蘇 敏

陜西師范大學(xué) 陜西西安 710000

西部農(nóng)村地區(qū)“精準(zhǔn)扶貧”問題探究

蘇 敏

陜西師范大學(xué) 陜西西安 710000

貧困問題一直是我國(guó)以及全球共同關(guān)注的問題，建國(guó)以來，我國(guó)政府一直致力于扶貧工作。但目前仍有七千多萬(wàn)的農(nóng)村貧困人口，成為當(dāng)代小康社會(huì)建設(shè)的難點(diǎn)。文章立足于西部農(nóng)村地區(qū)復(fù)雜多樣的客觀環(huán)境之上，探究西部農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)脫貧的難點(diǎn)，并提出解決對(duì)策。創(chuàng)新扶貧治理體系、提高精準(zhǔn)度是解決貧困的關(guān)鍵，是實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的必要前提。

西部農(nóng)村地區(qū)；扶貧治理體系；精準(zhǔn)脫貧

一、“精準(zhǔn)扶貧”的含義

2013年11月習(xí)總書記在湖南湘西考察時(shí)提出扶貧要實(shí)事求是，因地制宜，并將精準(zhǔn)扶貧提升為國(guó)家政策。2014年初，中共中央、國(guó)務(wù)院提出建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中對(duì)精準(zhǔn)扶貧提出了具體的要求。

從精準(zhǔn)扶貧的“精準(zhǔn)”一詞可以看出，扶貧所指含義與以往不同。在我國(guó)成立之初，溫飽問題尚未解決，直至改革開放之前，仍有40％-50％的群眾處于貧困狀態(tài)。改革開放初期，就建立了以減貧為主、“普惠式”救濟(jì)為輔的扶貧體系，大面積貧困問題得以緩解。但在新階段，由于生態(tài)環(huán)境、所處地區(qū)的限制，東西部發(fā)展不平衡，貧困呈現(xiàn)區(qū)域性特征。所以，精準(zhǔn)扶貧的核心就是要建立一套科學(xué)的扶貧體系，采用專業(yè)的方法對(duì)貧困戶及貧困地區(qū)進(jìn)行精確識(shí)別，根據(jù)所處地區(qū)的特殊性，分析不同個(gè)體致貧原因，再“對(duì)癥下藥”，實(shí)現(xiàn)個(gè)體精準(zhǔn)、區(qū)域精準(zhǔn)、扶貧資金的運(yùn)用精準(zhǔn)，做到“扶真貧、真扶貧”。

二、西部農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的困難之處

精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)整體脫貧，最終建成小康社會(huì)。這要求掌握充分的、精確的信息，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧，但這其中內(nèi)容紛繁復(fù)雜，要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)存在巨大的困難。

（一）貧困戶的精準(zhǔn)識(shí)別難

我國(guó)的貧困戶是國(guó)家統(tǒng)計(jì)局根據(jù)研究數(shù)據(jù)進(jìn)行劃定的，主要是采取規(guī)?？刂频姆绞?，自上而下、逐級(jí)劃分。以國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的貧困人數(shù)為基數(shù)，將貧困人口數(shù)量按比例分配到各省，各省市在國(guó)家劃分的基礎(chǔ)上根據(jù)對(duì)農(nóng)村人口和低收入人口的發(fā)生率進(jìn)行計(jì)算，再將指標(biāo)劃分到各市縣，各縣在根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的貧困發(fā)生率再將指標(biāo)劃分到各村，但在村委會(huì)將指標(biāo)落實(shí)到貧困戶這一環(huán)節(jié)充滿了極大的隨意性，貧困戶的識(shí)別與確定都是由村委會(huì)的成員決定的。由于存在信息不對(duì)稱現(xiàn)象，村民不知道政府的扶貧政策和申請(qǐng)程序，貧困戶的評(píng)選沒有具體的農(nóng)戶申請(qǐng)、民主評(píng)議、公示審核等環(huán)節(jié)，加之村里一些“強(qiáng)勢(shì)戶”的影響，使得貧困戶的確定具有主觀隨意性，這使得一部分真正的貧困戶及貧困人口排除在幫扶之外，使國(guó)家的政策落空，資金浪費(fèi)。

（二）結(jié)對(duì)幫扶具有盲目性

結(jié)對(duì)幫扶是指通過組織幫扶單位，然后由幫扶單位整體規(guī)劃，共同商議并制定幫扶計(jì)劃。在扶貧辦的帶領(lǐng)下，由各貧困鄉(xiāng)政府或村委會(huì)進(jìn)行實(shí)際調(diào)研、走訪，并建檔立卡，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行一對(duì)一的幫扶。然而，在西部偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)，在確定幫扶計(jì)劃之前并沒有進(jìn)行實(shí)際的調(diào)查，而是在確定了幫扶關(guān)系后才深入到基層開展工作，這忽略了貧困主體的特殊性，不了解貧困戶的實(shí)際需求，幫扶資源的投入與幫扶對(duì)象的實(shí)際需求不符，導(dǎo)致資源的配置出現(xiàn)偏差，脫貧看不到實(shí)際成效。

（三）缺乏持續(xù)的資源供給

精準(zhǔn)扶貧中資源的有效供給與精準(zhǔn)使用是重點(diǎn)。扶貧資金主要來源于國(guó)家的專項(xiàng)劃撥、各行業(yè)的捐助、社會(huì)捐助、村干部動(dòng)員籌集。而除了國(guó)家的專項(xiàng)撥款，其他資金來源缺乏持續(xù)穩(wěn)定性，具有非制度化、非持續(xù)性的特點(diǎn)，這使資源的供給具有不確定性。在資金來源不穩(wěn)定的情況下，會(huì)引起扶貧資源在貧困村和貧困戶間的不平等分配，進(jìn)而加大各村間的不均衡程度。在特定區(qū)域內(nèi)，動(dòng)員能力強(qiáng)的幫扶單位能為自己的幫扶對(duì)象帶來雄厚的幫扶資源，從而擠占了其他貧困村或貧困戶應(yīng)該享有的資源，影響了區(qū)域整體脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（四）基層領(lǐng)導(dǎo)干部不作為

基層政府是政府系統(tǒng)的末端，是政策執(zhí)行的最后環(huán)節(jié)，政策如果得不到正確的實(shí)施，預(yù)期效果將難以實(shí)現(xiàn)。尤其在偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，政府起著極其重要的作用。但正是處于基層，天高皇帝遠(yuǎn)，從而在政策的執(zhí)行過程會(huì)出現(xiàn)問題。西部偏遠(yuǎn)山區(qū)環(huán)境惡劣，難以吸引高學(xué)歷、素質(zhì)優(yōu)的人才；加之政府財(cái)政收入少，薪資福利低，執(zhí)行人員的工作積極性低，對(duì)上級(jí)政策只是選擇性的執(zhí)行。同時(shí)，對(duì)于大規(guī)模的扶貧工作而言，僅憑中央的財(cái)政撥款是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足的，但為了響應(yīng)中央政策，只好做足面子工程，更有甚者，會(huì)將一部分資金納入私囊，貪污腐敗叢生。這也是有些貧困縣仍然不愿脫去貧困帽子的原因，精準(zhǔn)扶貧難以貫徹落實(shí)。

三、精準(zhǔn)脫貧的解決之道

（一）精準(zhǔn)識(shí)別貧困對(duì)象

要使精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)得到有效實(shí)現(xiàn)，首先最重要的就是精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶。我國(guó)的農(nóng)村貧困人口的數(shù)量是由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局根據(jù)農(nóng)村住戶的數(shù)量進(jìn)行抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)計(jì)算出來的。為了防止各省市對(duì)本區(qū)域的貧困過分夸大，擠占更多扶貧資源，國(guó)家將扶貧指標(biāo)分派到各地，允許上下浮動(dòng)10％，使地方政府在指標(biāo)限制下確定貧困人口。但由于各地區(qū)、各貧困主體的致貧原因不同，精確的信息與數(shù)據(jù)難以把握，從而給精準(zhǔn)識(shí)別增加了難度。因此，要做到精準(zhǔn)識(shí)別，需要做大量的實(shí)際調(diào)研工作，基層政府人員必須對(duì)本地區(qū)的客觀環(huán)境進(jìn)行分析，并深入到每個(gè)家庭進(jìn)行訪談，根據(jù)農(nóng)戶的收入及消費(fèi)水平、家庭成員的健康指數(shù)、受教育人數(shù)、勞動(dòng)能力、自然災(zāi)害等多角度進(jìn)行分析，再將之分類排序，合理確定幫扶對(duì)象，并建檔立卡，進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。

（二）構(gòu)建科學(xué)的扶貧治理體系

黨的十八屆三中全會(huì)的召開，治理成為我國(guó)全面深化改革的關(guān)鍵詞。治理一詞的提出意味著社會(huì)治理主體的多元化，這為精準(zhǔn)扶貧任務(wù)的實(shí)現(xiàn)添加動(dòng)力，鼓勵(lì)社會(huì)民間團(tuán)體及個(gè)人參與到扶貧項(xiàng)目中來，構(gòu)建中央專項(xiàng)、各行各業(yè)、社會(huì)等多方力量共同參與的三位一體扶貧治理體系。黨的十六大以來以政府為主的財(cái)政支出、社會(huì)為輔的慈善捐助等資金向貧困地區(qū)的傾斜日益顯著，可見社會(huì)力量的融入為扶貧開發(fā)提供了強(qiáng)大的后續(xù)動(dòng)力，為扶貧提供了豐富的資源，是解決貧困問題的強(qiáng)大補(bǔ)充力量。

（三）建立項(xiàng)目管理機(jī)制

根據(jù)建檔立卡的信息，針對(duì)性地開展幫扶工作。西部貧困地區(qū)主要是自然環(huán)境的限制而導(dǎo)致區(qū)域性貧困。每個(gè)貧困戶都有其特殊性，致貧因素不同，進(jìn)行幫扶的對(duì)策也自然不同。根據(jù)全國(guó)建檔立卡的數(shù)據(jù)分析，42.1％的貧困戶因病致貧，35.5％的貧困戶因缺少資金而致貧，22.4％的農(nóng)戶因缺乏技術(shù)而致貧，16.8％的貧困戶因缺少勞動(dòng)力而致貧。從西部偏遠(yuǎn)地區(qū)實(shí)際情況來看，因病致貧的不計(jì)其數(shù)，且致貧因素并非單一，而是多個(gè)因素重疊。因此，在準(zhǔn)確分析貧困地區(qū)與貧困戶致貧原因的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性的安排扶持項(xiàng)目，以項(xiàng)目的形式進(jìn)行有效的幫扶。在項(xiàng)目的安排過程中全方位考慮各種因素，將項(xiàng)目分為綜合性長(zhǎng)期項(xiàng)目或單一短期項(xiàng)目，根據(jù)差異性區(qū)別對(duì)待，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)幫扶。例如，對(duì)于因病致貧的貧困戶，通過資金扶助和社會(huì)保障項(xiàng)目來保證其基本的生活，再通過合作醫(yī)療、大病救助來保證其基本的健康。對(duì)于生態(tài)環(huán)境惡劣、生產(chǎn)資源不足的貧困地區(qū)通過移民搬遷來解決發(fā)展受限問題，再通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來解決生產(chǎn)發(fā)展問題，并對(duì)當(dāng)?shù)赝顿Y的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持，使其在解決就業(yè)、拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展上發(fā)揮重要的帶動(dòng)作用。將每個(gè)扶貧對(duì)象納入一個(gè)項(xiàng)目，針對(duì)性的解決問題是精準(zhǔn)脫貧實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。

（四）加強(qiáng)對(duì)基層政府行政人員的培訓(xùn)

提升基層政府行政人員的整體素質(zhì)，是精準(zhǔn)扶貧有效貫徹的關(guān)鍵。領(lǐng)導(dǎo)干部、行政人員是政策落實(shí)的帶頭人、執(zhí)行者，只有從源頭上治理，才能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。首先，加快對(duì)基層政府人員的新陳代謝，對(duì)一些工作效率低下，績(jī)效考核連續(xù)排名最后的人員予以調(diào)動(dòng)，將更多的關(guān)鍵性職位讓給年輕有為的人員，使人盡其才。其次，加強(qiáng)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)教育和職業(yè)技能培訓(xùn)。對(duì)具體執(zhí)行政策的人員進(jìn)行技能培訓(xùn)，提高其政策執(zhí)行能力。再次，提高基層行政人員的工資福利，改善其工作生活環(huán)境，激發(fā)其工作積極性；拓寬招聘渠道，吸引外來人才；同時(shí)，鼓勵(lì)本地大學(xué)畢業(yè)生到基層就業(yè)，為家鄉(xiāng)的建設(shè)貢獻(xiàn)一份力量。最后，加強(qiáng)對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部、行政人員的監(jiān)督，由于基層是政府系統(tǒng)的末梢，天高皇帝遠(yuǎn)，中央很難掌握全部信息，難免會(huì)存在貪污腐敗問題。在“打老虎”的同時(shí)，“拍蒼蠅”也極其重要，二者并重，才能見實(shí)效，否則，精準(zhǔn)扶貧只是口號(hào)，扶貧資金也將難以得到真正落實(shí)，貧困地區(qū)現(xiàn)狀難以改變。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，扶貧政策也在動(dòng)態(tài)的變化。在實(shí)踐中難免會(huì)出現(xiàn)控制范圍外的因素影響精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從全球范圍來看，我國(guó)的社會(huì)參與度不夠，需要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)民間組織及個(gè)體的宣傳與動(dòng)員，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與到扶貧項(xiàng)目中來，為精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供強(qiáng)大的補(bǔ)充。

［1］汪三貴“六個(gè)精準(zhǔn)”是精準(zhǔn)扶貧的本質(zhì)要求---習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧系列論述探析［J］.毛澤東鄧小平理論研究，2016（1）.

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［4］鄧維杰.精準(zhǔn)扶貧的難點(diǎn)、對(duì)策與路徑選擇［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2014（6）：78-81.

［5］邢成舉，李小云.精英俘獲與財(cái)政項(xiàng)目目標(biāo)偏離的研究［J］.中國(guó)行政管理，2016

蘇敏（1992.12.08—），女，漢族，陜西寶雞，陜西師范大學(xué)碩士，研究方向：政府管理創(chuàng)新。