王宇
[摘 要]黨的十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》,對(duì)“深化行政執(zhí)法體制改革”內(nèi)容給予了重點(diǎn)關(guān)注。本文從法治政府建設(shè)、維護(hù)社會(huì)公平正義和優(yōu)化發(fā)展環(huán)境幾個(gè)維度出發(fā),深入分析了國家當(dāng)前行政執(zhí)法體制存在的問題,并從不同角度探討了深化行政執(zhí)法體制改革的有效路徑。
[關(guān)鍵詞]行政執(zhí)法;體制;深化;改革
[中圖分類號(hào)]D920.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234(2016)10 — 0053 — 02
一、深化行政執(zhí)法體制改革的必要性
(一)深化行政執(zhí)法體制改革是建設(shè)法治政府的迫切需要
深化行政執(zhí)法體制改革,堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法,既是法治政府建設(shè)的重要推動(dòng)力,也是建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容。行政執(zhí)法的水平高低、是否嚴(yán)格、公正與否,行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的成效如何等因素都是法治政府建設(shè)的直接體現(xiàn)。行政執(zhí)法體制改革的目的就是要完善行政執(zhí)法機(jī)制、規(guī)范行政執(zhí)法方式、提高執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì),充分發(fā)揮行政執(zhí)法作用,提高政府行政效能。因此行政執(zhí)法體制改革的速度、力度、深度與法治政府建設(shè)進(jìn)程是緊密聯(lián)系在一起的,行政執(zhí)法體制改革直接決定著法治政府建設(shè)的進(jìn)程。同時(shí),行政執(zhí)法體制的內(nèi)容也是檢驗(yàn)法治政府建設(shè)成效的最好依據(jù)。行政執(zhí)法水平直接影響著群眾對(duì)法治政府建設(shè)成效的判斷。行政執(zhí)法體制改革主要是從執(zhí)法主體的權(quán)限設(shè)置、執(zhí)法程序的規(guī)范安排、執(zhí)法過程的監(jiān)督、執(zhí)法責(zé)任的追究等方面作為切入點(diǎn)的,這些內(nèi)容恰恰是群眾檢驗(yàn)法治政府建設(shè)成效的最好依據(jù)。
(二)深化行政執(zhí)法體制改革是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的迫切需要
一方面,完善行政執(zhí)法體制是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的保障。行政執(zhí)法的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是直接面對(duì)的是人民群眾,行政執(zhí)法行為處在法律規(guī)則與行政管理、行政機(jī)構(gòu)體系與公眾、行政權(quán)力與公民權(quán)的結(jié)合點(diǎn)上。行政執(zhí)法與構(gòu)建社會(huì)公平正義關(guān)系密切,加強(qiáng)和完善行政執(zhí)法工作,會(huì)更好地推進(jìn)社會(huì)公平正義的建設(shè),“讓百姓在每一個(gè)案件中感受到公平正義”,切實(shí)保障社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)。另一方面,完善行政執(zhí)法體制是構(gòu)建社會(huì)公平正義的必然選擇。在構(gòu)建社會(huì)公平正義的諸多要素中,法治處于核心地位,行政執(zhí)法是法治的關(guān)鍵,行政執(zhí)法體制改革也必然會(huì)影響社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)。反過來,社會(huì)公平正義也對(duì)行政執(zhí)法提出新要求,行政執(zhí)法必須以構(gòu)建社會(huì)公平正義為目標(biāo),必須有利于社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)。因此,加快行政執(zhí)法體制改革,完善現(xiàn)行行政執(zhí)法體制是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的必然選擇。
(三)深化行政執(zhí)法體制改革是優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的迫切需要
法治不僅是治國理政的基本方式,也是優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的關(guān)鍵之舉。今年兩會(huì)期間,習(xí)近平總書記在參加黑龍江代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào),“要深入推進(jìn)依法治國,著力打造全面振興好環(huán)境。法治是一種基本思維方式和工作方式,法治化環(huán)境最能聚人聚財(cái)、最有利于發(fā)展”。可見,法治對(duì)優(yōu)化發(fā)展環(huán)境起著至關(guān)重要的作用。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國大約 80% 的法律、90% 的地方性法規(guī)和幾乎所有的行政法規(guī)都是由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的,因此行政執(zhí)法也就成為了優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的一個(gè)關(guān)鍵因素。只有一個(gè)完善的行政執(zhí)法體制,才能夠保證法律正確適用,執(zhí)法嚴(yán)格、公正、公開,既嚴(yán)厲打擊破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的不法行為,又保證市場(chǎng)利益不受到損害,才能實(shí)現(xiàn)公平與效率并重,在為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的秩序的同時(shí)提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率。因此加快行政執(zhí)法體制改革,減少執(zhí)法層級(jí),優(yōu)化執(zhí)法程序,深入推進(jìn)綜合執(zhí)法,是營造良好發(fā)展環(huán)境的迫切需要。
二、當(dāng)前行政執(zhí)法體制改革存在的問題
改革開放以來,我們進(jìn)行過多次的行政執(zhí)法體制改革,基本實(shí)現(xiàn)了行政執(zhí)法的制度化、規(guī)范化和程序化。雖然我國的行政執(zhí)法體制改革取得了重大進(jìn)展,但是隨著改革的逐步深入,一些深層次的體制機(jī)制問題逐漸顯現(xiàn),影響了行政執(zhí)法體制改革向縱深方向發(fā)展。
(一)多層執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法導(dǎo)致的行政執(zhí)法效能不高
從我國政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上看,基本上強(qiáng)調(diào)每個(gè)部門上下對(duì)口,導(dǎo)致相同的機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置,而但是并沒有對(duì)中央和地方、地方各級(jí)政府之間的執(zhí)法權(quán)限作出明確劃分,因此上下級(jí)對(duì)口的行政執(zhí)法部門對(duì)同一違法行為往往都具有管轄權(quán),例如鄭州市“饅頭辦”事件就是因市、區(qū)兩級(jí)饅頭辦都有管轄權(quán)導(dǎo)致多層執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的典型案件。與此同時(shí),各執(zhí)法部門上下自成系統(tǒng),地方政府的綜合管理職能常常被條塊分割,“條塊”矛盾突出。加之執(zhí)法環(huán)節(jié)過多、程序繁瑣,使得行政相對(duì)人難以適從,對(duì)政府的行政執(zhí)法行為產(chǎn)生質(zhì)疑,最終導(dǎo)致行政執(zhí)法效能大打折扣。
(二)權(quán)責(zé)不清、多頭執(zhí)法導(dǎo)致的行政執(zhí)法資源分散
我國行政執(zhí)法分工過細(xì)、協(xié)調(diào)配合機(jī)制不健全,導(dǎo)致執(zhí)法職能分散。不同的執(zhí)法部門之間職責(zé)不清,權(quán)限不明,諸如在食品安全、城市管理等領(lǐng)域存在著一個(gè)違法行為,多個(gè)部門有執(zhí)法權(quán)的現(xiàn)象,執(zhí)法部門林立、職能趨同,與社會(huì)事務(wù)綜合管理的趨勢(shì)不相適應(yīng)。由于部門權(quán)限設(shè)置上的交叉,以及職責(zé)劃分、崗位設(shè)置不合理,導(dǎo)致行政執(zhí)法權(quán)橫向交叉嚴(yán)重,導(dǎo)致執(zhí)法混亂。這種九龍治水的現(xiàn)象,極容產(chǎn)生兩個(gè)弊端,其一,為交叉執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法。其后果是增加制度性交易成本,降低行政執(zhí)法的效能。其二,為相互推諉、“無人執(zhí)法”。其后果是權(quán)責(zé)缺失,出現(xiàn)“執(zhí)法真空”,效率低下。
(三)體制不暢、制度缺失導(dǎo)致的行政執(zhí)法監(jiān)督乏力
從橫向上看,執(zhí)法權(quán)分散于不同的職能部門,不同的執(zhí)法部門之間各自為政、自成體系、封閉循環(huán),缺乏有效的外部監(jiān)督和制約。從縱向上看,不同層級(jí)的執(zhí)法部門權(quán)限劃分不清,而且上下級(jí)對(duì)口部門大多是業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系,上級(jí)部門沒有對(duì)下級(jí)部門執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。從制度上看,對(duì)執(zhí)法人員開展有力監(jiān)督的籬笆扎得還不夠緊密,一些執(zhí)法人員不作為、亂作為,甚至以權(quán)謀私、徇私枉法沒有得到應(yīng)有、及時(shí)追究查處。此外,由于我國目前沒有出臺(tái)《行政程序法》,一些行政執(zhí)法行為在程序上存在的瑕疵也無從進(jìn)行監(jiān)督,使得監(jiān)督在某種程度上流于形式。
三、深化行政執(zhí)法體制改革的路徑
行政執(zhí)法體制改革必須在依法治國、建設(shè)法治政府和全面深化改革的大環(huán)境下謀劃、推進(jìn),必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向、哪里有問題改哪里,必須不斷加強(qiáng)以“人”為核心的行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè),必須探索構(gòu)建行之有效的監(jiān)督制約機(jī)制,才能得以持續(xù)深入推進(jìn),并取得實(shí)際效果。
(一)整合執(zhí)法職能,推進(jìn)綜合執(zhí)法
科學(xué)合理配置行政執(zhí)法權(quán)力,是深化行政執(zhí)法體制改革的根本任務(wù)。在部門職能交叉、問題突出的領(lǐng)域要積極整合執(zhí)法職能,推進(jìn)綜合執(zhí)法。一是要簡政放權(quán)。通過推行權(quán)力清單,削減政府權(quán)力,縮減執(zhí)法環(huán)節(jié),減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理和干預(yù),優(yōu)化發(fā)展環(huán)境;二是整合政府職能。將不同政府部門相同或者相近的職能進(jìn)行整合,相對(duì)集中執(zhí)法權(quán),將分散的執(zhí)法職能集中到一個(gè)部門,既重視解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法的問題,也關(guān)注降低政府成本、提高執(zhí)法效能;三是推進(jìn)綜合執(zhí)法。要按照十八屆四中全會(huì)《決定》要求,“重點(diǎn)在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)”推行綜合執(zhí)法,可以嘗試在行政處罰、行政許可領(lǐng)域推行跨部門綜合執(zhí)法,探索“一個(gè)窗口對(duì)外”、“一站式服務(wù)”等綜合執(zhí)法方式,更好地適應(yīng)時(shí)代和社會(huì)的發(fā)展需要。
(二)下移執(zhí)法重心,減少執(zhí)法層級(jí)
明晰不同層級(jí)執(zhí)法部門的事權(quán)和職能,嚴(yán)格依照《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》提出的“根據(jù)不同層級(jí)政府的事權(quán)和職能,按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則”,科學(xué)合理地配置執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法力量。在行政執(zhí)法體制構(gòu)建上,轉(zhuǎn)變過去不同層級(jí)政府部門之間行政執(zhí)法權(quán)限差別較小、“上下一般粗”的格局,搭建不同政府部門之間在行政執(zhí)法權(quán)力和行政執(zhí)法力量上自上而下的“正三角形”框架。削減省市兩級(jí)政府的執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法力量,將執(zhí)法重心向基層政府轉(zhuǎn)移,上級(jí)部門側(cè)重指導(dǎo),下級(jí)部門側(cè)重執(zhí)行。在行政執(zhí)法權(quán)向基層執(zhí)法轉(zhuǎn)移的過程中,把機(jī)構(gòu)改革、政府職能轉(zhuǎn)變調(diào)整出來的人員編制重點(diǎn)用于充實(shí)基層執(zhí)法力量。
(三)加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè),提高執(zhí)法水平
行政執(zhí)法人員是行政執(zhí)法的實(shí)施者,行政執(zhí)法質(zhì)量的好壞、行政執(zhí)法水平的高低取決于執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)的高低。深化行政執(zhí)法體制改革不可忽視的一個(gè)方面就是執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。一方面要在執(zhí)法人員中實(shí)行執(zhí)法資格準(zhǔn)入制度,只有具有一定的行政執(zhí)法知識(shí)并取得執(zhí)法職業(yè)資格的人員才能夠進(jìn)入到行政執(zhí)法隊(duì)伍中來,確保執(zhí)法質(zhì)量和水平;另一方面要加大行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)和考核力度,嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法行為,持續(xù)提高執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)和執(zhí)法水平。
(四)完善制度建設(shè),健全監(jiān)督機(jī)制
孟德斯鳩在《論法的精神》一書中寫到,“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,……從事物的性質(zhì)來說,要防止濫用權(quán)力,就必須以權(quán)力約束權(quán)力?!毙姓?zhí)法權(quán)作為一項(xiàng)與人民群眾聯(lián)系密切的權(quán)力,政府需要堅(jiān)持兩點(diǎn)論與重點(diǎn)論,對(duì)一切行政執(zhí)法權(quán)都要納入各種監(jiān)督視野之內(nèi),對(duì)一些敏感、特殊、重要的行政權(quán)力必須重點(diǎn)監(jiān)管,要圍繞執(zhí)法公開、責(zé)任追究、外部監(jiān)督等行政相對(duì)人關(guān)心的問題做文章,構(gòu)建起相互制衡、相互監(jiān)督、相互聯(lián)系的,完整、科學(xué)、有效的監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制。一是要完善行政執(zhí)法信息公開制度,推進(jìn)陽光執(zhí)法,讓行政執(zhí)法全程在陽光下運(yùn)行,防止執(zhí)法腐??;二是要建立執(zhí)法責(zé)任追究制度,對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行及時(shí)考評(píng),切實(shí)做到“有權(quán)必有責(zé)”,對(duì)執(zhí)法過程中的失職、瀆職行為進(jìn)行及時(shí)責(zé)任追究,不斷督促執(zhí)法人員依法履職;三是要加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督,強(qiáng)化國家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和社會(huì)監(jiān)督,多方聯(lián)動(dòng),增強(qiáng)監(jiān)督的威懾力,促進(jìn)執(zhí)法人員公正嚴(yán)格執(zhí)法。
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〔責(zé)任編輯:張 港〕