎng)成分，創(chuàng)建更具競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的國(guó)際化、開放化人才政策。從發(fā)展平臺(tái)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、容錯(cuò)機(jī)制、戶籍制度、醫(yī)療衛(wèi)生、子女教育、生活環(huán)境等層面進(jìn)行改進(jìn)創(chuàng)新。構(gòu)建人才需求發(fā)布機(jī)制，推進(jìn)人才普查制度化建設(shè)，緩解人才供給與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)之間的結(jié)構(gòu)性矛盾，營(yíng)造良好人才發(fā)展生態(tài)環(huán)境，催生人才創(chuàng)新效能持續(xù)釋放。

3.厘定“政府-X”的關(guān)系邊界，建立網(wǎng)絡(luò)化人才協(xié)同治理格局

協(xié)同理論創(chuàng)始人赫爾曼·哈肯(Hermann Haken)指出：“系統(tǒng)都由大量的子系統(tǒng)所組成。當(dāng)某種條件改變時(shí)，系統(tǒng)便能發(fā)展為宏觀規(guī)模上的各種新型模式”（H·哈肯、郭治安，1989）。該理論強(qiáng)調(diào)如何有效調(diào)節(jié)和整合發(fā)揮各子系統(tǒng)之間“1+1＞2”的共振效應(yīng)。對(duì)人才治理而言，人才發(fā)展治理環(huán)境中各子系統(tǒng)之間依然存在著相互影響相互作用的關(guān)系機(jī)理，人才治理作為摻雜政府、市場(chǎng)、社會(huì)、用人單位、人才個(gè)體及其相互作用機(jī)制的復(fù)合型大系統(tǒng)，顯然厘清各組關(guān)系十分必要。一方面，在人才治理過程中，政府扮演著規(guī)劃指導(dǎo)、政策供給、行業(yè)監(jiān)管、方向引領(lǐng)的關(guān)鍵角色，而這一關(guān)系角色在實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新型強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)中有著深厚要義，市場(chǎng)、社會(huì)、用人主體都難以承擔(dān)起該項(xiàng)職責(zé)。因此需要轉(zhuǎn)變、規(guī)范政府人才治理職能，由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，提升政府人才公共服務(wù)職能和工作水平，應(yīng)將關(guān)注重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到破解人才各階段發(fā)展所面臨的現(xiàn)實(shí)問題、營(yíng)造公平的人才發(fā)展環(huán)境、提供有效保障的風(fēng)險(xiǎn)防控體系等領(lǐng)域。另一方面，在深化行政體制改革契機(jī)下，重塑“政府-市場(chǎng)”、“政府-用人單位”、“政府-人才”之間的關(guān)系邊界，厘定各項(xiàng)關(guān)系之間的權(quán)責(zé)范圍，建立網(wǎng)絡(luò)化人才協(xié)同治理機(jī)制，補(bǔ)充政府公共服務(wù)在人才發(fā)展專業(yè)領(lǐng)域的不足。通過遵循市場(chǎng)配置人才資源的運(yùn)行規(guī)律和人才發(fā)展規(guī)律，充分下放用人主體的話語權(quán)，通過建立政府精準(zhǔn)施策供給與用人單位現(xiàn)實(shí)人才需求之間“自上而下—自下而上”信息互動(dòng)傳遞，提升人才有效供給，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

五、結(jié)論與展望

“靡不有初，鮮克有終”。人才治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)是檢驗(yàn)政府人才治理科學(xué)化水平和人才事業(yè)發(fā)展成效的試金石。伴隨經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整更迭，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新型國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，需要遵循特定情境下影響人才發(fā)展復(fù)雜系統(tǒng)因素和系統(tǒng)人才發(fā)展規(guī)律和市場(chǎng)規(guī)律，正確處理好政府與市場(chǎng)、政府與人才、政府與用人單位等多邊組合關(guān)系，通過構(gòu)建政府人才治理的差序化、精準(zhǔn)化、專業(yè)化網(wǎng)絡(luò)治理格局來提升政府人才治理水平尤為重要。但是，政府人才治理是一項(xiàng)系統(tǒng)復(fù)雜工程，如何有效發(fā)揮人才創(chuàng)新創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)活力，其關(guān)鍵在于如何處理好“政府與市場(chǎng)”二者之間的關(guān)系，通過破解人才管理體制機(jī)制難題來使市場(chǎng)在人才資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。轉(zhuǎn)變政府職能，鎖定政府在人才管理上存在的突出問題，借助直接操盤宏觀調(diào)控和間接調(diào)節(jié)市場(chǎng)配置兩大體系來改進(jìn)政府人才治理能力，強(qiáng)化市場(chǎng)導(dǎo)向，充分發(fā)揮用人主體、人才自身、人才服務(wù)業(yè)以及市場(chǎng)供求、價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)三大機(jī)制的作用機(jī)理（趙永樂，2016）。鑒于文本主要側(cè)重于從理論層面探討政府人才治理的內(nèi)涵、困境及應(yīng)對(duì)措施，但是伴隨國(guó)內(nèi)諸多地方政府在人才治理層面呈現(xiàn)出諸多富有特色和成效的典型模式，人才創(chuàng)新創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)效能不斷發(fā)揮，今后的研究將深入探討地方政府推進(jìn)人才管理改革的典型案例，提煉地方政府人才治理工作的成效和經(jīng)驗(yàn)，豐富和拓展政府人才治理理論的內(nèi)容體系，確保政府人才治理理論研究既能“頂天”又能“立地”。

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■ 責(zé)編/倪超 E-mail：nc714@163.com Tel: 010-88383907

The Connotation , Predicament and Strategy for Talent Governance in China:Based on Innovation-driven Development Analysis

Liu Zhongyan
(Business School, Hohai University)

Talent management by the government regulation to govern, in all aspects of philosophy, paradigm, methods, systems and mechanisms have undergone varying degrees of innovation. Combined with the background of innovation-driven development strategy implementation, refined connotation talent management, operation and features of the paradigm , and then diagnosis the current predicaments of talent development governance faced:(1) Administrative intervention restrict the full release of talent effectiveness, led to a new pattern efficient operation of talent governance difficult to reach;(2)Talent innovation resulting output and ignore the endogenous capacity to nurture innovation, resulting in talent development governance path dependence cart before the horse;(3)Supply policy tools promoting potential stronger than demand and environmental policy tools pulling and effects, evoked fatigue of reality conversion in innovation talent. Finally, promoting talent development governance systems and governance modernization strategies. Reinventing government proposed boundary talent governance functions, optimizing talent development leadership system; Innovation of government telent content management system, improve the government's short supply of talent development board; Fix the relationships border of "government-X", networking talent cooperative governance structure.

Government Governance; Talent Development; Innovation-driven; Coping Strategies

劉忠艷，河海大學(xué)商學(xué)院，博士研究生。電子郵箱：liuzhy1019@163.com。