周立環(huán)（黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150080）

?

對我國非營利性組織公信力的思考

周立環(huán)
（黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150080）

摘要：公信力是社會(huì)和諧發(fā)展的基石，非營利性組織作為社會(huì)的要素之一，顯然需要良好的公信力來支撐。然而，各類不誠信、不作為事件的陸續(xù)發(fā)生使本來就陷入誠信危機(jī)的非營利性組織雪上加霜，自身公信力大打折扣。本文通過對非營利性組織的現(xiàn)狀、原因以及解決對策的分析，旨在尋找非營利性組織走出困境的出路，從而使其在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中貢獻(xiàn)出更大的力量。

關(guān)鍵詞：非營利性組織；公信力；現(xiàn)狀

一、我國非營利性組織的誠信危機(jī)

2001年年末的時(shí)候，《南方周末》檢舉揭發(fā)了兩例不誠信事件，進(jìn)而引起了大家的競相關(guān)注。一例是曾經(jīng)被全國各大媒體爭相報(bào)道的“中國媽媽”胡曼莉利用“麗江媽媽聯(lián)誼會(huì)”法定代表人的身份，盜用慈善組織的名義不斷地為自己謀取私利，被“美國媽媽”告上法庭。另一例是關(guān)于希望工程捐款被人私吞，致使捐款人不遠(yuǎn)千里尋訪名義上的“被資助者”，揭開希望工程管理中的漏洞。2002 年6月，有關(guān)媒體又報(bào)道了山東菏澤市一民辦孤兒院院長董玉閣因涉嫌詐騙罪被判有期徒刑11 年，從一個(gè)被樹為“慈善典型”的女性淪為罪人①。2008年，紅十字會(huì)又發(fā)生“天價(jià)帳篷”事件，在紅字會(huì)發(fā)放的賑災(zāi)物質(zhì)中，最便宜的帳篷一萬三一個(gè)，雖然之后紅十字會(huì)否認(rèn)了這一傳言，但也引起網(wǎng)友的諸多質(zhì)疑。2011年，紅十字會(huì)被曝出“萬元餐費(fèi)事件”，17人消費(fèi)9859元，人均消費(fèi)近600元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了上海市紅十字會(huì)認(rèn)定此次公務(wù)活動(dòng)的人均消費(fèi)水平明顯高于150元每人的標(biāo)準(zhǔn)，這一事件已經(jīng)得到上海紅十字會(huì)的確認(rèn)，并將超額款項(xiàng)退回。但人們不禁會(huì)想“如果這一事件不被披露出來，是不是就不了了之了呢，又有多少類似這樣沒有被披露出來的事件呢？”隨后發(fā)生的“郭美美事件”對紅十字會(huì)來說可謂是毀滅性打擊，郭美美炫富事件引發(fā)了公眾對于“中國紅十字會(huì)”等非營利性組織資金流向和財(cái)務(wù)使用的質(zhì)疑，同時(shí)也挫傷了公眾對于我國非營利組織的信心。正是這一系列不誠信事件的發(fā)生，大大削弱了我國非營利組織的公信力。

非營利性組織(Non- profit Organization)，顧名思義，就是不以營利為目的的組織。既然不以營利為目的，那么它的作用或目的自然是在于公眾利益。這是它最為突出的特性，除此之外，它還具有獨(dú)立于政府組織和私人企業(yè)之外的特性。因此又被稱之為“非政府組織”、“第三部門”等稱呼。它涉及的領(lǐng)域非常廣泛，包括藝術(shù)、慈善、教育、政治、宗教、學(xué)術(shù)、環(huán)保、經(jīng)濟(jì)等等。以國際慣例來說比較常見的有：協(xié)會(huì)、商會(huì)、學(xué)會(huì)、黨派等?？傊?，任何一種因某種共同點(diǎn)如職業(yè)、觀點(diǎn)、愛好聚集起來的非營利性組織都不以營利為目的②。在國外，非營利性組織由于起步早、國家干預(yù)較少，因此發(fā)展的比較完善；而我國的非營利性組織如中國紅十字會(huì)不僅起步晚，而且具有很強(qiáng)的政治色彩，再加上缺乏有效的監(jiān)督，因此發(fā)展相對遲緩，也因此產(chǎn)生了上述一系列誠信問題。非營利性組織的不誠信行為帶給大眾的不僅僅是物質(zhì)上的損失，更在于精神上的疼痛。人們把自己的那份愛心、把人性中最美好的祝愿托付給了非營利性組織，而一向以誠信著稱的非營利性組織卻踐踏了公眾的那份信任，摧毀了人們美好心靈的寄托，因而招致公眾的強(qiáng)烈不滿。而對非營利組織而言，公信力是破壞容易恢復(fù)難，這也是造成當(dāng)前不少非營利組織募捐困難的主要原因之一。

二、我國非營利性組織公信力缺失的原因探究

公益是非營利組織建立的宗旨，然而在現(xiàn)實(shí)經(jīng)營中，很少有非營利組織能夠從一而終地堅(jiān)持這一宗旨，因此，使得非營利組織屢屢陷入失信丑聞，那么導(dǎo)致其公信力缺失的原因都有哪些呢？

（一）監(jiān)督和評估不到位。

《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《基金會(huì)管理辦法》是國家出臺的關(guān)于非營利組織管理規(guī)范的主要法規(guī)條文，在這兩個(gè)法規(guī)中，對于組織監(jiān)督這一塊，只是局限于發(fā)揮上級主管部門和中國人民銀行的監(jiān)督作用，而并沒有發(fā)揮人民大眾監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定。眾所周知，人民群眾的力量是強(qiáng)大的，因此，充分發(fā)揮人民群眾對非營利組織的監(jiān)督是十分必要的，在之前提到的諸多不誠信事件的披露，也多是由人民群眾來檢舉揭發(fā)的。此外，非營利組織的資金多是來自于公眾的募捐，如果把非營利組織看做一個(gè)公司，那么公眾相當(dāng)于這個(gè)公司的股東，公司有責(zé)任對股東負(fù)責(zé)，因此作為公益性組織的非營利機(jī)構(gòu)應(yīng)該對公眾負(fù)責(zé)。

除了有主管部門、中國人民銀行和人民群眾監(jiān)督之外，還應(yīng)該建立一個(gè)專業(yè)化的第三方評估機(jī)構(gòu)，定期對非營利性組織進(jìn)行評估，及時(shí)淘汰不合法運(yùn)作的非營利組織，以便能增強(qiáng)非營利的生存壓力，促使其不斷發(fā)展。現(xiàn)在，我國的非營利組織的資金除了來自公眾募捐，還主要來自于政府的財(cái)政支持，因此，非營利組織由于資金收入相對穩(wěn)定，生存競爭壓力較小，因此，組織往往墨守成規(guī)的最好自己的本質(zhì)任務(wù)，而不是想著更好地服務(wù)于人民大眾。這時(shí)就需要一個(gè)第三方評估機(jī)構(gòu)對非營利組織進(jìn)行定期評估，評估不僅僅局限于非營利組織的財(cái)務(wù)上的透明度，也應(yīng)該定期考核其服務(wù)大眾的數(shù)量和質(zhì)量。

（二）非營利性組織相關(guān)責(zé)任機(jī)制不健全。

任何事物的存在都有其合理性，非營利組織的責(zé)任和義務(wù)是為了能更好地服務(wù)于社會(huì)大眾。然而，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，市場經(jīng)濟(jì)體制逐步取代了以往的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，非營利組織也在改革的浪潮中開始轉(zhuǎn)變，不斷嘗試著企業(yè)化運(yùn)作，這也使得不少非營利組織開始營利行為，卻把其自身的責(zé)任和義務(wù)放在了次要的位置，也因此引起公眾的不滿。

我國非營利組織的資金取之于民，因此，其服務(wù)應(yīng)該用之于民，其行為也應(yīng)該對公眾負(fù)責(zé)，并主動(dòng)接受公眾監(jiān)督。公眾可能是來自各行各業(yè)，很難界定明確的責(zé)任主體，換句話說就是所有者缺位，產(chǎn)權(quán)不夠清晰，這使得非營利性組織的內(nèi)部的自由空間很大，不少非營利性組織閉門造車，造成非營利性組織與公眾之間的信息不透稱，使公眾缺乏對非營利性組織資金運(yùn)作狀況的了解，進(jìn)而無法對其實(shí)行有效監(jiān)督。這時(shí)，第三方評估機(jī)構(gòu)就顯得尤為必要，評估機(jī)構(gòu)的人員應(yīng)該是具備相關(guān)專業(yè)知識的從業(yè)人員，他們對于非營利組織的內(nèi)部經(jīng)營和運(yùn)作應(yīng)該具有精準(zhǔn)的了解，同時(shí)也能把非營利組織的內(nèi)部情況很詳細(xì)地解釋給政府機(jī)構(gòu)和人民大眾，這樣不僅解決了信息不對稱的問題，同時(shí)對非營利組織而言也起到震懾作用。

（三）權(quán)力過渡下的定位不準(zhǔn)確。

我國的非營利性組織的管理模式與西方國家不同，我國是實(shí)施的雙重管理模式，而在西方國家多是直接的注冊登記管理模式，在西方的管理模式里，非營利組織只要具備一定的規(guī)模、人數(shù)和資產(chǎn)，就可以到政府有關(guān)部門去注冊，經(jīng)過鑒定符合條件后就獲得了合法地位，非營利組織注冊后，開展的所有活動(dòng)都是由其自己負(fù)責(zé)，出現(xiàn)了違法問題則由司法部門介入的方式來解決。而在我國，由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，非營利組織的經(jīng)營發(fā)展受到主管業(yè)務(wù)部門和民政部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)。這種管理層界定的不明確，給非營利組織的發(fā)展帶來了一定的困難。目前，我國正處于改革開放的轉(zhuǎn)型期，市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，政府部門不斷簡政放權(quán)，非營利組織開始獲得較大的自主權(quán)，在權(quán)力的過渡過程中，政府減少了對非營利組織的監(jiān)管，又沒有來自于人民群眾的監(jiān)督，這使得非營利組織自身定位不準(zhǔn)確，有些非營利組織管理人員開始肆無忌憚地?fù)]霍公眾的善款，沒有履行好自身的公共責(zé)任。

三、如何建構(gòu)我國非營利性組織的公信力

（一）協(xié)調(diào)好政府和非營利性組織之間的關(guān)系，發(fā)揮政府的監(jiān)督作用。

一方面，我們強(qiáng)調(diào)的非營利性組織的獨(dú)立性；另一方面，非營利性組織的發(fā)展也離不開政府的指導(dǎo)與管理。但如何協(xié)調(diào)二者的關(guān)系將是我們面臨的一大難題。政府的支持和鼓勵(lì)是非政府組織發(fā)展的重要條件，但不同的國家在處理政府與非政府組織的關(guān)系上具有不同的模式。德國是“程序化”模式，政府有義務(wù)就主要的社會(huì)發(fā)展問題與非政府組織進(jìn)行協(xié)商溝通。美國是“利益群體”模式，美國的公共政策制定被分為若干個(gè)政策子系統(tǒng)，每個(gè)子系統(tǒng)都具有高度開放性，在各個(gè)領(lǐng)域內(nèi)運(yùn)行的非政府組織代表各自的利益，它們的支持或反對意見通常在立法過程中或某項(xiàng)預(yù)算的批準(zhǔn)過程中得到反映。這些模式都有各自的優(yōu)點(diǎn)與缺點(diǎn)，我國應(yīng)在借鑒別國經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國國情和社會(huì)發(fā)展的特點(diǎn)，構(gòu)建起政府和非政府組織之間的互利合作關(guān)系，保證非政府組織與政府之間存有實(shí)施溝通的穩(wěn)定而順暢的渠道。一方面，政府要加大對非營利組織的支持力度，以合作的方式確保非營利組織公共責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。另一方面，政府應(yīng)盡快完善非營利組織的法律框架，提高立法主體的權(quán)威性，降低非營利性組織的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，改變現(xiàn)行法律框架中一些繁瑣的程序。同時(shí)，政府應(yīng)建立嚴(yán)格的非營利組織懲戒制度，加強(qiáng)對違法行為和不善經(jīng)營的懲罰。

然而，目前我國一些重要的非營利性組織比如中國紅十字會(huì)都有很強(qiáng)的政治色彩，很多事務(wù)都是由政府來參與和決策。而我國政府內(nèi)部由于一些官員的貪污腐敗和不作為，導(dǎo)致其公信力降低。正是由于處處透露著政府參與的影子使得人們對于政府的不信任轉(zhuǎn)嫁到非營利性組織上，而非營利組織應(yīng)該是人們在平等和自愿的條件下結(jié)合成的，人們?yōu)榱四硞€(gè)公益或互助的目標(biāo)而走到一起。在這樣的組織里，應(yīng)該實(shí)行民主決策和民主治理，減少政府對于其內(nèi)部事務(wù)的參與和管理。顯然，我國政府也認(rèn)識到了這一點(diǎn)，在建立社會(huì)主義和諧社會(huì)的進(jìn)程中，強(qiáng)調(diào)的是“大社會(huì)、小政府”，這使得我國政府正在向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，逐步把一些社會(huì)管理職能交給非營利組織，充分發(fā)揮其作用。非營利組織形成了連接企業(yè)、個(gè)人和政府的橋梁，甚至承擔(dān)了政府所不應(yīng)承擔(dān)的職能。但是由于我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，舊有的社會(huì)價(jià)值體系和道德倫理觀念受到巨大沖擊，致使非營利性組織發(fā)展所需要的自愿精神、公益精神嚴(yán)重不足，同時(shí)我國法制不夠健全，一些非法組織打著的旗號進(jìn)行非法活動(dòng)。事實(shí)上，我國對慈善組織的監(jiān)管一直都在進(jìn)行，比如審計(jì)監(jiān)督。但是，對慈善組織的國家監(jiān)督無論是力度還是深度上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，監(jiān)督責(zé)任流于形式。因此，我國政府要加強(qiáng)對非營利性組織的指導(dǎo)和監(jiān)督，而不是只有走過場的“年檢”。

（二）建立多元化監(jiān)督和評估體系。

目前，在我國對于非營利性組織的監(jiān)督則僅限于政府監(jiān)督和媒體監(jiān)督，民間則沒有成熟的“第三方機(jī)構(gòu)”來監(jiān)督和評估非營利性組織，這與我國非營利性組織起步晚、發(fā)展緩慢有一定的關(guān)聯(lián)。而在非營利性組織不斷發(fā)展壯大的今天，隨著其一系列誠信問題的產(chǎn)生，“第三方機(jī)構(gòu)”的建立和發(fā)展就變得十分必要。另外，很多非營利性組織都是針對某一行業(yè)建立的，具有較強(qiáng)的專業(yè)性，這就需要專業(yè)人員參與到“第三方機(jī)構(gòu)”中進(jìn)行監(jiān)督和評估。

大眾媒體是震懾非營利組織運(yùn)行的一把利刃，具有傳播速度快、影響范圍廣等特點(diǎn)，在規(guī)范非營利組織行為中起到了至關(guān)重要的作用。公眾監(jiān)督也是必不可少的，作為募捐的公眾理應(yīng)享有原有財(cái)務(wù)去向的知情權(quán)，因此，公眾應(yīng)提升自己的權(quán)利意識，積極參與到非營利性組織的監(jiān)督當(dāng)中去。此外，在非營利性組織的內(nèi)部應(yīng)設(shè)有專門的監(jiān)督部門，以便對組織內(nèi)部捐款捐物數(shù)量、資金使用狀況進(jìn)行有效監(jiān)督。

（三）加強(qiáng)組織管理人員素質(zhì)培養(yǎng)，規(guī)范和完善理事會(huì)制度建設(shè)。

目前我國非營利性組織的內(nèi)部機(jī)構(gòu)并不完善,近一半的非營利性組織沒有正式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)；不少非營利組織機(jī)構(gòu)的理事會(huì)只是幾個(gè)擺設(shè)，那些理事會(huì)的理事在組織的管理方面并不擅長，也缺乏與組織運(yùn)營相關(guān)的專業(yè)知識，卻整日鉆營于如何應(yīng)酬和迎合政府主管人員。理事會(huì)的設(shè)立非但發(fā)揮不了應(yīng)有的作用，反而成了不作為的管理人員分擔(dān)責(zé)任的保護(hù)傘，理事會(huì)成員之間可以相互推諉，即使不作為，也可以通過“搭便車”的方式逃避過去，即使出現(xiàn)問題也很難追究到某個(gè)人，因此，雖然不少非營利組織設(shè)有理事會(huì)，但是卻沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。對于非營利組織而言，明確理事責(zé)任，構(gòu)建問責(zé)機(jī)制，規(guī)范和完善理事會(huì)內(nèi)部制度勢在必行。

參考文獻(xiàn)：

[1]問延安.我國非營利組織誠信問題成因探討.[J].長春工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版).2008，（4）。

[2]王玉.發(fā)展非營利組織與社會(huì)公信力的提高.[J].中山大學(xué)學(xué)報(bào)論叢.2006，（3）。

[3]李芳.打造我國非營利組織的公信力.[J].山西高等學(xué)校社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào).2005，（1）。

[4]付愛蘭.非營利組織的公共責(zé)任及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制探析.[J].安徽理工大學(xué)學(xué)報(bào)( 社會(huì)科學(xué)版).2005，（3）。

注釋：

①黃心華，盧銳.論我國非營利組織公信力的建設(shè).[J].沿海企業(yè)與科技.2005年第10 期。

②莊序瑩.公共管理學(xué)[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社.2006年3月.P248。

中圖分類號：D632.9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1671-864X（2016）02-0055-02

作者簡介：周立環(huán)，1990年，男，山東省濟(jì)寧市，黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院，助理社會(huì)工作師，黑龍江大學(xué)碩士研究生，研究方向：應(yīng)用社會(huì)學(xué)。