文/重慶財經(jīng)職業(yè)學(xué)院 王華

申請函與請示選用辨析

文/重慶財經(jīng)職業(yè)學(xué)院 王華

在日常工作中，發(fā)文機關(guān)往往因為各種原因而不能正確選用申請函和請示，嚴(yán)重影響了公文的嚴(yán)肅性。筆者認(rèn)為，申請函與請示只是在“請求批準(zhǔn)”時才容易混淆，只要我們從行文目的和行文關(guān)系上仔細辨別，就能正確選用申請函和請示。

申請函；請示；選用策略

函和請示都是《黨政機關(guān)公文處理工作條例》確定的公文種類，其中函“適用于不相隸屬機關(guān)之間商洽工作、詢問和答復(fù)問題、請求批準(zhǔn)和答復(fù)審批事項”，請示“適用于向上級機關(guān)請求指示、批準(zhǔn)”。函和請示這兩個文種都有“請求批準(zhǔn)”的功能，發(fā)文機關(guān)往往就是在“請求批準(zhǔn)”時不能在請示和函兩個文種中作出正確選擇。請求批準(zhǔn)的函通常被稱著“申請函”（也有的稱“請批函”），本文著重探討申請函與請示的選用問題。

一、申請函與請示錯用現(xiàn)狀

在日常工作中，申請函與請示錯用的情況主要是應(yīng)當(dāng)用申請函而用成了請示這種情況，而該用請示卻用了申請函的情況則比較少見。應(yīng)當(dāng)用申請函而錯用成了請示，從發(fā)文機關(guān)和受文機關(guān)級別的角度分析，主要表現(xiàn)為兩類情況。

（一）向不相隸屬但級別更高的部門請求批準(zhǔn)。這種情況是受文單位的級別比發(fā)文單位的級別高，發(fā)文單位誤認(rèn)為級別比自己高的單位就應(yīng)該屬于“直屬上級機關(guān)”，因而選用了請示。這里發(fā)文單位忽略了一個關(guān)鍵問題，就是受文單位與發(fā)文單位是否具有上下級隸屬關(guān)系，是否具有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。如某高職學(xué)院要調(diào)整收費標(biāo)準(zhǔn)，需要請求省物價局審核批準(zhǔn)，由于高職學(xué)院是副廳級，而省物價局是正廳級，因而高職學(xué)院就用請示向省物價局行文，但這是不符合行文規(guī)則的。

（二）向不相隸屬且級別相同或更低的部門請求批準(zhǔn)。這種情況是受文單位的級別與發(fā)文單位的級別相同或者受文單位的級別比發(fā)文單位級別低。發(fā)文單位往往認(rèn)為，盡管對方的級別不比自己高，但對方是主管部門，手中握有權(quán)力，自己有求于人，為了請求的事項能盡快批準(zhǔn)，還是用請示行文更有利于推進工作。如某區(qū)下屬的環(huán)保局因為新建樓房需要請求該區(qū)規(guī)劃局批準(zhǔn)設(shè)計方案，兩個單位無隸屬關(guān)系且都是正處級，環(huán)保局本應(yīng)用申請函行文，但還是用了請示行文；再如本科院校因為建設(shè)用地需要區(qū)國土房管局批準(zhǔn)，本科院校是正廳級，而區(qū)國土房管局是正處級，本科院校本應(yīng)用申請函行文，但還是選擇用請示行文。這兩種情況也都是不符合行文規(guī)則的。

二、申請函與請示錯用原因

在現(xiàn)實工作中，該用申請函而用成了請示的情況屢見不鮮，且極不容易徹底糾正。究其原因，主要有以下三個方面。

（一）客觀上分不清楚。在該用申請函而用請示的公文草擬活動中，有少數(shù)人，不管是公文草擬人員還是單位領(lǐng)導(dǎo)，的確是客觀上分不清楚該用哪個文種。在我們的問卷調(diào)查中，選擇“確實分不清該用哪個文種”的達到了25%，選擇“領(lǐng)導(dǎo)說用請示”的達到了33%。這些公文起草人員和領(lǐng)導(dǎo)往往不是專業(yè)人員出身，對公文寫作缺乏研究，因此簡單地認(rèn)為凡是請求批準(zhǔn)就當(dāng)然應(yīng)該用請示行文?；蛘哒J(rèn)為用請示比用申請函正規(guī)，既然是要請求有關(guān)主管部門批準(zhǔn)，當(dāng)然要選用正規(guī)的請示行文了。更有甚者根本就不知道還可用申請函向不相隸屬的有關(guān)主管部門請求批準(zhǔn)事項，更談不上正確選擇文種了。

（二）“尊重”受文機關(guān)。有的發(fā)文單位明知向不相隸屬的有關(guān)主管部門請求批準(zhǔn)應(yīng)該用申請函行文，但是為了好辦事、快辦事、辦成事，好讓收文機關(guān)開“綠燈”，早日批準(zhǔn)請批事項，因此不管不顧行文關(guān)系和行文規(guī)則，格外表示對受文機關(guān)及其權(quán)力的充分“尊重”，在行文上把對方當(dāng)作“直屬上級機關(guān)”來對待，因此毫不猶豫地選擇用請示行文。在我們的問卷調(diào)查中選擇了這種原因的高達75%，可見這是將申請函錯用成請示的主要原因。

（三）受文機關(guān)的要求。有時發(fā)文機關(guān)向不相隸屬的有關(guān)主管部門請求批準(zhǔn)事項選擇用請示行文實屬無奈，因為受文機關(guān)明確要求用請示行文，有的業(yè)務(wù)主管部門也習(xí)慣了有求于他們的單位向他們請示，以彰顯其行政審批權(quán)力。更有甚者因為使用了“申請函”而被受文機關(guān)退回不辦，而一旦改用“請示”行文后，就馬上得到受文機關(guān)的“恩準(zhǔn)”，請批事項很快得到了“批復(fù)”。在我們的問卷調(diào)查中選擇了這種原因的占25%，可見這也是不能忽視的一個原因。

三、申請函與請示選用辨別

（一）從行文目的上辨別。黨政機關(guān)公文是黨政機關(guān)處理公務(wù)的重要工具，“行文應(yīng)當(dāng)確有必要”。如果行文沒有必要性，為行文而行文，不但不利于解決問題，促進工作，反而會對工作產(chǎn)生一定影響。因此，凡要行文我們都要先問一下“為什么要行文”？只有行文目的十分明確且確有必要，我們才行文。我們辨別申請函與請示的選擇使用，首先也要從行文目的上入手。

根據(jù)中國公文寫作研究會顧問張保忠先生在《黨政機關(guān)公文處理工作條例釋義與實務(wù)全書》中的觀點，請示按其作用的不同可分為呈批性請示和呈轉(zhuǎn)性請示，呈批性請示用于向上級機關(guān)請求指示和批準(zhǔn)，呈轉(zhuǎn)性請示用于向上級機關(guān)請示批準(zhǔn)所提工作意見并要求批轉(zhuǎn)。據(jù)此我們可以判定，凡行文的目的是請求上級機關(guān)指示或批轉(zhuǎn)的，就必須用請示，不能用申請函。如：××省國土廳提出了制止交通道路建設(shè)違法用地問題的建議并請省人民政府批轉(zhuǎn)各地各有關(guān)部門貫徹執(zhí)行就必須用請示行文，其標(biāo)題是《××省國土廳關(guān)于制止交通道路建設(shè)違法用地問題的請示》。

而當(dāng)行文目的是請求批準(zhǔn)時，才會涉及在請示和申請函二者之間進行選擇的問題，這時就要結(jié)合發(fā)文單位與受文單位間的行文關(guān)系來作出進一步的選擇了。

（二）從行文關(guān)系上辨別。孫彧老師在其編著的《公文寫作與常見病分析》中指出：行文關(guān)系是指根據(jù)機關(guān)之間的隸屬關(guān)系和職權(quán)范圍而確定的一種關(guān)系，包括三種情況：

一是同一組織系統(tǒng)內(nèi)的上下級機關(guān)之間屬于領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，如國務(wù)院與所屬各部委和各省、自治區(qū)、直轄市政府。

二是同一組織系統(tǒng)內(nèi)的上級主管業(yè)務(wù)部門和下級機關(guān)的主管業(yè)務(wù)部門之間屬于業(yè)務(wù)指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，如教育部與各省、自治區(qū)、直轄市的教育廳。

三是同一組織系統(tǒng)的同級機關(guān)、非同一組織系統(tǒng)的任何機關(guān)之間，均屬不相隸屬關(guān)系。

隸屬是指機關(guān)、組織之間具有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。很顯然，在以上這三種關(guān)系中，前兩種都屬于隸屬關(guān)系。當(dāng)然，要搞清楚發(fā)文機關(guān)與受文機關(guān)之間的行文關(guān)系，必須先要確定受文機關(guān)，也就是發(fā)文機關(guān)“向誰行文”的問題。

一般情況下，根據(jù)我們的行文目的，按照“誰主管誰審批”的原則，結(jié)合相關(guān)機關(guān)的職權(quán)范圍，就能夠很明確地確定受文機關(guān)了。

弄清楚了行文關(guān)系和隸屬關(guān)系這兩個關(guān)鍵問題，我們再結(jié)合新《條例》對請示和函適于范圍的規(guī)定，就比較容易在申請函和請示之間作出選擇了。凡是發(fā)文單位與受文單位之間存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)與被指導(dǎo)的上下級隸屬關(guān)系，就要用請示行文；凡是發(fā)文單位與受文單位之間是不相隸屬的關(guān)系，也就是說不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)與被指導(dǎo)的上下級隸屬關(guān)系，那就應(yīng)當(dāng)用申請函。如××鎮(zhèn)人民政府請求縣人民政府批準(zhǔn)核減棠棣村耕地計稅面積事宜，因發(fā)文機關(guān)和受文機關(guān)是上下級隸屬關(guān)系，因而就應(yīng)當(dāng)用請示行文，其標(biāo)題是《××縣××鎮(zhèn)人民政府關(guān)于核減棠棣村耕地計稅面積的請示》；再如××省人民政府請求海關(guān)總署批準(zhǔn)免稅進口救災(zāi)物資事宜，因發(fā)文機關(guān)和受文機關(guān)是不相隸屬的關(guān)系，因而就應(yīng)當(dāng)用申請函行文，其標(biāo)題是《××省人民政府關(guān)于要求免稅進口救災(zāi)物資的函》。

總之，申請函和請示的選用，一定要弄清行文的目的和發(fā)文機關(guān)與受文機關(guān)之間的行文關(guān)系。同時，發(fā)文單位一定要嚴(yán)格遵守行文規(guī)則，不能為了好辦事而故意“討好”受文單位，在向不相隸屬的有關(guān)主管部門“請求批準(zhǔn)”時將申請函錯用為請示行文。

（本文系2015年重慶市教育委員會人文社會科學(xué)研究項目《依法治國背景下黨政機關(guān)公文文種選用策略研究》（項目編號15SKG271）的階段性研究成果。）

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