潘力銘

財政視角下的流動人口子女義務(wù)教育公平問題研究

潘力銘

日前，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知》，旨在建立健全支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財政政策體系。數(shù)據(jù)顯示，我國有兩億多進(jìn)城務(wù)工人員和其他常住人口，還沒有完全享受到與當(dāng)?shù)爻鞘芯用裢鹊墓卜?wù)和市民權(quán)利，這在一定程度上除了與財政支持保障不健全有關(guān)，還與戶籍制度乃至國家治理問題息息相關(guān)。本文將流動人口與資源配置視為動態(tài)平衡，在分析資源配置現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，從國家治理及財政的角度分析其中存在的問題，并提出針對性的建議。

流動人口 義務(wù)教育 公共服務(wù) 均衡 公平

進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，人口的流動已經(jīng)成為非常普遍的現(xiàn)象?！笆濉睍r期，我國流動人口年均增長約800萬人，2014年年末達(dá)到2.53億人。根據(jù)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程和城鄉(xiāng)人口變動趨勢預(yù)測，到2020年，我國流動遷移人口（含預(yù)測期在城鎮(zhèn)落戶的人口）將逐步增長到2.91億人，年均增長600萬人左右，其中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口約2.2億人，城城之間流動人口約7000萬人。①國家人口和計劃生育委員會流動人口服務(wù)管理司：《中國流動人口發(fā)展報告.2015》，中國人口出版社，2015。流動人口子女教育問題與流動人口問題相伴相生，是人口流動的派生性社會問題。流動人口子女受教育問題是流動人口及其子女最為核心的權(quán)益和訴求。但現(xiàn)實(shí)中，流動人口呈現(xiàn)“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，流動人口子女的義務(wù)教育未得到充分的保障。這一問題，不僅僅是教育問題，也是財政問題，更是經(jīng)濟(jì)問題、社會問題、發(fā)展問題。

國家對實(shí)現(xiàn)流動人口基本公共服務(wù)的問題高度重視。黨的十八屆五中全會提出要“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、合理配置和基本公共服務(wù)均等化”。李克強(qiáng)總理在2016年《政府工作報告》中指出，“要深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，“發(fā)展更高質(zhì)量更加公平的教育”。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》把均衡發(fā)展作為義務(wù)教育戰(zhàn)略性任務(wù)，立足我國基本國情，以城鄉(xiāng)一體化發(fā)展帶動區(qū)域、校際、群體間均衡發(fā)展是整體推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要抓手。2014年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，國務(wù)院先后下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》和《關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》，對推進(jìn)流動人口基本公共服務(wù)均等化提出了新要求，要力爭實(shí)現(xiàn)“到2020年基本建立起‘政策統(tǒng)籌、保障有力、信息共享、科學(xué)評估’的流動人口基本公共衛(wèi)生計生服務(wù)均等化運(yùn)行機(jī)制；

完善覆蓋流動人口、方便可及的衛(wèi)生計生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，基層服務(wù)能力和水平明顯提升”的總體目標(biāo)。2015年12月22日，中央城市工作會議提出：“推進(jìn)城鎮(zhèn)化要把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)。要加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的戰(zhàn)略研究，統(tǒng)籌推進(jìn)土地、財政、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等領(lǐng)域配套改革?！必斦菄抑卫淼幕A(chǔ)和重要支柱，國家治理體系的現(xiàn)代化，離不開財政制度的現(xiàn)代化，而對流動人口基本公共服務(wù)的保障是對財政現(xiàn)代制度提出的重要挑戰(zhàn)之一。

一、文獻(xiàn)綜述

流動人口子女義務(wù)教育公平性問題已經(jīng)不單純屬于教育范疇，它與城市發(fā)展、財政稅收、公民權(quán)利等政治、經(jīng)濟(jì)、社會問題密切聯(lián)系，近年來得到的關(guān)注日益增加，研究者們對流動人口子女教育問題進(jìn)行了有意義的研討。

張建飛和吳樂珍（2008）發(fā)現(xiàn)，教育資源分配在城市內(nèi)部的不同群體之間存在失衡的現(xiàn)象十分突出，尤其是流動人口子女平等享受義務(wù)教育權(quán)利的問題日益凸顯。這個問題的解決不僅有賴于法制的完善，還依賴于公共財政的均衡配置。閻鳳橋（2007）從財政角度對流動人口子女義務(wù)教育問題提出解決措施，要明確政府對于解決流動人口子女義務(wù)教育問題的財政責(zé)任，加強(qiáng)財政部門與教育部門之間的配合，加強(qiáng)上級政府的財政轉(zhuǎn)移支付。劉玉博、向明勛和李永珍（2011）對上海市閔行區(qū)推進(jìn)流動人口基本公共服務(wù)均等化進(jìn)行了研究，其中對流動人口子女的義務(wù)教育現(xiàn)狀、問題及建議進(jìn)行了討論。唐先斌（2011）分析了目前的義務(wù)教育撥款體制所導(dǎo)致的義務(wù)教育適齡兒童流動時所產(chǎn)生的“經(jīng)費(fèi)真空”，并提出應(yīng)該通過教育券制度和完善轉(zhuǎn)移支付制度來破解流動兒童義務(wù)教育所面臨的“經(jīng)費(fèi)受戶口限制不能流動”的問題，同時通過由中央本級財政設(shè)立流動兒童義務(wù)教育專項基金和明確各政府層級的責(zé)任，來保證流動兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)得到保障。何崇軍（2011）對流動人口子女教育政策進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)教育政策執(zhí)行中存在偏差，并分析其中的原因。陳豐（2014）基于財政視角對城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展進(jìn)行研究。海聞、于菲和梁中華（2014）在對北京地區(qū)調(diào)研的基礎(chǔ)上分析北京市對待農(nóng)民工子女教育和打工子弟學(xué)校的政策，認(rèn)為由于財政激勵不足，導(dǎo)致北京市在處理農(nóng)民工子女教育問題方面存在諸多問題。余漫（2014）對人口遷移背景下農(nóng)村基礎(chǔ)教育資源配置的公平性問題進(jìn)行研究，以基礎(chǔ)教育為例，分析了人口流動在收入分配的二元結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)供給的城鄉(xiāng)分割制度等歷史遺留問題的背景下，給勞動力、資本等生產(chǎn)要素的配置所帶來的新挑戰(zhàn)，考察了其中涉及到地方政府的行為，并對政策改進(jìn)提出了相應(yīng)的建議。馮美（2015）對流動人口公共服務(wù)均等化的現(xiàn)實(shí)困境進(jìn)行研究，并提出政策建議，其中涉及到流動人口子女的教育問題，并提出要實(shí)現(xiàn)地方基本公共服務(wù)財政能力的均等化的建議。薛二勇和朱月華（2016）對美國促進(jìn)移民子女教育公平政策研究發(fā)現(xiàn)，移民子女教育政策的實(shí)施具有多樣化的經(jīng)費(fèi)強(qiáng)力保障。宗曉華（2016）通過實(shí)證研究，認(rèn)為由于人口在城鄉(xiāng)和區(qū)域間流動，地方政府義務(wù)教育財政支出面臨著顯著的財政外溢，這將對地方政府投資義務(wù)教育產(chǎn)生負(fù)面激勵，并導(dǎo)致全國義務(wù)教育財政投入低于社會最優(yōu)水平。

我們應(yīng)該看到，中國處于社會主義初級階段的經(jīng)濟(jì)特征在一定程度上決定了教育資源的稀缺性和分布的不均衡性，教育資源受國家治理水平、體制和財政投入等方面的制約，存在著總體供給

不足的現(xiàn)狀；同時，由于二胎政策的實(shí)行、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，教育資源供給結(jié)構(gòu)性矛盾日漸凸顯，存在“鄉(xiāng)村弱、城市擠”的現(xiàn)象。

通過對相關(guān)文獻(xiàn)分析，筆者認(rèn)為現(xiàn)行研究存在以下不足：

第一，對義務(wù)教育資源配置的研究大部分仍從城鄉(xiāng)這一空間概念出發(fā)，忽視流動人口這一群體對流入地公共服務(wù)及資源配置帶來的沖擊，因此在政策制定時很容易出現(xiàn)關(guān)于流動人口政策的“真空區(qū)”。

第二，對“流動人口”這一行為主體研究不完整，人口流動趨勢對教育資源的合理布局有重要影響。人口的流動性決定了義務(wù)教育資源的配置應(yīng)是一種動態(tài)的平衡。人口一定程度上決定了對義務(wù)教育資源的需求?，F(xiàn)行研究對“流動人口”的研究主要集中于農(nóng)民工，即從人口流動方向上屬于由農(nóng)村流入城市這一流向的人口。雖然現(xiàn)階段由農(nóng)村流入城市這一流動方向的人口占流動人口比例較高，但在中國目前的宏觀形勢下，受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、公共服務(wù)等經(jīng)濟(jì)、社會因素的影響，人口在城市間流動以及人口“回遷”現(xiàn)象的出現(xiàn)，人口的流動方向和規(guī)模將會有所調(diào)整。所以我們在考慮流動人口子女教育問題時對流動人口這一行為主體的考慮應(yīng)更為全面，以提高財政資金的使用效率，避免資源投入后的浪費(fèi)。

第三，對義務(wù)教育這一公共產(chǎn)品供給不足的原因進(jìn)行分析時，更多地側(cè)重分析中央與地方財權(quán)與事權(quán)的不匹配，中央轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)貼不足等縱向財政關(guān)系，對地方政府橫向之間的財政利益分析不足。

二、流動人口子女義務(wù)教育公平的現(xiàn)狀及存在的問題

流動人口是產(chǎn)生于中國戶籍制度條件下的概念，是指流入非戶籍所在地長期居住的人口，但關(guān)于流動人口目前尚無明確、準(zhǔn)確和統(tǒng)一的定義與標(biāo)準(zhǔn)。出于研究需要，在此將“流動人口子女義務(wù)教育”界定為，在戶籍地出生后隨父母遷移至非戶籍所在地或其父母遷移至非戶籍所在地后在非戶籍所在地出生的6-14歲少年兒童所接受義務(wù)教育階段的學(xué)校教育。流動人口子女一個重要特點(diǎn)為不擁有流入地戶籍。戶籍作為管理人口的重要工具與手段，與戶籍所在地享受的福利等掛鉤。在中國現(xiàn)階段，由于存在區(qū)域間發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)差距大的現(xiàn)狀，戶籍不同，導(dǎo)致享有的福利等存在較大差距，沒有當(dāng)?shù)貞艏牧鲃尤丝谂c擁有當(dāng)?shù)貞艏娜丝谙啾龋媾R著完全不同的機(jī)會、限制和福利，戶籍在流動人口享受流入地社會和經(jīng)濟(jì)福利中有著重要作用。

所謂的公平，即權(quán)利與義務(wù)的對等，同群體（6-14歲適齡少年兒童）之間外機(jī)會的均等性、待遇的無差異化。

經(jīng)了解，流動人口子女到了接受義務(wù)教育的年齡，主要受教育途徑有兩種。如果能夠在流入地入學(xué)屬于較為理想的狀況，但大部分無法就地入學(xué)則只能回戶籍所在地入學(xué)，這也形成了留守兒童的問題。根據(jù)全國婦聯(lián)測算的數(shù)據(jù)顯示，在我國農(nóng)村留守兒童人數(shù)達(dá)6102.55萬人，獨(dú)居留守兒童占比3.37%，達(dá)205.7萬人①《關(guān)于農(nóng)村留守兒童群體存在問題及對策的調(diào)研報告》，光明日報，2015。。大量的農(nóng)村留守兒童處于監(jiān)護(hù)不良或監(jiān)護(hù)缺失狀態(tài)。當(dāng)然，無論從

子女教育、下一代成長、還是家庭穩(wěn)定等方面考慮，就地入學(xué)仍是上選。

（一）教育起點(diǎn)機(jī)會不公平

《流動兒童少年就學(xué)暫行辦法》（下文簡稱“辦法”）對適齡兒童的入學(xué)問題做出了規(guī)定。辦法指出，“凡常住戶籍所在地有監(jiān)護(hù)條件的，應(yīng)在常住戶籍所在地接受義務(wù)教育；常住戶籍所在地沒有監(jiān)護(hù)條件的，可在流入地接受義務(wù)教育。”“流動兒童少年就學(xué)，以在流入地全日制公辦中小學(xué)借讀為主，也可入民辦學(xué)校、全日制公辦中小學(xué)附屬教學(xué)班（組）以及專門招收流動兒童少年的簡易學(xué)校接受義務(wù)教育?！薄斑m齡兒童、少年到非戶籍所在地接受義務(wù)教育的，經(jīng)戶籍所在地的縣級教育主管部門或者鄉(xiāng)級人民政府批準(zhǔn)，可以按照居住地人民政府的有關(guān)規(guī)定申請借讀?！?/p>

根據(jù)現(xiàn)有政策要求，流動人口子女要進(jìn)入流入地公辦學(xué)校，主要有兩種方式。一是積分制，積分制是指按適齡兒童父母的個人情況、誠信記錄、實(shí)際貢獻(xiàn)和社會融合度等項目（具體城市對積分項的規(guī)定不同）進(jìn)行賦值，轉(zhuǎn)化為相應(yīng)積分。積分達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)分值的，可以享受相應(yīng)的入學(xué)、入戶、參加居民基本醫(yī)療保險等公共服務(wù)。二是提交相關(guān)證明，主要是適齡兒童父母必須有三證（暫住證，計劃生育證或?qū)W歷證，工作證明），持這些證件向居住地學(xué)?；蚪逃姓块T申請。各城市政策不同，具體提交的文件證明也不同。

這兩種方式使流動人口子女有機(jī)會在流入地的公立學(xué)校接受義務(wù)教育，但在現(xiàn)實(shí)中存在其他軟約束。

第一，即使?jié)M足積分和遞交相關(guān)材料，也無法保證流動人口子女進(jìn)入公辦學(xué)校，享受與當(dāng)?shù)貞艏优降鹊牧x務(wù)教育機(jī)會。例如，參加積分管理后，流動人口子女是否能就讀公辦學(xué)校，也要取決于公辦學(xué)校提供的學(xué)位數(shù)以及流動人口的積分排名。如果這所學(xué)校提供的學(xué)位數(shù)很少，而申請人的積分分值又不高，就很有可能拿不到這所學(xué)校的“入學(xué)門票”。

第二，在部分地區(qū)，流動人口子女如若想進(jìn)入公辦學(xué)校，學(xué)校會要求其繳納各種名目的贊助費(fèi)，或繳納高額學(xué)費(fèi)。大部分流動人口子女由于無法承受沉重的經(jīng)濟(jì)壓力，不得已被排斥在城市的正規(guī)教育系統(tǒng)之外。

在可以接納流動人口子女就學(xué)的學(xué)校中，私立學(xué)校雖然在入學(xué)條件上相對寬松，但由于其學(xué)籍資源數(shù)量有限，對流動人口子女又有其他要求（例如，對監(jiān)護(hù)人的社保記錄、學(xué)生的家庭住址），只有滿足相應(yīng)條件才可獲得學(xué)籍。同時，還有民工子弟學(xué)校，雖然不提供學(xué)籍允許“借讀”，但與公立學(xué)校相比，在校舍條件、師資水平、學(xué)費(fèi)等問題上相差甚遠(yuǎn)。選擇私立學(xué)?；蚴敲窆ぷ拥軐W(xué)校是流動人口對現(xiàn)實(shí)的二元戶籍制度無力抗?fàn)幍臒o奈之選。

無論積分制度還是提交相關(guān)證明，都是為了證明外來人口有資格接受當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)。所謂的“資格”，就是為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)程度。這兩個政策在一定程度上緩解了人口大規(guī)模流動對當(dāng)?shù)毓卜?wù)及資源帶來的沖擊。我們應(yīng)該看到，通過簡單地控制流動人口進(jìn)入流入地城市，而忽略城市公共服務(wù)水平的提高，是政府消極作為的表現(xiàn)。

（二）教育條件不公平

教育條件公平主要指不同家庭背景、教育水平、社會經(jīng)濟(jì)狀況的受教育者，不會受外在因素的制約，其享受教育資源的機(jī)會是平等的。教育條件公平作為實(shí)現(xiàn)教育公平的基礎(chǔ)性、保障性條件，包括經(jīng)費(fèi)投入、辦學(xué)條件、師資以及學(xué)生家庭條件等有形教育資源的配置，概括來說即人、財、

物三方面。①張繪：《流動兒童的教育選擇及財政政策研究》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2014。

在現(xiàn)有統(tǒng)計數(shù)據(jù)下，缺乏專門對流動人口子女這一群體義務(wù)教育相關(guān)的數(shù)據(jù)。目前全國有70%的農(nóng)民工子女在打工子弟學(xué)校學(xué)習(xí)，30%的在公立學(xué)校學(xué)習(xí)。②蔣太巖：《從歧視走向公平》，東北大學(xué)出版社，2008。考慮到流動人口子女大部分仍就讀于民辦學(xué)校，因此在考慮流動人口子女義務(wù)教育條件公平問題時，主要考察民辦學(xué)校的教育條件。

表1 城市接收流動人口子女入學(xué)的主要形式

1.財政教育整體投入不足，占GDP比例較低

早在1998年，聯(lián)合國教科文組織發(fā)布的《世界教育報告》中就指出，我國教育存在資金投入不足的情況，我國用占世界1.18%的教育經(jīng)費(fèi)培養(yǎng)占世界18.45%的學(xué)生，其中基礎(chǔ)教育的投入更少。由表2看出，我國2005-2013年教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重最高才到達(dá)5.3%，相比較而言，美國教育支出一直都很高，保持在7%左右。如果考慮到人口的因素，我們以人均GDP來比較，中國人均公共教育支出僅為人均GDP收入的0.82%，美國為6.10%，是中國的7.44倍；日本為4.28%，韓國為3.01%，俄羅斯為1.87%，巴西為2.29%。所以中國不僅與發(fā)達(dá)國家有很大差距，即使在發(fā)展中國家中，中國的教育投入也排在末位。③《中國教育競爭力10年提升17位，教育投入居末位》，http：//www.360doc.com/content/13/0416/09/11822817_ 278572254.shtml。

2.教育財政投入結(jié)構(gòu)不合理，義務(wù)教育在教育投入中整體比例偏低

在1998年的《世界教育報告》中提到，我國“初、中、高等學(xué)校在校學(xué)生比約為80∶16∶1，而教育經(jīng)費(fèi)投入比則與此相反，約為1∶3∶52。據(jù)測算，我國中小學(xué)的在校生數(shù)占全世界的1/4，而其教育經(jīng)費(fèi)卻只占全世界相應(yīng)經(jīng)費(fèi)的1/145?！?/p>

3.公辦與民辦學(xué)校在適用國家教育政策時存在不平等

民辦學(xué)校招生在戶籍和學(xué)區(qū)等方面與公辦學(xué)校相比有較大的包容性，與公辦教育資源形成很好的互補(bǔ)，有助于提高義務(wù)教育的覆蓋面。因此，國家支持民辦教育的發(fā)展。

根據(jù)《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，在民辦教育的撥款中，主要以地方政府為主?！翱h級以上各級人民政府可以設(shè)立專項資金，用于資助民辦學(xué)校的發(fā)展；區(qū)、縣人民政府委托民辦學(xué)校承擔(dān)義務(wù)教育任務(wù)的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)接受義務(wù)教育學(xué)生的數(shù)量和本地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育的公辦學(xué)校的學(xué)生人均教育經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，撥付相應(yīng)的教育經(jīng)費(fèi)；人民政府委托民辦學(xué)校承擔(dān)義務(wù)教育任務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照

委托協(xié)議撥付相應(yīng)的教育經(jīng)費(fèi)?！泵褶k學(xué)?？梢韵硎車业亩愂諆?yōu)惠、信貸優(yōu)惠、用地、用水、用電、用氣的價格優(yōu)惠?！靶陆?、擴(kuò)建民辦學(xué)校，人民政府應(yīng)當(dāng)按照公益事業(yè)用地及建設(shè)的有關(guān)規(guī)定給予優(yōu)惠；政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)保障民辦學(xué)校在水、電、氣等供給方面享有與公辦學(xué)校同等的政策待遇。”

表2 教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重及教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)比重表（2005-2013） 單位：萬元

但在現(xiàn)實(shí)中，民辦學(xué)校卻很難享受到法律規(guī)定的優(yōu)惠政策。以土地為例，公辦學(xué)校的用地采用劃撥形式，成本低審批快，而民辦學(xué)校卻無法享受同等扶持政策。中國部分城市的民辦學(xué)校，由于城市較好地段土地供應(yīng)緊張及租金上漲，選址時考慮成本問題會耗費(fèi)大量的時間與資源。無法承受的巨大土地成本迫使民辦學(xué)校不得不選址于城郊或城鄉(xiāng)結(jié)合部，這導(dǎo)致就讀民辦學(xué)校的學(xué)生就讀的不便。

與公立學(xué)校相比，國家部分政策并不覆蓋民辦學(xué)校。例如“兩免一補(bǔ)”政策，該政策自2006年起，對農(nóng)村學(xué)生實(shí)行“兩免一補(bǔ)”（免學(xué)雜費(fèi)、免費(fèi)提供教科書，對家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生補(bǔ)助生活費(fèi)）；2008年，該政策推及到城市，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)義務(wù)教育的統(tǒng)籌發(fā)展。但這一政策都是針對城鄉(xiāng)的公立學(xué)校，對民辦學(xué)校內(nèi)的學(xué)生卻不適用。因此以地域?yàn)閯澐謽?biāo)準(zhǔn)推行的政策，導(dǎo)致流動人口子女由于人口流出既無法享受戶籍地公立學(xué)校的優(yōu)惠，又因“身份”等原因無法進(jìn)入流入地公立學(xué)校。

4.公辦民辦待遇兩重天，民辦學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)來源不足

流動人口子女義務(wù)教育階段只有少部分符合流入地政府公辦學(xué)校的接收標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)入公辦學(xué)校接受義務(wù)教育，大部分仍被排斥在公辦教育系統(tǒng)之外，而流入地的民辦學(xué)校很好地吸納了這部分適齡兒童。民辦學(xué)校在學(xué)校資金來源方面，主要仍以學(xué)生繳納費(fèi)用為主?！睹褶k教育促進(jìn)法》規(guī)定，“受委托的民辦學(xué)校向協(xié)議就讀的學(xué)生收取的費(fèi)用，不得高于本地區(qū)同級同類公辦學(xué)校的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

在享受國家財政投入及補(bǔ)貼方面，由表3可知，民辦教育在國家教育總支出中所占比重僅為1.4%，國家財政對民辦教育投入整體比例極低。民辦學(xué)校主要依靠學(xué)生的學(xué)費(fèi)收入來維持學(xué)校的運(yùn)營和發(fā)展，幾乎沒有其他經(jīng)費(fèi)來源渠道，這會導(dǎo)致民辦學(xué)校在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育教學(xué)和人才隊伍建設(shè)方面的經(jīng)費(fèi)不足，嚴(yán)重制約民辦學(xué)校的辦學(xué)及其發(fā)展。

表3 民辦學(xué)校占總教育支出的比重 單位：千元

5.民辦學(xué)校師資情況不容樂觀

《中國人民共和國義務(wù)教育法》第四章、第三十章、第三十一章規(guī)定：“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)依法保障教職工的工資、福利待遇，并為教職工繳納社會保險費(fèi)；民辦學(xué)校教職工在業(yè)務(wù)培訓(xùn)、職務(wù)聘任、教齡和工齡計算、表彰獎勵、社會活動等方面依法享有與公辦學(xué)校教職工同等權(quán)利”。

在民辦學(xué)校中，存在著師資數(shù)量不足、質(zhì)量不齊的現(xiàn)狀。數(shù)量方面，相對于學(xué)生數(shù)量，老師數(shù)量明顯不足，這也是學(xué)校中“大班額”存在的原因?！吧矸荨鄙系谋举|(zhì)區(qū)別導(dǎo)致民辦學(xué)校教師的各種福

利待遇沒有非常穩(wěn)定的保障，完全依賴學(xué)校自身經(jīng)營狀況，使民辦學(xué)校的人才引進(jìn)更為艱難。除了工資水平不穩(wěn)定等經(jīng)濟(jì)原因，民辦教師編制問題依舊是個難題。教師編制的計算并不是按照學(xué)生實(shí)際的人數(shù)，而是按照某年的編制基數(shù)，這使得教師數(shù)量的增加無法滿足學(xué)生數(shù)量的增加。在教學(xué)質(zhì)量上，受學(xué)校自身經(jīng)營狀況影響，很多教師并沒有享受到作為教師應(yīng)有的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

（三）資源的空間錯配——教育資源閑置與資源緊缺現(xiàn)象并存

由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和生態(tài)移民、城市功能定位的調(diào)整，會引起人口流動方向及規(guī)模的改變，人口流動方向上出現(xiàn)“城城間人口流動”“人口回遷”等新特點(diǎn)，曾經(jīng)的勞動力單人流動發(fā)展為勞動力攜家?guī)Э诹鲃?。戶籍制度改革、計劃生育政策調(diào)整、人口及學(xué)生流動給城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校規(guī)劃布局和城鎮(zhèn)學(xué)位供給帶來了巨大挑戰(zhàn)。近年來，部分城市由于移民等原因?qū)е鹿k學(xué)校學(xué)生生源的萎縮，部分教學(xué)資源出現(xiàn)閑置。所以在進(jìn)行資源投入前，應(yīng)做好現(xiàn)狀與趨勢的調(diào)研，避免大量的人力、物力、財力的盲目狂熱投入，導(dǎo)致資源的空間錯配，加劇教育資源閑置與緊缺的現(xiàn)狀。

三、流動人口子女義務(wù)教育不公平現(xiàn)狀的原因分析

總體來說，流動人口子女進(jìn)入公立學(xué)校接受義務(wù)教育的機(jī)會極其有限。國家將大量的教育資源（教師編制、學(xué)籍學(xué)位等）、教育政策、財政支持給予公立學(xué)校，而接收流動人口子女教育的民辦學(xué)校卻相形見絀。出現(xiàn)上述現(xiàn)象的原因比較復(fù)雜，是由多方面原因?qū)е碌摹?/p>

（一）戶籍制度造成流動人口與其基本權(quán)利的脫節(jié)

中國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有較大的差距，不同的地方財力狀況導(dǎo)致各地區(qū)基本公共福利之間也存在一定差距，戶籍與多種基本權(quán)利（如養(yǎng)老、義務(wù)教育等）掛鉤。人口流動導(dǎo)致人口居住地與戶籍所在地相對脫節(jié)，流動人口應(yīng)享有的權(quán)利與流動人口脫節(jié)。流動人口在流入地履行納稅義務(wù)，其應(yīng)享受義務(wù)教育的權(quán)利卻滯留在流出地，要在流入地享受義務(wù)教育，而相應(yīng)的財政責(zé)任和資金卻停留在流出地，無疑將對流入地的財政造成巨大的壓力，也成為流入地政府對流動人口子女義務(wù)教育問題關(guān)注不足的內(nèi)在原因。

現(xiàn)行戶籍制度阻礙了權(quán)利隨人口的流動。戶籍改革中“暫住證”改為“居住證”這一舉措，在一定層面上承認(rèn)了流動人口在流入地享有與流入地公民同等的權(quán)利。部分地區(qū)在入學(xué)政策上，將以戶籍為主要依據(jù)改為以居住證為主要依據(jù)。這使得在非戶籍地漂泊多年的流動人口的子女入學(xué)問題見到曙光。但國民義務(wù)教育應(yīng)得到無條件保障，流動人口子女的異地入學(xué)要經(jīng)過層層考驗(yàn)究竟是否合理？目前戶籍改革只是在規(guī)定“同權(quán)”方面有所突破，如何落實(shí)政策紅利，還需要提升國家治理水平，理順中央政府與地方政府、地方政府之間的權(quán)責(zé)利益關(guān)系等。

（二）粗放的管理方式無法適應(yīng)人口流動的現(xiàn)狀

流動人口子女義務(wù)教育的公平性問題不僅僅是教育問題，更是國家治理問題。在考慮教育資源的布局問題時，要結(jié)合城市發(fā)展規(guī)劃，合理預(yù)測人口流動的數(shù)量與趨勢，科學(xué)合理布局義務(wù)教育學(xué)校。對流動人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)的缺失，造成國家有關(guān)部門對現(xiàn)狀把握不清、不精準(zhǔn)，無法針對現(xiàn)有狀況制定相應(yīng)政策。

對流動人口的統(tǒng)計不完整是導(dǎo)致流動人口子女管理空缺的直接原因。按照現(xiàn)有《外來人口管理

條例》，有兩部分流動人口子女未在公安部門進(jìn)行登記。一是16周歲以下的流動兒童少年；二是未辦理過暫住證，居住時間短，流動頻繁的流動人口子女。流動人口流動性強(qiáng)的特點(diǎn)增大了流動人口管理的難度，這使教育部門難以準(zhǔn)確掌握流動兒童的準(zhǔn)確數(shù)量及其他相關(guān)信息，對流動兒童的就學(xué)需求量無從判斷，也無法為學(xué)校布局的調(diào)整和教育對策的研究提供有效依據(jù)。

此外，人口是教育產(chǎn)業(yè)科學(xué)布局的重要依據(jù)，流動人口影響著人口與教育資源之間的動態(tài)平衡關(guān)系，人口流動的原因在各個時期、不同的地區(qū)都有其特殊性。以北京為例，隨著城市職能的重新定位和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，長期來看流入人口教育水平、性別、年齡等都會有所變化，在一段時期內(nèi)，會有部分人口選擇流出。而通州副中心的建設(shè)，也會造成北京市內(nèi)部人口布局的調(diào)整，影響北京市內(nèi)教育資源的布局。

（三）現(xiàn)有財政體制存在的問題

1.中央與地方財權(quán)事權(quán)不匹配，中央政府與地方政府對義務(wù)教育的財政支出職責(zé)劃分不明確

中央與地方財權(quán)事權(quán)不匹配，國家將義務(wù)教育財政支出責(zé)任的事權(quán)下沉到地方。從表4看出，地方出資占總教育出資的93.89%。地方事權(quán)與財權(quán)脫節(jié)的矛盾較為突出，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，加之經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、營改增的推行，地方的稅源萎縮，影響流動人口子女教育經(jīng)費(fèi)來源。在政府支出偏好中，地方政府出于種種考慮，更傾向建設(shè)性支出，對教育的支出地方政府缺乏自主性和積極性。加之流動人口的教育問題帶有很大的效益外溢性，因此流動人口子女的義務(wù)教育問題就更得不到地方政府的重視。

表4 地方承擔(dān)教育費(fèi)用占總教育費(fèi)的比重 單位：萬元

中央政府對于有外部效應(yīng)的項目，其相關(guān)轉(zhuǎn)移支付制度不完善、不到位，加劇了流入地區(qū)縣基層政府教育經(jīng)費(fèi)供給水平的參差不齊，流動人口的義務(wù)教育權(quán)利很難保證。

此外，我國義務(wù)教育實(shí)行“兩為主”的原則，即進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育“以流入地為主、以公辦學(xué)校為主”。這種原則性的規(guī)定在實(shí)踐中并不好落實(shí)?！耙粤魅氲貫橹鳌币?guī)定了流入地政府的主要職責(zé)，卻對中央政府的職責(zé)避而不談，尤其是對中央政府對流入地的財政補(bǔ)償和投入方面缺乏相關(guān)規(guī)定。這些政策的空白導(dǎo)致職責(zé)的模糊化，已經(jīng)影響到義務(wù)教育資金的來源。

2.教育資金來源單一，財政資金主要來自一般公共預(yù)算，融資方式較為單一

在表5中看出，公共財政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)在總教育支出中所占的比重為44.83%，占據(jù)了教育經(jīng)費(fèi)來源的近半壁江山。而財政中的其他來源所占比例除用于教育事業(yè)費(fèi)撥款外，其他來源比例都較低。在民辦學(xué)校較難得到財政支持、即便得到也是杯水車薪的情況下，政府缺乏對社會資本的鼓勵，社會資本（企業(yè)辦學(xué)中的企業(yè)撥款、校辦產(chǎn)業(yè)和社會服務(wù)收入、民辦學(xué)校中舉辦者投入、社會捐贈經(jīng)費(fèi)、農(nóng)村捐贈經(jīng)費(fèi)）在總教育經(jīng)費(fèi)中所占比重僅為5.4%，資金流入到義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校的資金數(shù)量更是少之又少。

表5 教育經(jīng)費(fèi)來源比例 單位：萬元

3.現(xiàn)有財政體制相對固化，與人口流動的社會現(xiàn)象不相適應(yīng)

我國9年義務(wù)教育的管理是以戶籍制度為基礎(chǔ)，財政經(jīng)費(fèi)也是按戶籍所在地劃撥，目前我國的教育經(jīng)費(fèi)沿用傳統(tǒng)的撥付方式，沒有考慮到流動人口子女在異地就學(xué)的現(xiàn)實(shí)，流入地政府和流出地政府在教育經(jīng)費(fèi)問題上沒有形成必要的經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移形式，造成流動人口子女教育經(jīng)費(fèi)在流入地的空白，也給流入地政府和教育部門造成巨大的就學(xué)壓力。

國務(wù)院2015年11月25日發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》規(guī)定，從2016年春季開始，我國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制將實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一，流動人口子女進(jìn)城上學(xué)，“兩免一補(bǔ)”和生均公用經(jīng)費(fèi)將隨學(xué)生流動，即“錢隨人走”。而“錢隨人走”這一政策的提出，仍存在著政策落地的困局。首先，“錢”是誰撥付？是中央政府還是流出地政府？其次，“錢”有無標(biāo)準(zhǔn)？是按照流入地義務(wù)教育的人均教育經(jīng)費(fèi)還是按照流出地義務(wù)教育的人均教育經(jīng)費(fèi)撥付？差額如何解決？第三，“人”的數(shù)量如何統(tǒng)計？這一統(tǒng)計問題不僅僅涉及到財政問題，更牽扯到國家治理層面的系統(tǒng)性問題?！板X隨人走”如何落實(shí)，在哪一層面進(jìn)行統(tǒng)籌，這不僅需要打破財政體制固化的地域管理模式，使財政資金在地域間流動、順暢劃撥，更加需要管理的精細(xì)化，及對流動人口遷移動向、規(guī)模的掌握等。

4.財政資金管理不到位，使用效率低

地方政府財政很少覆蓋流動人口這一特殊群體，同時中央轉(zhuǎn)移支付資金管理不精細(xì)。雖然每年國家都會安排大量資金對流動人口子女義務(wù)教育進(jìn)行補(bǔ)貼，但這筆資金究竟有沒有澤被目標(biāo)受眾，效果如何，我們不得而知。2015年中央財政安排114.49億元支持地方解決進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育問題。在管理體制上，教育的事權(quán)與財權(quán)是分開的。從教育經(jīng)費(fèi)的轉(zhuǎn)移支付來看，往往都是與教育相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付捆綁在一起，統(tǒng)一撥付。對具體針對的項目缺乏明確的界定，造成該筆資金不好用，不好花。究竟哪一筆是流動人口子女的，有多少，比較模糊。

（四）相應(yīng)教育資源的缺失

隨著國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府對義務(wù)教育的投入不斷加大，教育資源的供給結(jié)構(gòu)矛盾越來越突出，資源與公民之間、地域之間的合理配置問題挑戰(zhàn)政府精細(xì)管理能力。教育的興辦不僅要有資金的支持，更重要的是教育資源的配套。例如教師的編制、學(xué)校的學(xué)位數(shù)量等。這些資源應(yīng)適度的擴(kuò)張并向吸納流動人口子女的學(xué)校傾斜。

四、政策建議

（一）深化戶籍制度改革，在戶籍改革推進(jìn)的同時出臺過渡性的政策，保障流動人口隨遷子女接受義務(wù)教育的基本權(quán)利

戶籍制度理應(yīng)成為人口管理的手段，而不是無法保障公民權(quán)益的借口。應(yīng)深化戶籍改革制度，促進(jìn)人口合理流動。在戶籍制度改革推進(jìn)過程中，理應(yīng)制定過渡政策，保證流動人口的基本合法權(quán)利，避免改革期間造成對公民合法權(quán)益的侵害。

（二）提高國家治理水平，進(jìn)行精細(xì)化管理，做好基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計工作，為政策的制定提供可靠依據(jù)

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，流動人口作為群體現(xiàn)象已經(jīng)不容忽視。國家各部門應(yīng)加強(qiáng)協(xié)作，共同致力于對流動人口子女義務(wù)教育的研究與管理。首先，公安部門要重視對流動人口隨遷子女的監(jiān)測，及時向教育行政部門提供流動人口隨遷子女的有關(guān)情況；其次，發(fā)展改革部門要將流動人口隨遷子女的教育問題納入城市社會發(fā)展規(guī)劃中；第三，財政部門應(yīng)完善財政資金保障，同時拓寬資金來源，提高財政資金使用效率，為流動人口隨遷子女的義務(wù)教育提供必要的資金支持；最后，教育部門要

指導(dǎo)和督促中小學(xué)認(rèn)真做好接收流動人口隨遷子女就學(xué)和教育教學(xué)工作，同時合理核定、分配接收學(xué)校的教職工編制、學(xué)校的學(xué)位數(shù)量等，保障教育資源的充足。

（三）深化財政體制改革，理順財政體制，為流動人口隨遷子女的義務(wù)教育提供必要的財政保障

首先，應(yīng)明確中央政府與地方政府、流入地政府與流出地政府間對義務(wù)教育的財政支出責(zé)任。針對流動人口隨遷子女義務(wù)教育的財政問題，在“兩為主”的原則尚未改變和戶籍制度尚在推進(jìn)的前提下，應(yīng)理順流入地與流出地地方政府的財政關(guān)系。由于義務(wù)教育的財政經(jīng)費(fèi)的撥付是與適齡兒童戶籍?dāng)?shù)掛鉤的，人口流動導(dǎo)致人戶分離，造成各地政府職責(zé)不明。而人戶分離造成財政資金的錯配導(dǎo)致了人口流入地教育財政資金的緊張。如何通過一定的橫向轉(zhuǎn)移形式進(jìn)行彌補(bǔ)值得我們思考。另外，要理順中央與地方的財權(quán)與事權(quán)關(guān)系。流動人口隨遷子女的義務(wù)教育存在效益外溢的現(xiàn)象，需要中央政府規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，保障義務(wù)教育的公平性。

其次，在保證財政資金支持的前提下，鼓勵社會資本進(jìn)入，擴(kuò)大教育資本來源渠道。同時優(yōu)化教育財政資金支出結(jié)構(gòu)，將財政資金投入更多地向義務(wù)教育階段傾斜。相對于高等教育、職業(yè)教育等，義務(wù)教育受眾面更廣，但由于其公益性而對社會資本吸引力不足?？梢酝ㄟ^創(chuàng)新財政融資模式，利用PPP、校企聯(lián)合等模式加大社會資本對高等教育、職業(yè)教育資金的補(bǔ)充，騰挪出更多財政資金用于義務(wù)教育。

第三，規(guī)范財政資金的使用，建立教育財政資金的績效評價體系。細(xì)化財政資金的預(yù)算管理，在撥款時明確資金補(bǔ)貼對象、金額，明確專項資金的用途。在具體使用時要防止資金挪用、貪污、截留等。建立合理的績效評價體系，考察財政資金的績效，注重財政資金在保障流動人口子女義務(wù)教育的問題中的效果，并對資金的配置和使用作出及時的調(diào)整及改進(jìn)。

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作者單位：中國財政科學(xué)研究院研究生部

（責(zé)任編輯：董麗娟）

A Study on the Equity of Compulsory Education for Children of Floating Population in the Perspective of Public Finance

Pan Liming

Recently,the State Council issued the Circular on Implementing Several Fiscal Policies to Support the Citizenship of Agricultural Population Transfer.Data shows that China has more than 200 million migrant workers and other resident,who have not fully enjoyed the same rights with the local urban residents in respect of public services and civil rights,which is to some extent not only due to the lack of perfect fiscal support and security,but also related with the household registration system as well as national governance issues.This paper regarded the floating population and the allocation of resources as a dynamic balance in the analysis of the current status of the allocation of resources from the perspective of governance,analyzes the existing problems and put forward targeted recommendations.

Floating Population;Compulsory Education;Public Service;Balance;Equity

F812

A

2096-1391（2016）09-0041-13