文/崔光燦

完善住房支持政策服務(wù)城市發(fā)展

文/崔光燦

對市民的住房支持是世界上多數(shù)國家的普通做法，住房支持包括對中低收入住房困難家庭的住房保障、對中高收入家庭的購租房支持，不同國家根據(jù)本國的經(jīng)濟社會發(fā)展水平、住房市場的階段性矛盾都分別采用不同支持形式，既解決市民的住房困難問題，也起到了促進市民更好服務(wù)城市發(fā)展的作用。

一、住房支持的對象要有瞄準(zhǔn)性

向城市居民提供住房支持，不能是全覆蓋，要考慮兩個基本原則：

一是住房支付能力不足的住房困難市民。住房支持不是普惠制，是針對既是市民中住房困難群體，同時又是住房支付能力不足的人群的，這兩個標(biāo)準(zhǔn)共同構(gòu)成了住房支持的范圍。其中，住房支付能力不足可認為是無法通過自己的能力解決基本住房問題或改善住房，住房支付能力不足可能是持續(xù)的，也可能是階段性的。

二是對城市發(fā)展有貢獻的市民。一個城市的發(fā)展需要市民努力的工作，當(dāng)市民住房困難需要支持時，對無工作的市民是提供“基本保障”，而對有工作的市民則提供“體面”、“舒適”的住房支持。有三類人群是住房支持關(guān)注的重點：一是曾經(jīng)為城市發(fā)展作過貢獻，卻由于當(dāng)時的收入分配體制而產(chǎn)生住房困難的市民，如改革開放前的職工，為城市發(fā)展作了很大的貢獻，但當(dāng)時的收入分配中住房支付的含量低，造成當(dāng)前住房困難。二是當(dāng)前正在為城市發(fā)展作貢獻的人，如城市公共服務(wù)的提供者，這部分人群可能僅有中等收入甚至中低收入，但他們是城市正常運行所必需的，應(yīng)為他們提供特定的支持。三是城市未來發(fā)展需要的人才，一個城市要有持續(xù)增長的動力，要有創(chuàng)新，必須有“新市民”進入，這部分人更多是剛畢業(yè)的大學(xué)生，希望在城市中長期居住和發(fā)展，但由于沒有積蓄，面臨階段性的住房支付能力不足，因而需要給予特別支持。

二、住房支持的手段要有效率性

國際經(jīng)驗表明，許多國家的住房支持手段逐步由提供實物住房過渡到以住房金融稅收支持為主。這些國家最初都會提供公共住房實物，主要用于最低收入群體的住房保障，不同國家比例差異較大，從5%-30%不等。但公共租賃住房常常會面臨經(jīng)營成本高、維修資金不足等問題，并出現(xiàn)了許多保障家庭不愿退出保障性住房的狀況，住房支持的效率開始降低，所以多數(shù)國家在一定階段之后都開始減少或停建公共租賃住房。有別于政府提供低價住房，金融與稅收的支持逐步成為許多國家的住房政策重點，住房保障與住房金融體系的完善也逐步結(jié)合到一起。如美國通過稅收減免、低利率信貸優(yōu)惠等獲得支持的群體占到購房總?cè)藬?shù)的二分之一左右，日本獲得金融支持的家庭占到三分之一左右，這極大地提高了住房自有率。所以，不管什么樣的政治經(jīng)濟體制，住房支持政策的種類都基本相同，政策發(fā)展的趨勢也基本趨同，都有一個從實物向貨幣的轉(zhuǎn)化過程。具體采用什么形式的住房支持，需要結(jié)合住房供求的基本關(guān)系來判定。

第一，當(dāng)一個國家或城市的住房絕對短缺時，需要以實物供應(yīng)為主的住房支持手段，政府的住房發(fā)展重點是增加住房供應(yīng)，并可能通過快速建設(shè)“低價”住房來解決住房供應(yīng)不足，具體的支持手段包括政府直接參與建設(shè)住房、支持開發(fā)商或非營利機構(gòu)建設(shè)住房等。

第二，當(dāng)住房處于結(jié)構(gòu)性短缺時，即住房供需的區(qū)域、戶型不匹配時，需要政府通過提供更多可支付住房，包括住房短缺區(qū)域的低租金、小戶型的公共租賃住房，以及滿足基本住房需求的產(chǎn)權(quán)住房等。

第三，當(dāng)住房市場總體供需平衡，矛盾表現(xiàn)為部分市民的支付能力不足時，主要通過稅收和金融手段進行支持，并以提高住房自有率為目標(biāo)。具體可采用的政策包括住房抵押貸款的支持、住房交易的稅收優(yōu)惠、個人所得稅的優(yōu)惠等。

三、住房支持的效果要有激勵性

第一，住房支持要有利于市民經(jīng)濟自助能力的提高。通過住房支持，使市民能較早地“安居”，以促進其“樂業(yè)”。居住穩(wěn)定能激勵市民更穩(wěn)定地工作，使子女接受更好的教育，使家庭的經(jīng)濟能力不斷提高，使城市的發(fā)展更具持續(xù)性，使社會更具和諧性。要實現(xiàn)這一效果，住房支持手段必須是“支持”與“自助”相結(jié)合，在政府支持的同時，家庭更愿意工作，工作收益將會更多用于改善家庭的生活。如共有產(chǎn)權(quán)保障住房，保障對象自己購買了共有產(chǎn)權(quán)，由于有需要自付的住房貸款，必須努力工作來增加收入還貸。同時，收入的繼續(xù)提高不僅使家庭積累了財富，還為未來進一步改善住房條件、改善生活條件提供了基礎(chǔ)。又如使用金融支持手段，如果實施住房貸款利息個人所得稅抵扣政策，也是收入越高，受益越大。

第二，住房保障必須減少“福利依賴”的動機。在保基本的住房支持中，若提供廉租住房實物等，可能產(chǎn)生一些家庭長期依賴住房保障的現(xiàn)象。一是保障過度，當(dāng)住房保障超過最基本的住房條件時，有些家庭寧愿長期占有保障住房，而不愿意退出，所以?；镜淖》勘Ｕ媳仨氈粷M足最基本的住房需求，而不是“舒適”需求，不應(yīng)提供大量的面積大、裝修標(biāo)準(zhǔn)高的保障住房。二是準(zhǔn)入退出標(biāo)準(zhǔn)要合理，當(dāng)家庭收入提高時，住房保障相應(yīng)減少或停止，當(dāng)減少的福利大于收入提高帶來的福利時，家庭就缺少努力工作提高收入的動力，所以準(zhǔn)入與退出標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計必須考慮到，工作收入越高的家庭，家庭的總福利水平也越高。同時，住房支持不能僅針對低收入家庭，也要針對中等收入甚至中高收入家庭。

四、住房支持的水平要有平衡性

住房支持手段要保持補貼水平的平衡，如果一種政策的補貼水平過高，可能造成更多的人“涌向”該政策，造成資源不能有效配置。

第一，要平衡實物配租與租金配租的補貼水平。實物配租與租金配租的主要差異應(yīng)是房源的差異，實物配租的房源是由政府提供或由政府支持的運營機構(gòu)提供，這部分房源的穩(wěn)定性較強，而租金補貼的房源主要來源于社會房源，并由住房保障家庭自行尋找?？紤]到實物配租存在政府提供穩(wěn)定房源的福利，可以提高實物配租家庭的自付段租金支付水平，即在同等家庭收入情況下，選擇實物配租家庭的租金自付水平應(yīng)高于選擇租金配租家庭的租金自付水平，這樣才不會造成過多的家庭選擇實物配租的現(xiàn)象。

第二，要平衡共有產(chǎn)權(quán)保障住房政府與個人產(chǎn)權(quán)份額。如果共有產(chǎn)權(quán)住房銷售定價過低，不能真實反映保障對象出資額與產(chǎn)權(quán)份額關(guān)系，購房用于投資的現(xiàn)象就會產(chǎn)生，更多人即使不居住也會申請，這將會影響住房的使用效率和后期管理。所以，在未來共有產(chǎn)權(quán)保障住房定價中，應(yīng)減少定價折讓幅度，降低投資獲利比例。特別是近年市場房價漲幅過大，各項目建設(shè)成本不斷上漲，新批次的房源價格應(yīng)貼合項目周邊房價，減少折讓幅度，降低投資獲利比例，讓真正住房困難的中低收入家庭有充足的房源可以選擇。

第三，要平衡公共租賃住房租金與市場租金的關(guān)系。公共租賃住房要建立租金動態(tài)調(diào)整機制，公共租賃住房定價總體低于市場價格，如果不能及時根據(jù)市場價格調(diào)整，會帶來明顯的價格偏低問題，產(chǎn)生公共租賃住房的退出難、后期管理難，同時也不能使公共租賃住房得到更合理的應(yīng)用。所以公共租賃住房要形成動態(tài)租賃價格調(diào)整機制，根據(jù)市場租賃價格波動，建立動態(tài)的調(diào)整機制，并使保障對象形成租金會動態(tài)調(diào)整的預(yù)期。

第四，要平衡好“支持”與“基本保障”。隨著上?！氨；尽钡恼呋痉€(wěn)定，根據(jù)上海建立全球科技創(chuàng)新中心的需要、提高城市發(fā)展能力的需要，住房發(fā)展宜將對中等收入家庭、青年家庭的住房支持作為政策的重點，既幫助滿足新進城人群和新畢業(yè)大學(xué)生的首次住房需求，也要關(guān)注正在為城市建設(shè)作貢獻的中等收入家庭的改善性住房需求，穩(wěn)定城市發(fā)展的動力。支持性的住房政策設(shè)計不應(yīng)是獨立、短期的政策措施，必須堅持和完善住房保障體系相銜接，成為住房供應(yīng)體系的一個重要部分，并和人口結(jié)構(gòu)的優(yōu)化相銜接，成為人才發(fā)展戰(zhàn)略的一個重要組成部分，還要和產(chǎn)業(yè)升級及布局優(yōu)化相銜接，成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的一個重要舉措。支持性的住房政策宜以購房支持為主、租房支持為輔，并與人才的成長規(guī)律相適應(yīng)，在青年家庭就業(yè)初期，通過租房支持解決其階段性住房困難，在穩(wěn)定工作一定年限后，通過購房支持使更多的中等收入人群擁有產(chǎn)權(quán)住房。支持性的住房政策必須堅持市場化機制，無論租賃住房還是產(chǎn)權(quán)住房，都必須采取市場化的機制，并通過政策支持使更多的人群能夠通過市場購買普通商品住房。

（作者單位：上海師范大學(xué)）