魏云海+郭珊珊+董淑玲
摘要:本文從低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)建設的實際需求出發(fā),基于不同指標的功能定位,研究提出了低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)發(fā)展引導、質(zhì)量評價和績效評價指標體系,分別用于科學引領(lǐng)低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)建設發(fā)展,客觀評價小城鎮(zhèn)低碳生態(tài)建設水平和質(zhì)量以及準確評估小城鎮(zhèn)低碳生態(tài)建設過程中資金使用效益,從而構(gòu)建了包括“建設—評價-績效考核”等全過程的低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)指標體系,以指導低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)建設實踐,提高小城鎮(zhèn)低碳生態(tài)建設質(zhì)量和效益。
關(guān)鍵詞:低碳生態(tài)小城鎮(zhèn);發(fā)展引導;質(zhì)量評價;績效評價;指標體系
中圖分類號:F299;X321 文獻標識碼:A DOI:10.3969/j.issn.1003-8256.2016.04.008
1 引 言
小城鎮(zhèn)被稱為“城之尾、鄉(xiāng)之首”,在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中起著重要的橋梁和紐帶作用,也是城鎮(zhèn)體系的重要環(huán)節(jié)。2014年發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》提出,優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu),有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn),促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進,城市消耗了大約85%的資源、能源并排放了等比例的污染物和溫室氣體。國家發(fā)改委(2015)提出了“創(chuàng)新、綠色、智慧、人文”的新型城鎮(zhèn)建設方向。低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)是介于城市與鄉(xiāng)村之間的經(jīng)濟社會高效綜合體,不但為區(qū)域城市提供生態(tài)產(chǎn)品,還是廣大農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟、政治和文化中心,對推進生態(tài)文明建設具有較強的示范帶動作用。低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)如何建設?目前尚沒有統(tǒng)一答案,但有一點共識,發(fā)展低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)首先要對其建設管理的指標體系進行研究,通過構(gòu)建全面系統(tǒng)、功能互補、有機銜接、密切配合的指標體系來引領(lǐng)和指導建設實踐,是小城鎮(zhèn)低碳生態(tài)發(fā)展的必經(jīng)之路。
2 低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)的內(nèi)涵和模式
對于低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)的內(nèi)涵和發(fā)展模式,學術(shù)界尚未形成一致觀點。俞今[1](2011) 以開化縣華埠鎮(zhèn)為例研究了低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)建設的關(guān)鍵問題,提出低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)的基本特征為循環(huán)共生性、高效經(jīng)濟性、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌性、和諧宜居性。歐陽懷東等[2](2013)提出了包括社會經(jīng)濟、規(guī)劃管理、設施建設、公共服務等7大類35項共62個指標構(gòu)成的低碳綠色生態(tài)小城鎮(zhèn)建設標準。程炎焱[3](2014)從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)規(guī)劃、低碳建筑、低碳生活方式等四方面提出了“四位一體”的低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)建設管理模式。周頻[4](2015)認為低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)的建設重點在于在于技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新,要從城鎮(zhèn)的生產(chǎn)、生活、交通、社會等各層面實現(xiàn)低碳排放。筆者認為,低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)本質(zhì)上屬于生態(tài)小城鎮(zhèn)的范疇,是生態(tài)小城鎮(zhèn)的必然要求,其對生態(tài)小城鎮(zhèn)的追求,是從節(jié)能減排及緩解資源環(huán)境壓力的角度展開并深入的,對生態(tài)小城鎮(zhèn)的其他特征(如和諧共生、循環(huán)利用等)并非忽略,而是在減少碳排放的基礎上加以重新整合,低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)是將低碳目標與生態(tài)理念相融合,實現(xiàn)“人-小城鎮(zhèn)-自然環(huán)境”和諧共生的復合人居系統(tǒng)。
國內(nèi)外有不少低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)的典型范例。丹麥凱隆堡(Kalundborg)以建設生態(tài)工業(yè)園為突破,建成世界上第一個生態(tài)工業(yè)園,它的主要生產(chǎn)模式是某企業(yè)的副產(chǎn)品或廢棄物作為另一企業(yè)的生產(chǎn)原料重新投入生產(chǎn),形成環(huán)環(huán)相扣的產(chǎn)業(yè)鏈條。日本北九州生態(tài)城鎮(zhèn)建設的核心是建立以“3R”為導向的控制指標,即減排(reduce)、循環(huán)利用(recycle)和再利用(reuse)指標,地方政府通過提供循環(huán)經(jīng)濟所需的基礎設施、資金和人力資源,鼓勵企業(yè)、商業(yè)、消費者以及本地居民之間通力協(xié)作,從而建立起物質(zhì)循環(huán)利用的生產(chǎn)生活模式,實現(xiàn)零廢棄物排放。北京長辛店生態(tài)城作為北京首個低碳社區(qū)示范項目,制定了包括節(jié)地、節(jié)能、節(jié)水、節(jié)約材料、可再生水回用等在內(nèi)的19項可持續(xù)發(fā)展指標,通過指標引領(lǐng)和控制,其綠地率超過50%,生活垃圾實現(xiàn)100%分類,二氧化碳排放量比常規(guī)小區(qū)減少50%以上。上述案例啟示我們,理念超前、功能互補、銜接配合、科學系統(tǒng)的低碳生態(tài)指標體系是低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)建設的必要前提和重要基礎,通過低碳生態(tài)指標體系引領(lǐng)小城鎮(zhèn)建設,是低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)發(fā)展的必經(jīng)之路。
3 低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)指標體系的功能
構(gòu)建指標體系的前提是明確指標的功能與定位,必須根據(jù)不同功能定位建立相應的指標體系。低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)的指標體系主要應具備三大功能:一是指導引領(lǐng)功能。構(gòu)建低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)發(fā)展引導性指標體系,明確低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)建設的重點和方向,形成推進措施和實施方法。二是監(jiān)督評價功能。構(gòu)建低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)質(zhì)量評價指標體系,對低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀進行監(jiān)督評價,發(fā)揮監(jiān)督和糾偏作用,確保低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)建設順利推進。三是績效考核功能。構(gòu)建低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)績效考核指標體系,科學衡量工作實際成效,提高投入資金使用效益,總結(jié)低碳生態(tài)建設經(jīng)驗教訓,建立相應的糾錯機制,見下圖。
4 低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)指標體系的構(gòu)建
按照上述三類功能,分別構(gòu)建低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)建設管理的發(fā)展引導性指標體系、質(zhì)量評價指標體系和績效評價指標體系。
4.1 低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)發(fā)展引導性指標體系
長期以來,國內(nèi)外一些城市非常重視指標體系對城市建設的導向和評價作用,并針對不同目標設計了不同內(nèi)容和層次的指標體系,參考國內(nèi)外生態(tài)城市、低碳城市、綠色城市、低碳小城鎮(zhèn)、生態(tài)村鎮(zhèn)等指標體系相關(guān)成果,將已有指標體系成果中出現(xiàn)的指標分類羅列,并將其中重復、相近的指標進行排除,同時,結(jié)合工作實際和統(tǒng)計數(shù)據(jù)的可得性,經(jīng)過指標調(diào)整、重組和排列優(yōu)化,形成了低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)的發(fā)展引導性指標體系,如表1所示。
根據(jù)系統(tǒng)目標層要求和核心引導指標內(nèi)涵,建立了反映和指導實踐的支撐層指標體系。以第2項資源綜合利用率指標為例,建設低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)必然要求提高農(nóng)業(yè)水資源利用效率,因此,將農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)、有效灌溉面積比重、節(jié)水灌溉普及率等指標作為其支撐指標??傮w來看,引導指標的設置避免了指標過多導致重點不突出的問題,突出了低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)的本質(zhì)內(nèi)涵和內(nèi)在要求,抓住了低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)建設的核心和關(guān)鍵,支撐指標體系的建立,是對引導指標體系的深化和延伸,為實現(xiàn)引導指標的發(fā)展目標提供具體路徑,增強了實踐指導性。
4.2 低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)質(zhì)量評價指標體系
發(fā)展引導性指標體系對低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)建設實踐具有重要的現(xiàn)實指導性,但如何科學評價小城鎮(zhèn)低碳生態(tài)發(fā)展水平和質(zhì)量,顯然引導性指標體系并不具備這一功能。從指標設置上來看,發(fā)展引導性指標體系的部分指標是路徑性指標,而非評價性指標。如能源使用效率,對同一小城鎮(zhèn)來講,提高能源使用效率顯然會降低碳排放,但不同的小城鎮(zhèn)由于能源結(jié)構(gòu)不同,在能源使用效率相同的情況下,碳排放差異可能較大。再如人均建設用地面積,對同一小城鎮(zhèn)而言,集約節(jié)約使用土地,降低人均建設用地標準是建設低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)的應有之義,但由于小城鎮(zhèn)在用地規(guī)模、空間布局等方面差異較大,相同人均建設用地面積可能對應截然不同的碳排放水平。因此,用這些指標進行小城鎮(zhèn)低碳生態(tài)發(fā)展水平評價顯然有失公允,有必要在區(qū)分路徑性指標和水平性指標的基礎上,依據(jù)水平性指標構(gòu)建低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)質(zhì)量評價指標體系。
質(zhì)量評價指標的選取要遵循幾個原則。一是科學性,要在深入研究低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)科學內(nèi)涵的基礎上,科學劃分評價性指標和路徑性指標,避免因指標屬性差異影響評價的科學性。二是代表性,要在兼顧全面性的基礎上,重點篩選反映低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)建設重點的核心指標,并將反映地方經(jīng)濟社會發(fā)展和資源利用特點的相關(guān)指標納入評價體系中,同時,要保證評價指標相互獨立,避免多重共線性。三是可操作性,學術(shù)界設計的一些指標具有較強的先進性和高級性,然而受統(tǒng)計制度限制,部分指標缺乏統(tǒng)計資料的支撐,只能成為美好愿望。要盡可能利用現(xiàn)有統(tǒng)計資料,具有可測性和可比性,便于數(shù)據(jù)采集和工作量化。四是公平性。盡量選擇與低碳生態(tài)發(fā)展存在顯著線性關(guān)系的相對性指標,既要確保指標高低能夠直接反映低碳生態(tài)發(fā)展水平,又要做到指標之間標準、口徑統(tǒng)一,符合定量對比評價要求。
在遵循上述原則的前提上,我們運用綜合法、分析法、德爾菲法、相關(guān)系數(shù)法等方法,對低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)評價指標體系進行了科學設計。首先,區(qū)分路徑性指標與評價性指標,確定備選的評價指標與評價目標之間存在確定線性關(guān)系。其次,根據(jù)低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)的本質(zhì)內(nèi)涵,深入研究各系統(tǒng)的基本要求,篩選出最能反映低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)核心要求和發(fā)展趨勢的指標,克服指標體系過于復雜,精簡性不強的問題。第三,進行專家咨詢。就指標的科學性、完整性、可操作性等,利用德爾菲方法,廣泛征求各方面專家意見,根據(jù)專家意見,對指標體系作進一步調(diào)整優(yōu)化。最后,利用相關(guān)系數(shù)法,對評價指標體系進行校核,剔除現(xiàn)有統(tǒng)計無法獲取的指標,刪除變異系數(shù)較小、區(qū)分度不大的指標,同時,通過冗余度檢驗,消除指標之間的重復,確保指標的獨立性和指標體系的精簡性。通過以上步驟和方法,形成了低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)質(zhì)量評價指標體系,見表2。
4.3 低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)績效評價指標體系
低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)建設必然要投入一定的人力、物力、財力等,特別是要投入大量的財政性資金。如何不斷提高財政資金使用效益,用最小的成本,獲取低碳生態(tài)建設最大效益,這些問題靠發(fā)展引導性和質(zhì)量評價指標體系顯然無法解決,因為引導性指標體系重在指導建設管理實踐,質(zhì)量評價重在評價結(jié)果和水平高低,無法衡量資金使用效益以及投入-產(chǎn)出、成本-收益等問題。因此需要研究和設計低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)建設財政支出績效評價指標體系,對其進行績效評價分析。
低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)建設的績效考核,主要有五項作用。一是信息反饋。通過績效評價對低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)建設的科學性、合理性以及建成后的效果、可持續(xù)性等進行全面的后評價,從中找出成功經(jīng)驗和問題教訓,并反饋給地方政府和相關(guān)部門,為今后的城鎮(zhèn)建設提供重要的參考依據(jù)。二是風險預警??冃гu價是一個發(fā)現(xiàn)風險,衡量風險的過程,績效評價結(jié)果除對項目成功程度有一個總體描述外,還能對可能影響項目績效水平的重大風險進行評估,為后續(xù)的風險控制提供依據(jù),從而有效規(guī)避風險。對于低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)建設而言,績效評價能夠有效預警建設過程中的各種社會矛盾和生態(tài)環(huán)境矛盾及其傾向性苗頭,有利于提前防范和化解。三是過程控制。通過績效評價,可以監(jiān)測低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)的規(guī)劃設計、建設進度、資金管理、安全保障、資源使用等方面的執(zhí)行情況,通過與預期目標和預定計劃進行對比,可以從中發(fā)現(xiàn)建設過程中取得的成績和存在的問題,并提出調(diào)整思路,制定促進或糾偏措施,為實現(xiàn)預期目標提供可靠保障。四是發(fā)展導向。通過績效評價能夠總結(jié)分析不同地區(qū)、不同規(guī)模、不同類型小城鎮(zhèn)低碳生態(tài)建設的典型做法和成功經(jīng)驗,借助典型的示范引領(lǐng),可以進一步擴大新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略成果,有利于整個區(qū)域經(jīng)濟社會的科學發(fā)展和持續(xù)進步。五是服務決策??冃гu價指標體系及其實現(xiàn)程度,能夠科學反映小城鎮(zhèn)低碳生態(tài)建設的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益,為小城鎮(zhèn)科學發(fā)展、規(guī)范管理和民主決策提供依據(jù)。
借鑒已有財政支出項目績效評價指標體系研究成果,結(jié)合低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)實際,從項目決策、項目管理和項目績效三個方面,研究設計了低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)績效評價指標體系,具體如表3所示。
5 結(jié)語
本文在系統(tǒng)梳理當前學術(shù)界對低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)相關(guān)研究的基礎上,提出了低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)的本質(zhì)內(nèi)涵,借鑒國內(nèi)外典型低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)的建設經(jīng)驗及發(fā)展評價指標的有關(guān)成果,探索構(gòu)建了具有發(fā)展引導、質(zhì)量評價、績效評價等功能和作用的指標體系,相信能夠為低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)建設提供理論參考和實踐借鑒。小城鎮(zhèn)作為聯(lián)接城鄉(xiāng)、輻射農(nóng)村、吸納就業(yè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要節(jié)點,在新型城鎮(zhèn)化道路上扮演著重要角色。當前,對低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)的相關(guān)理論和發(fā)展指標研究尚顯滯后,其建設管理實踐遠不能達到新型城鎮(zhèn)化的要求。今后一個時期,要提高對低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)的重視程度,把低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)建設擺上各級政府和有關(guān)部門重要議事日程,以先進科學、系統(tǒng)精準的指標體系為引領(lǐng),創(chuàng)新指標運用模式,建立動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng),提高低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)建設的質(zhì)量和效益,從而助推新型城鎮(zhèn)化健康快速發(fā)展。
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(責任編輯:張 萌)
Abstract:From the actual needs of low-carbon eco-towns construction, based on the different functional of index, this paper construct three kinds of index systems. The development guiding index system was used to guide the practice of low-carbon eco-towns construction; quality-evaluation index system was used to evaluate the level and quality of low-carbon eco-towns objectively and the performance-evaluation index system for the accurate evaluation of funds efficiency which were invested in the process of low-carbon eco-towns construction. Above all the index system composed of the whole process including "Construction - Evaluation - Performance Appraisal" in low-carbon eco-towns construction and it was used to guide the practice and improve the quality and efficiency of low-carbon eco-towns construction.
Keywords:Low-carbon eco-towns;Development guiding;Quality evaluation;Performance appraisal;Index system