周立環(huán)（黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150080）

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對(duì)我國(guó)非營(yíng)利性組織公信力的思考

周立環(huán)
（黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150080）

摘要：公信力是社會(huì)和諧發(fā)展的基石，非營(yíng)利性組織作為社會(huì)的要素之一，顯然需要良好的公信力來(lái)支撐。然而，各類(lèi)不誠(chéng)信、不作為事件的陸續(xù)發(fā)生使本來(lái)就陷入誠(chéng)信危機(jī)的非營(yíng)利性組織雪上加霜，自身公信力大打折扣。本文通過(guò)對(duì)非營(yíng)利性組織的現(xiàn)狀、原因以及解決對(duì)策的分析，旨在尋找非營(yíng)利性組織走出困境的出路，從而使其在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中貢獻(xiàn)出更大的力量。

關(guān)鍵詞：非營(yíng)利性組織；公信力；現(xiàn)狀

一、我國(guó)非營(yíng)利性組織的誠(chéng)信危機(jī)

2001年年末的時(shí)候，《南方周末》檢舉揭發(fā)了兩例不誠(chéng)信事件，進(jìn)而引起了大家的競(jìng)相關(guān)注。一例是曾經(jīng)被全國(guó)各大媒體爭(zhēng)相報(bào)道的“中國(guó)媽媽”胡曼莉利用“麗江媽媽聯(lián)誼會(huì)”法定代表人的身份，盜用慈善組織的名義不斷地為自己謀取私利，被“美國(guó)媽媽”告上法庭。另一例是關(guān)于希望工程捐款被人私吞，致使捐款人不遠(yuǎn)千里尋訪(fǎng)名義上的“被資助者”，揭開(kāi)希望工程管理中的漏洞。2002 年6月，有關(guān)媒體又報(bào)道了山東菏澤市一民辦孤兒院院長(zhǎng)董玉閣因涉嫌詐騙罪被判有期徒刑11 年，從一個(gè)被樹(shù)為“慈善典型”的女性淪為罪人①。2008年，紅十字會(huì)又發(fā)生“天價(jià)帳篷”事件，在紅字會(huì)發(fā)放的賑災(zāi)物質(zhì)中，最便宜的帳篷一萬(wàn)三一個(gè)，雖然之后紅十字會(huì)否認(rèn)了這一傳言，但也引起網(wǎng)友的諸多質(zhì)疑。2011年，紅十字會(huì)被曝出“萬(wàn)元餐費(fèi)事件”，17人消費(fèi)9859元，人均消費(fèi)近600元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了上海市紅十字會(huì)認(rèn)定此次公務(wù)活動(dòng)的人均消費(fèi)水平明顯高于150元每人的標(biāo)準(zhǔn)，這一事件已經(jīng)得到上海紅十字會(huì)的確認(rèn)，并將超額款項(xiàng)退回。但人們不禁會(huì)想“如果這一事件不被披露出來(lái)，是不是就不了了之了呢，又有多少類(lèi)似這樣沒(méi)有被披露出來(lái)的事件呢？”隨后發(fā)生的“郭美美事件”對(duì)紅十字會(huì)來(lái)說(shuō)可謂是毀滅性打擊，郭美美炫富事件引發(fā)了公眾對(duì)于“中國(guó)紅十字會(huì)”等非營(yíng)利性組織資金流向和財(cái)務(wù)使用的質(zhì)疑，同時(shí)也挫傷了公眾對(duì)于我國(guó)非營(yíng)利組織的信心。正是這一系列不誠(chéng)信事件的發(fā)生，大大削弱了我國(guó)非營(yíng)利組織的公信力。

非營(yíng)利性組織(Non- profit Organization)，顧名思義，就是不以營(yíng)利為目的的組織。既然不以營(yíng)利為目的，那么它的作用或目的自然是在于公眾利益。這是它最為突出的特性，除此之外，它還具有獨(dú)立于政府組織和私人企業(yè)之外的特性。因此又被稱(chēng)之為“非政府組織”、“第三部門(mén)”等稱(chēng)呼。它涉及的領(lǐng)域非常廣泛，包括藝術(shù)、慈善、教育、政治、宗教、學(xué)術(shù)、環(huán)保、經(jīng)濟(jì)等等。以國(guó)際慣例來(lái)說(shuō)比較常見(jiàn)的有：協(xié)會(huì)、商會(huì)、學(xué)會(huì)、黨派等?？傊?，任何一種因某種共同點(diǎn)如職業(yè)、觀點(diǎn)、愛(ài)好聚集起來(lái)的非營(yíng)利性組織都不以營(yíng)利為目的②。在國(guó)外，非營(yíng)利性組織由于起步早、國(guó)家干預(yù)較少，因此發(fā)展的比較完善；而我國(guó)的非營(yíng)利性組織如中國(guó)紅十字會(huì)不僅起步晚，而且具有很強(qiáng)的政治色彩，再加上缺乏有效的監(jiān)督，因此發(fā)展相對(duì)遲緩，也因此產(chǎn)生了上述一系列誠(chéng)信問(wèn)題。非營(yíng)利性組織的不誠(chéng)信行為帶給大眾的不僅僅是物質(zhì)上的損失，更在于精神上的疼痛。人們把自己的那份愛(ài)心、把人性中最美好的祝愿托付給了非營(yíng)利性組織，而一向以誠(chéng)信著稱(chēng)的非營(yíng)利性組織卻踐踏了公眾的那份信任，摧毀了人們美好心靈的寄托，因而招致公眾的強(qiáng)烈不滿(mǎn)。而對(duì)非營(yíng)利組織而言，公信力是破壞容易恢復(fù)難，這也是造成當(dāng)前不少非營(yíng)利組織募捐困難的主要原因之一。

二、我國(guó)非營(yíng)利性組織公信力缺失的原因探究

公益是非營(yíng)利組織建立的宗旨，然而在現(xiàn)實(shí)經(jīng)營(yíng)中，很少有非營(yíng)利組織能夠從一而終地堅(jiān)持這一宗旨，因此，使得非營(yíng)利組織屢屢陷入失信丑聞，那么導(dǎo)致其公信力缺失的原因都有哪些呢？

（一）監(jiān)督和評(píng)估不到位。

《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《基金會(huì)管理辦法》是國(guó)家出臺(tái)的關(guān)于非營(yíng)利組織管理規(guī)范的主要法規(guī)條文，在這兩個(gè)法規(guī)中，對(duì)于組織監(jiān)督這一塊，只是局限于發(fā)揮上級(jí)主管部門(mén)和中國(guó)人民銀行的監(jiān)督作用，而并沒(méi)有發(fā)揮人民大眾監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定。眾所周知，人民群眾的力量是強(qiáng)大的，因此，充分發(fā)揮人民群眾對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)督是十分必要的，在之前提到的諸多不誠(chéng)信事件的披露，也多是由人民群眾來(lái)檢舉揭發(fā)的。此外，非營(yíng)利組織的資金多是來(lái)自于公眾的募捐，如果把非營(yíng)利組織看做一個(gè)公司，那么公眾相當(dāng)于這個(gè)公司的股東，公司有責(zé)任對(duì)股東負(fù)責(zé)，因此作為公益性組織的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)應(yīng)該對(duì)公眾負(fù)責(zé)。

除了有主管部門(mén)、中國(guó)人民銀行和人民群眾監(jiān)督之外，還應(yīng)該建立一個(gè)專(zhuān)業(yè)化的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，定期對(duì)非營(yíng)利性組織進(jìn)行評(píng)估，及時(shí)淘汰不合法運(yùn)作的非營(yíng)利組織，以便能增強(qiáng)非營(yíng)利的生存壓力，促使其不斷發(fā)展?，F(xiàn)在，我國(guó)的非營(yíng)利組織的資金除了來(lái)自公眾募捐，還主要來(lái)自于政府的財(cái)政支持，因此，非營(yíng)利組織由于資金收入相對(duì)穩(wěn)定，生存競(jìng)爭(zhēng)壓力較小，因此，組織往往墨守成規(guī)的最好自己的本質(zhì)任務(wù)，而不是想著更好地服務(wù)于人民大眾。這時(shí)就需要一個(gè)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行定期評(píng)估，評(píng)估不僅僅局限于非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)上的透明度，也應(yīng)該定期考核其服務(wù)大眾的數(shù)量和質(zhì)量。

（二）非營(yíng)利性組織相關(guān)責(zé)任機(jī)制不健全。

任何事物的存在都有其合理性，非營(yíng)利組織的責(zé)任和義務(wù)是為了能更好地服務(wù)于社會(huì)大眾。然而，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步取代了以往的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，非營(yíng)利組織也在改革的浪潮中開(kāi)始轉(zhuǎn)變，不斷嘗試著企業(yè)化運(yùn)作，這也使得不少非營(yíng)利組織開(kāi)始營(yíng)利行為，卻把其自身的責(zé)任和義務(wù)放在了次要的位置，也因此引起公眾的不滿(mǎn)。

我國(guó)非營(yíng)利組織的資金取之于民，因此，其服務(wù)應(yīng)該用之于民，其行為也應(yīng)該對(duì)公眾負(fù)責(zé)，并主動(dòng)接受公眾監(jiān)督。公眾可能是來(lái)自各行各業(yè)，很難界定明確的責(zé)任主體，換句話(huà)說(shuō)就是所有者缺位，產(chǎn)權(quán)不夠清晰，這使得非營(yíng)利性組織的內(nèi)部的自由空間很大，不少非營(yíng)利性組織閉門(mén)造車(chē)，造成非營(yíng)利性組織與公眾之間的信息不透稱(chēng)，使公眾缺乏對(duì)非營(yíng)利性組織資金運(yùn)作狀況的了解，進(jìn)而無(wú)法對(duì)其實(shí)行有效監(jiān)督。這時(shí)，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)就顯得尤為必要，評(píng)估機(jī)構(gòu)的人員應(yīng)該是具備相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的從業(yè)人員，他們對(duì)于非營(yíng)利組織的內(nèi)部經(jīng)營(yíng)和運(yùn)作應(yīng)該具有精準(zhǔn)的了解，同時(shí)也能把非營(yíng)利組織的內(nèi)部情況很詳細(xì)地解釋給政府機(jī)構(gòu)和人民大眾，這樣不僅解決了信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題，同時(shí)對(duì)非營(yíng)利組織而言也起到震懾作用。

（三）權(quán)力過(guò)渡下的定位不準(zhǔn)確。

我國(guó)的非營(yíng)利性組織的管理模式與西方國(guó)家不同，我國(guó)是實(shí)施的雙重管理模式，而在西方國(guó)家多是直接的注冊(cè)登記管理模式，在西方的管理模式里，非營(yíng)利組織只要具備一定的規(guī)模、人數(shù)和資產(chǎn)，就可以到政府有關(guān)部門(mén)去注冊(cè)，經(jīng)過(guò)鑒定符合條件后就獲得了合法地位，非營(yíng)利組織注冊(cè)后，開(kāi)展的所有活動(dòng)都是由其自己負(fù)責(zé)，出現(xiàn)了違法問(wèn)題則由司法部門(mén)介入的方式來(lái)解決。而在我國(guó)，由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，非營(yíng)利組織的經(jīng)營(yíng)發(fā)展受到主管業(yè)務(wù)部門(mén)和民政部門(mén)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。這種管理層界定的不明確，給非營(yíng)利組織的發(fā)展帶來(lái)了一定的困難。目前，我國(guó)正處于改革開(kāi)放的轉(zhuǎn)型期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，政府部門(mén)不斷簡(jiǎn)政放權(quán)，非營(yíng)利組織開(kāi)始獲得較大的自主權(quán)，在權(quán)力的過(guò)渡過(guò)程中，政府減少了對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)管，又沒(méi)有來(lái)自于人民群眾的監(jiān)督，這使得非營(yíng)利組織自身定位不準(zhǔn)確，有些非營(yíng)利組織管理人員開(kāi)始肆無(wú)忌憚地?fù)]霍公眾的善款，沒(méi)有履行好自身的公共責(zé)任。

三、如何建構(gòu)我國(guó)非營(yíng)利性組織的公信力

（一）協(xié)調(diào)好政府和非營(yíng)利性組織之間的關(guān)系，發(fā)揮政府的監(jiān)督作用。

一方面，我們強(qiáng)調(diào)的非營(yíng)利性組織的獨(dú)立性；另一方面，非營(yíng)利性組織的發(fā)展也離不開(kāi)政府的指導(dǎo)與管理。但如何協(xié)調(diào)二者的關(guān)系將是我們面臨的一大難題。政府的支持和鼓勵(lì)是非政府組織發(fā)展的重要條件，但不同的國(guó)家在處理政府與非政府組織的關(guān)系上具有不同的模式。德國(guó)是“程序化”模式，政府有義務(wù)就主要的社會(huì)發(fā)展問(wèn)題與非政府組織進(jìn)行協(xié)商溝通。美國(guó)是“利益群體”模式，美國(guó)的公共政策制定被分為若干個(gè)政策子系統(tǒng)，每個(gè)子系統(tǒng)都具有高度開(kāi)放性，在各個(gè)領(lǐng)域內(nèi)運(yùn)行的非政府組織代表各自的利益，它們的支持或反對(duì)意見(jiàn)通常在立法過(guò)程中或某項(xiàng)預(yù)算的批準(zhǔn)過(guò)程中得到反映。這些模式都有各自的優(yōu)點(diǎn)與缺點(diǎn)，我國(guó)應(yīng)在借鑒別國(guó)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)國(guó)情和社會(huì)發(fā)展的特點(diǎn)，構(gòu)建起政府和非政府組織之間的互利合作關(guān)系，保證非政府組織與政府之間存有實(shí)施溝通的穩(wěn)定而順暢的渠道。一方面，政府要加大對(duì)非營(yíng)利組織的支持力度，以合作的方式確保非營(yíng)利組織公共責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。另一方面，政府應(yīng)盡快完善非營(yíng)利組織的法律框架，提高立法主體的權(quán)威性，降低非營(yíng)利性組織的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，改變現(xiàn)行法律框架中一些繁瑣的程序。同時(shí)，政府應(yīng)建立嚴(yán)格的非營(yíng)利組織懲戒制度，加強(qiáng)對(duì)違法行為和不善經(jīng)營(yíng)的懲罰。

然而，目前我國(guó)一些重要的非營(yíng)利性組織比如中國(guó)紅十字會(huì)都有很強(qiáng)的政治色彩，很多事務(wù)都是由政府來(lái)參與和決策。而我國(guó)政府內(nèi)部由于一些官員的貪污腐敗和不作為，導(dǎo)致其公信力降低。正是由于處處透露著政府參與的影子使得人們對(duì)于政府的不信任轉(zhuǎn)嫁到非營(yíng)利性組織上，而非營(yíng)利組織應(yīng)該是人們?cè)谄降群妥栽傅臈l件下結(jié)合成的，人們?yōu)榱四硞€(gè)公益或互助的目標(biāo)而走到一起。在這樣的組織里，應(yīng)該實(shí)行民主決策和民主治理，減少政府對(duì)于其內(nèi)部事務(wù)的參與和管理。顯然，我國(guó)政府也認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)，在建立社會(huì)主義和諧社會(huì)的進(jìn)程中，強(qiáng)調(diào)的是“大社會(huì)、小政府”，這使得我國(guó)政府正在向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，逐步把一些社會(huì)管理職能交給非營(yíng)利組織，充分發(fā)揮其作用。非營(yíng)利組織形成了連接企業(yè)、個(gè)人和政府的橋梁，甚至承擔(dān)了政府所不應(yīng)承擔(dān)的職能。但是由于我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，舊有的社會(huì)價(jià)值體系和道德倫理觀念受到巨大沖擊，致使非營(yíng)利性組織發(fā)展所需要的自愿精神、公益精神嚴(yán)重不足，同時(shí)我國(guó)法制不夠健全，一些非法組織打著的旗號(hào)進(jìn)行非法活動(dòng)。事實(shí)上，我國(guó)對(duì)慈善組織的監(jiān)管一直都在進(jìn)行，比如審計(jì)監(jiān)督。但是，對(duì)慈善組織的國(guó)家監(jiān)督無(wú)論是力度還是深度上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，監(jiān)督責(zé)任流于形式。因此，我國(guó)政府要加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利性組織的指導(dǎo)和監(jiān)督，而不是只有走過(guò)場(chǎng)的“年檢”。

（二）建立多元化監(jiān)督和評(píng)估體系。

目前，在我國(guó)對(duì)于非營(yíng)利性組織的監(jiān)督則僅限于政府監(jiān)督和媒體監(jiān)督，民間則沒(méi)有成熟的“第三方機(jī)構(gòu)”來(lái)監(jiān)督和評(píng)估非營(yíng)利性組織，這與我國(guó)非營(yíng)利性組織起步晚、發(fā)展緩慢有一定的關(guān)聯(lián)。而在非營(yíng)利性組織不斷發(fā)展壯大的今天，隨著其一系列誠(chéng)信問(wèn)題的產(chǎn)生，“第三方機(jī)構(gòu)”的建立和發(fā)展就變得十分必要。另外，很多非營(yíng)利性組織都是針對(duì)某一行業(yè)建立的，具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，這就需要專(zhuān)業(yè)人員參與到“第三方機(jī)構(gòu)”中進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估。

大眾媒體是震懾非營(yíng)利組織運(yùn)行的一把利刃，具有傳播速度快、影響范圍廣等特點(diǎn)，在規(guī)范非營(yíng)利組織行為中起到了至關(guān)重要的作用。公眾監(jiān)督也是必不可少的，作為募捐的公眾理應(yīng)享有原有財(cái)務(wù)去向的知情權(quán)，因此，公眾應(yīng)提升自己的權(quán)利意識(shí)，積極參與到非營(yíng)利性組織的監(jiān)督當(dāng)中去。此外，在非營(yíng)利性組織的內(nèi)部應(yīng)設(shè)有專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督部門(mén)，以便對(duì)組織內(nèi)部捐款捐物數(shù)量、資金使用狀況進(jìn)行有效監(jiān)督。

（三）加強(qiáng)組織管理人員素質(zhì)培養(yǎng)，規(guī)范和完善理事會(huì)制度建設(shè)。

目前我國(guó)非營(yíng)利性組織的內(nèi)部機(jī)構(gòu)并不完善,近一半的非營(yíng)利性組織沒(méi)有正式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)；不少非營(yíng)利組織機(jī)構(gòu)的理事會(huì)只是幾個(gè)擺設(shè)，那些理事會(huì)的理事在組織的管理方面并不擅長(zhǎng)，也缺乏與組織運(yùn)營(yíng)相關(guān)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，卻整日鉆營(yíng)于如何應(yīng)酬和迎合政府主管人員。理事會(huì)的設(shè)立非但發(fā)揮不了應(yīng)有的作用，反而成了不作為的管理人員分擔(dān)責(zé)任的保護(hù)傘，理事會(huì)成員之間可以相互推諉，即使不作為，也可以通過(guò)“搭便車(chē)”的方式逃避過(guò)去，即使出現(xiàn)問(wèn)題也很難追究到某個(gè)人，因此，雖然不少非營(yíng)利組織設(shè)有理事會(huì)，但是卻沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。對(duì)于非營(yíng)利組織而言，明確理事責(zé)任，構(gòu)建問(wèn)責(zé)機(jī)制，規(guī)范和完善理事會(huì)內(nèi)部制度勢(shì)在必行。

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注釋?zhuān)?/p>

①黃心華，盧銳.論我國(guó)非營(yíng)利組織公信力的建設(shè).[J].沿海企業(yè)與科技.2005年第10 期。

②莊序瑩.公共管理學(xué)[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社.2006年3月.P248。

中圖分類(lèi)號(hào)：D632.9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-864X（2016）02-0055-02

作者簡(jiǎn)介：周立環(huán)，1990年，男，山東省濟(jì)寧市，黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院，助理社會(huì)工作師，黑龍江大學(xué)碩士研究生，研究方向：應(yīng)用社會(huì)學(xué)。