王 震

中共中央黨校研究生院 北京海淀

政治溪流為中心的精準扶貧再分配政策實證研究
——以貴州省K市為案例

王 震

中共中央黨校研究生院 北京海淀

在公共政策分析中，Kingdon的多源流理論作為一種議程設置的分析模型反映到精準扶貧政策中體現(xiàn)了以政治溪流為中心的特點，黨的十八屆五中全會將農(nóng)村貧困人口脫貧作為全面建成小康社會的底線目標進行安排部署，明確到2020年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。精準扶貧政策的落實應把握矛盾的普遍性和特殊性的規(guī)律，致貧原因引出扶貧模式，反貧困理論指導扶貧路徑，精準扶貧要“對癥下藥”。貴州省K市為落實中央精準扶貧政策采取了一系列“因地制宜”的舉措，本文在實地調(diào)研、訪談、座談、收集材料的基礎上，試圖對K市的精準扶貧政策進行一個總結與梳理，以使在其他地方政府精準扶貧政策的設置、制定、執(zhí)行、評估、監(jiān)控、分析與糾偏過程中具有參考借鑒意義。

多源流理論；政治溪流；精準扶貧；模式路徑

公共政策是對社會價值做權威性的分配，決定哪些問題成為政策問題比決定哪些政策將成為解決方案更重要。公共政策的核心就是要解決社會利益的分配問題，所有政策最終都表現(xiàn)為對社會利益關系的處理，精準扶貧政策作為社會利益的一種再分配政策，在金登多源流理論議程設置分析模型中政治溪流占有中心地位。黨的十八大以來，按照全面建成小康社會的部署和要求，以習近平總書記提出精準扶貧精準脫貧為標志，2020年的脫貧目標與2015年1月中央扶貧開發(fā)工作會議頒布的《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，體現(xiàn)了政治溪流在精準扶貧議程設置中的中心地位。

貴州省K市“對癥下藥”，創(chuàng)新精準扶貧路徑，開創(chuàng)扶貧脫貧新模式，取得了顯著的成效。在三次前往K市實地調(diào)研、訪談、座談、收集材料以及K市組織部整理扶貧脫貧大事記的基礎上，總結提煉了K市精準扶貧政策落實的具體路徑。

一、基于“涓滴理論”的路徑

“涓滴理論”是指在經(jīng)濟發(fā)展過程中并不給予貧困階層、弱勢群體或貧困地區(qū)特別的優(yōu)待，而是由優(yōu)先發(fā)展起來的群體或地區(qū)通過消費、就業(yè)等方面惠及貧困階層或地區(qū)，帶動其發(fā)展和富裕，或認為政府財政津貼可經(jīng)過大企業(yè)再陸續(xù)流入小企業(yè)和消費者之手，從而更好地促進經(jīng)濟增長的理論。在國際上基于“涓滴理論”比較典型的反貧困案例是巴西的“發(fā)展極戰(zhàn)略”，1967年巴西政府選擇和培植馬斯作為“發(fā)展極”，基于重點投資和特殊優(yōu)惠政策，使之成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的推動力量，帶動引導整個區(qū)域的發(fā)展。在K市，基于“涓滴理論”，也采取了“因地制宜”的扶貧路徑。

（一）“股權到戶”模式——建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧工程項目。K市通過抓好現(xiàn)代農(nóng)業(yè)大型工程，申請注冊商標，成立農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司、專業(yè)合作社，建立農(nóng)業(yè)種植場繁殖場，并按照股權到戶的模式，將扶貧項目資金量化到建檔立卡貧困戶，產(chǎn)生的效益按比例分紅，快速推進了K市商品蔬菜、精品水果、苗木花卉、生態(tài)稻（荷）魚等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。堅持以產(chǎn)業(yè)化提升農(nóng)業(yè)、以工業(yè)化致富農(nóng)民、以城鎮(zhèn)化帶動農(nóng)村，以農(nóng)民增收為中心、以結構調(diào)整為主線，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，走出一條具有K市特色的現(xiàn)代山地高效生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展新路子。

（二）“公司+合作社+貧困戶”模式——探索創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧新思路。K市通過大戶、龍頭企業(yè)和返鄉(xiāng)農(nóng)民工等帶頭，貧困戶參與，陸續(xù)建立了一批以農(nóng)民專業(yè)合作社為主的按“標準化生產(chǎn)、專業(yè)化經(jīng)營、規(guī)范化管理、市場化運作”的專業(yè)合作組織，按照“公司+合作社+貧困戶”的模式，每年給予貧困戶保底分紅，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)初步建成了以中藥材、獼猴桃、蔬菜、荷花、草莓、葡萄、辣椒、板栗、民間刺繡、鳥籠加工銷售等一批具有特色的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。目前，該市承擔產(chǎn)業(yè)扶貧合作社總數(shù)達59個，參與貧困戶達6612人。

（三）“云谷田園”模式——建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。K市“云谷田園”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)是引進臺灣先進農(nóng)業(yè)觀光園理念打造的現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)示范園區(qū)，是黔東南州“農(nóng)文旅一體化”發(fā)展典范。園區(qū)采取PPP模式合作開發(fā)，面積4.62萬畝，總投資20億元，集現(xiàn)代種養(yǎng)殖、農(nóng)耕體驗、旅游觀光、養(yǎng)生度假、商業(yè)運營等11個業(yè)態(tài)。在精準扶貧政策上，K市以“云谷田園”現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)園區(qū)為平臺，推動農(nóng)文旅一體化深度融合發(fā)展，創(chuàng)新“農(nóng)業(yè)+文化+旅游+扶貧”模式，把培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民作為精準扶貧和脫貧攻堅的重要抓手，在市一職校成立K市新型職業(yè)農(nóng)民培訓學校，構建市鄉(xiāng)村三級培訓體系，在重點園區(qū)設立3個分校（云谷田園、苗侗百草、苗妹銀飾），在龍頭企業(yè)建設10個實訓基地，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立66個培訓點，大規(guī)模開展新型職業(yè)農(nóng)民培訓，通過培訓帶動就業(yè)創(chuàng)業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，切實將精準扶貧落到實處。以此為基礎，K市積極推廣“云谷田園模式”，在市周邊復制幾個乃至十幾個具有云谷田園產(chǎn)業(yè)模式、產(chǎn)業(yè)特征的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)園區(qū)，大力建設乾興農(nóng)業(yè)生態(tài)產(chǎn)業(yè)園、玫瑰王國、普羅旺斯萬花谷、灣溪平茶“世外桃源”等農(nóng)業(yè)園區(qū)。把云谷田園百香果種植作為引領全州現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)品規(guī)?；?jīng)營的重大試驗，并在全市全面推開，實現(xiàn)云谷田園裂變式發(fā)展。

二、基于“賦權理論”的路徑

（一）易地搬遷扶貧模式——統(tǒng)籌房源、低房價、政策獎勵、完善配套。一是統(tǒng)籌房源實現(xiàn)“去庫存”。為最大限度地發(fā)揮資源優(yōu)勢，減輕移民籌資負擔，K市采取國有公司回購經(jīng)濟適用房用于易地扶貧搬遷安置，將廉租房、公租房直接用于易地扶貧搬遷安置等方式做好房源籌備。二是降低房價實現(xiàn)“搬得出”。開展籌備房源建設成本核算，并以建筑成本核定安置房價格，價格遠低于商品房價，減輕了貧困戶負擔。三是政策獎勵實現(xiàn)“搶著住”。為鼓勵搬遷戶入住安置房，K市結合工作實際，充分利用省州關于易地扶貧搬遷政策，出臺了《2016年K市易地扶貧工程實施方案和搬遷入住獎勵辦法》，明確規(guī)定：建檔立卡貧困戶搬遷后按每戶200元/平方米給予裝修獎勵，入住后免三年物管費，在規(guī)定時間內(nèi)入住的給予每戶5000元入住獎勵，并可根據(jù)家庭實際困難先入住后付房款，保障了建檔立卡貧困戶拎包入住，激發(fā)了搬遷戶入住新居的意愿。四是完善配套實現(xiàn)“進城夢”。為確保搬遷對象穩(wěn)得住、能致富，K市著力完善安置點配套設施和移民就業(yè)創(chuàng)業(yè)等后續(xù)扶持政策。在保就業(yè)上，出臺《K市鼓勵易地扶貧搬遷對象到凱里主城區(qū)安置方案》，調(diào)動各方力量積極參與，通過創(chuàng)業(yè)扶持、技能培訓、就業(yè)安置、“百企幫扶”、金融支持、救助保障、教育安置等措施，全力幫助解決搬遷群眾創(chuàng)業(yè)就業(yè)的后顧之憂。在配套設施上，在安置點配套建成了便民服務中心、衛(wèi)生服務中心、小學、幼兒園、警務室、超市、休閑廣場，并在周邊配套建設初中、高中、職校和三甲醫(yī)院等，開通了市區(qū)經(jīng)安置點的公交線路，安置點配套設施功能逐步齊全完善，保障了搬遷群眾的基本生活需求。五是強化宣傳實現(xiàn)“全知曉”。加大對易地扶貧搬遷的宣傳力度，特別是加大對跨行政區(qū)域安置的宣傳，印制了55000余份《K市2016年易地扶貧搬遷政策明白卡》，通過下鄉(xiāng)召開動員大會、深入村組戶發(fā)放宣傳資料、開通咨詢熱線等方式，深入了解群眾搬遷意愿，大力宣傳中央、省、州和凱里市易地扶貧搬遷政策，確保政策宣傳到戶到人，做到了家喻戶曉。

（二）生態(tài)保護扶貧模式——生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展、保護補償脫貧。一是推進“三城建設”促進生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展脫貧。以創(chuàng)建國際旅游城市、國家生態(tài)園林城市、國家創(chuàng)新型城市為契機，加強生態(tài)建設，扎實推進天然林保護、植被修復、退耕還林、石漠化治理、過境“兩高”道路沿線裸露山體規(guī)劃及景觀改造、“四在農(nóng)家·美麗鄉(xiāng)村”建設以及城鄉(xiāng)美化綠化等生態(tài)工程建設，夯實生態(tài)安全屏障。實施生態(tài)創(chuàng)建工程，建成一批全國生態(tài)文明建設示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)、示范村（社區(qū)），成功創(chuàng)建國家環(huán)境保護模范城市。大力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟，積極發(fā)展綠色生產(chǎn)制造業(yè)、新能源和再生能源產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟反哺貧困群眾。二是加大“造血型”生態(tài)保護補償力度。通過創(chuàng)新資金使用方式，利用生態(tài)保護補償引導貧困人口有序轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，使有勞動能力貧困人口轉(zhuǎn)化為生態(tài)保護人員，引導貧困群眾依托當?shù)貎?yōu)勢資源發(fā)展“綠色產(chǎn)業(yè)”，實現(xiàn)既要金山銀山，更要綠水青山。三是健全生態(tài)文明體制機制。完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權和用途管制制度，嚴格生態(tài)文明責任追究，通過生態(tài)建設，實現(xiàn)生態(tài)補償和貧困脫貧各美其美，美美與共。

（三）旅游開發(fā)扶貧模式——苗侗民族風情旅游。大力發(fā)展苗侗鄉(xiāng)村旅游，借鑒資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股民“三變”經(jīng)驗，通過“公司+農(nóng)戶+景區(qū)”方式引導農(nóng)民參與到旅游發(fā)展中來，打造貧困群收入的比重，讓貧困群眾分享旅游發(fā)展紅利，幫助實現(xiàn)旅游眾參與的民族鄉(xiāng)村旅游扶貧產(chǎn)業(yè)鏈，著力提高旅游收入占農(nóng)民脫貧。

三、基于“人力資本理論”的路徑

“人力資本理論”中人力資本是體現(xiàn)在人身上的資本，即對生產(chǎn)者進行教育、職業(yè)培訓等支出及其在接受教育時的機會成本等的總和，表現(xiàn)為蘊含于人身上的各種生產(chǎn)知識、勞動與管理技能以及健康素質(zhì)的存量總和?！叭肆Y本理論”認為通過整合人力資源管理的各種手段，會獲得更高水平的價值實現(xiàn)。在K市，基于“人力資本理論”，采取了以下的扶貧路徑。

（一）勞動力培訓轉(zhuǎn)移模式——新型農(nóng)民職業(yè)培訓。K按照貴州省提出的“要加強農(nóng)民工就業(yè)培訓工作，促進農(nóng)民增收，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)”重要指示，把新型職業(yè)農(nóng)民培訓工作作為精準扶貧和脫貧攻堅的重要抓手，于2016年3月16日，正式掛牌成立K市新型職業(yè)農(nóng)民培訓學校，著力通過培訓把一大批農(nóng)民培養(yǎng)成農(nóng)民合伙人、職業(yè)農(nóng)民，推動創(chuàng)辦合作社、形成專業(yè)村，構建“一村一品、一鄉(xiāng)一業(yè)”格局。

（二）教育扶貧模式——保障貧困家庭子女公平教育、面向全州貧困人口開辦特困班。K市常年有流動人口子女入學8000余人，為解決好流動人口子女入學問題，K市采取居住證就近入學、同等待遇等方式，解決了流動人口子女入學難題。同時，為幫助全州貧困家庭子女接受良好教育，助推貧困家庭脫貧，從2016年秋季學期起，K市每年擬面向全州貧困家庭子女招生400人，分別開辦初中、高中、職校特困班，到2020年，共計招生2000人。

（三）“互聯(lián)網(wǎng)+”扶貧模式——積極發(fā)展大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)，引入農(nóng)村電子商務。K是搶抓入列國家級電子商務綜合示范縣機遇，以“互聯(lián)網(wǎng)+電商扶貧”為切入點，著力抓好互聯(lián)網(wǎng)眾創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)產(chǎn)品物流園建設，加強與阿里巴巴集團和中國郵政集團（黔東南分公司）合作，積極推進鎮(zhèn)、村兩級電商服務站點建設，大力發(fā)展農(nóng)村電子商務，帶領全市農(nóng)村群眾脫貧致富。

四、基于“收入再分配理論”的路徑

“收入再分配理論”是通過政府的力量完善收入再分配制度，緩和社會矛盾，促進和諧社會的建設。在K市，基于“收入再分配理論”，采取了以下的扶貧路徑。

（一）對口、結對幫扶模式——學習發(fā)展理念、交流干部、包村扶貧。K市是我國東部沿海H市的對口幫扶城市，K市通過學習H市發(fā)展理念、干部互相交流等措施，轉(zhuǎn)變K市領導干部理念，充分發(fā)揮在精準扶貧中領導干部的“關鍵作用”。同時，K市成立大扶貧攻堅領導小組，市級領導分片聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），市直各部門各幫扶1個貧困村，市直機關干部每人聯(lián)系1戶以上貧困戶，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）包村領導和包村干部組建包村扶貧攻堅工作組，明確各級扶貧職責，層層分解責任，構建“黨委主責、政府主抓、干部主幫、基層主推、社會主扶”的大扶貧工作格局。此外，在易地移民搬遷、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民技能培訓、電商扶貧、特惠貸抱團脫貧、小型工業(yè)園區(qū)創(chuàng)建等方面K市擔當起幫扶州內(nèi)兄弟縣脫貧重任。

（二）社會保障兜底模式。K市遍訪貧困村貧困戶，精準識別貧困戶，并建檔立卡，穩(wěn)步推進農(nóng)村扶貧標準和農(nóng)村低保標準“兩線合一、減量提標”，完善新型社會救助體系對因災等造成的臨時貧困群眾及時給予救助。將完全或部分喪失勞動能力的貧困人口全部納入最低生活保障，按照規(guī)定對重點貧困低保對象按比例增發(fā)保障金。

（三）醫(yī)療保障扶貧模式。K市讓貧困人口享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務，全部納入重特大疾病救助范圍，個人自付合規(guī)費用在年度基本住院最高救助限額內(nèi)給予全額資助。

在政治溪流為中心的精準扶貧政策下，K是以“涓滴理論”、“賦權理論”、“人力資本理論”和“收入再分配理論”為指導，“對癥下藥”，開創(chuàng)了精準扶貧的新模式、新路子，對其他地方政府精準扶貧政策的落實、脫貧攻堅任務的完成具有參考借鑒意義。

［1］寧騷.公共政策學.高等教育出版社，2010-10.

［2］中共中央.中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會公報，2012.

王震，男，河南人，中共中央黨校黨建教研部碩士研究生，研究方向為國企黨建、黨建及經(jīng)濟理論。