胡鐵燕　楊運姣浙江農(nóng)林大學暨陽學院　浙江諸暨　311800

?

非政府組織自律機制運行績效及其改善對策研究
——以諸暨市紅十字會為例

胡鐵燕楊運姣
浙江農(nóng)林大學暨陽學院浙江諸暨311800

【摘要】非政府組織作為介于私營組織和政府組織之間的第三部門，它在社會的發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用。研究結(jié)合實際案例從使命、利益沖突、內(nèi)部治理、信息公開四個方面組成績效評估體系來考量非政府組織的自律機制，提出通過明確組織宗旨、建立利益回避制度等方式來提升組織自律機制的運行績效，同時對組織的未來發(fā)展起到一定的輔助作用。

【關(guān)鍵詞】非政府組織；自律機制；績效評估體系

一、非政府組織自律機制評估標準體系

（一）平衡計分卡（BSC）績效評估體系

平衡計分卡（BSC）績效評估理論是由哈佛大學的羅伯特·S·卡普蘭和波士頓復(fù)興全球戰(zhàn)略集團總裁大衛(wèi)·P·諾頓所提出。平衡計分卡是將組織戰(zhàn)略目標逐層分解轉(zhuǎn)化為各種具體的相互平衡的績效考核指標體系，并對這些指標的實現(xiàn)狀況進行不同時段的考核，從而為戰(zhàn)略目標的完成建立起具有可靠執(zhí)行基礎(chǔ)的績效管理體系。

同樣地在非政府組織的績效考評中，葉常林、楊麗華亦將平衡記分卡的考評方式應(yīng)用其中。強調(diào)平衡計分卡（BSC）是指主張全面地反映非政府組織的績效，分別從財務(wù)、客戶、內(nèi)部流程和學習與成長四個角度來評價組織的管理業(yè)績或相關(guān)機制?！捌胶狻笔侵冈谝韵滤膫€方面之間保持平衡：長期指標和短期指標之間的平衡、外部力量和內(nèi)部之間之間的平衡、所求結(jié)果和這些結(jié)果的產(chǎn)生動因之間的平衡、主觀性測量和客觀性測量之間的平衡。

相比平衡計分卡，本文所采用的績效評估方法（多維度評估法）的創(chuàng)新之處在于：1、評估目標更為明確。BSC的評估目標是通過觀念、組織、管理等方面的平衡機制的建立，有效防范失衡現(xiàn)象的發(fā)生。多維度評估法的目標主要是為了讓非政府組織能夠圍繞宗旨，制定系統(tǒng)的制度和規(guī)則，更加強調(diào)了宗旨的重要性，使目標更加明確。2、評估主體更加合理性。一般情況像平衡計分卡之類的評估方法，其主體都是組織內(nèi)部。組織內(nèi)部的評估其實在很大的程度上存在一定的盲目性，由于缺少相應(yīng)的監(jiān)督，組織內(nèi)部的績效并不是很真實。而多維度評估法并不局限于組織內(nèi)部，它適合于多部門聯(lián)合評估。3、評估標準更加簡單。平衡計分卡最突出的特點就是將組織的遠景、使命和發(fā)展戰(zhàn)略與非政府組織的業(yè)績評價聯(lián)系起來，把非政府組織的使命和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w目標和測評指標，顯得比較復(fù)雜。而多維度評估法從四個方面出發(fā)，并以此作為標準更加簡單更易理解。

（二）《中國公益性非營利性組織自律準則》制度

2008年4月，《中國公益性非營利性自律準則》正式發(fā)布推廣?！蹲月蓽蕜t》依據(jù)我國現(xiàn)有非營利組織的法律法規(guī)，借鑒了歐美、亞洲其他國家非營利性組織的自律準則和公信力標準，從使命、內(nèi)部治理、籌資、人員、項目、信息公開等九個方面制定了一百多個指標條款。

相比《中國公益性非營利性組織自律準則》制度，多維度績效評估法的創(chuàng)新點在于：1、評估的側(cè)重點針對性較強。《自律準則》主要是側(cè)重于組織和外界的監(jiān)督關(guān)系，而多維度評估法主要是針對組織內(nèi)部的管理情況包含宗旨、制度制定、財務(wù)等等。2、評估方式更具體。準則主要是通過一系列制度的制定來規(guī)范非政府組織的行為。而多維度評估法是通過類似于指標考核的形式充分考量自律機制的實行情況。

（三）多維度績效評估法

所謂非政府組織自律機制績效評估體系是指對非政府組織在一定時間內(nèi)運用科學的標準、方法和程序，對在公共管理的過程中投入、產(chǎn)出、最終結(jié)果所體現(xiàn)出來的的績效進行評定和認可的系統(tǒng)過程。本文所采用的績效評估方法是從上述自律機制的概念出發(fā)，基于《準則》，結(jié)合平衡計分卡的有關(guān)特點，全方位地對非政府組織進行評估（以下稱之為“多維度評估法”）。它主要包括以下幾個方面：1、使命（組織的使命包括組織活動的職能和服務(wù)對象）2、利益沖突，指理事會成員或組織員工在獲取自身利益時可能損害組織利益。3、內(nèi)部治理（包含會員大會、理事會、人員設(shè)置、籌資和財務(wù)的相關(guān)情況）4、信息公開（包含理事會的成員名單和背景、財務(wù)信息、組織項目信息、年度報告等）。

二、非政府組織自律機制的實證研究

（一）諸暨市紅十字會基本情況介紹及選擇理由

諸暨市紅十字會是中國紅十字會下屬的機構(gòu)，是從事人道主義工作的社會救助團體。諸暨市紅十字會成立于1992年，至今已有5屆，其名譽會長由諸暨市市長擔當。諸暨市紅十字會的辦公地點位于諸暨市東一路68號人防大廈12樓，設(shè)辦公室、賑災(zāi)救護培訓(xùn)科、財務(wù)科等業(yè)務(wù)科室，共有六名工作人員一位主任、兩位副主任、三名工作人員。目前諸暨市紅十字會的主要工作內(nèi)容有備災(zāi)救災(zāi)、自助互助、人道救助、捐款捐物、遺體捐獻、造血干細胞捐獻、社區(qū)服務(wù)、青少年關(guān)懷等。

將諸暨市紅十字會作為此次自律機制研究的實證對象主要是出于以下幾點原因：1、諸暨市紅十字會作為典型的非政府組織，它的運行機制與此次調(diào)查的研究方向一致。2、研究對象是諸暨市紅十字會，本人曾參與諸暨市紅十字會組織的志愿活動，親身感受，故此取材比較方便，反應(yīng)問題較為真實。3、目前諸暨市紅十字會成立了多個志愿服務(wù)隊，開展各項工作，與此同時，也開通了網(wǎng)上留言和微信平臺，外界對于諸暨市紅十字會的關(guān)注度也越來越高。因此，對于諸暨市紅十字會內(nèi)部的自律機制研究顯得格外重要。

（二）諸暨市紅十字會自律機制運行的績效分析

根據(jù)本文所提出的多維度績效評估方法，對于諸暨市紅十字會自律機制的績效進行了評估。

1、使命的達成度：使命是非政府組織各項工作的起點，明確使命的意義，讓各項工作有效地進行。諸暨市紅十字會的使命是“人道、博愛、奉獻”。在實際評估中，諸暨市紅十字會的使命達成度較高，各項工作都是圍繞宗旨展開的。如成立5支志愿服務(wù)隊主要有人道救助隊、留守兒童志愿服務(wù)隊、應(yīng)急救援志愿服務(wù)隊、造血干細胞志愿服務(wù)隊、生命關(guān)懷隊伍。這些隊伍成立都是從宗旨出發(fā)的，隊伍工作的展開是對整個諸暨市紅十字會宗旨的升華。

2、利益沖突的平衡度：在非政府組織工作的開展過程中，不可避免地產(chǎn)生相關(guān)的利益沖突（理事會成員或組織員工在獲取自身利益時可能損害組織利益）。在實際的評估過程中，了解到諸暨市紅十字會針對利益沖突方面，主要所做的工作是采取上下級監(jiān)督的方式，與利益相關(guān)的人員在工作時一般由上級監(jiān)督工作。但由于上級監(jiān)督不是很全面，往往會出現(xiàn)差錯。故此，通過績效評估認為諸暨市紅十字會利益沖突的平衡度不是很高。

3、內(nèi)部治理的有效性：包含會員大會理事會的人員設(shè)置，籌資和財務(wù)的相關(guān)情況。針對內(nèi)部治理，非政府組織章程應(yīng)當規(guī)定理事會是非政府組織的決策機構(gòu)，并明確闡述理事會的產(chǎn)生、成員任免、職責、運作程序；籌資籌資來源和籌資方式必須與組織的使命和價值觀保持一致；財務(wù)資金的使用應(yīng)當符合非營利組織的使命和目標等。實現(xiàn)上述各方面工作的順利進行，從而保證內(nèi)部治理的有效性，提升組織的自律機制。

根據(jù)評估的情況，主要從理事會、籌資財務(wù)、人員項目三個方面來進行說明。理事會方面，評估了解到諸暨市紅十字會規(guī)劃與組織結(jié)構(gòu)是根據(jù)《中華人民共和國紅十字會法》規(guī)定，其理事會由會員代表大會民主選舉產(chǎn)生，理事會民主選舉產(chǎn)生會長和副會長，諸暨市紅十字會的會長是諸暨市市長。在籌資與財務(wù)方面，諸暨市紅十字會的經(jīng)費來源：“（1）紅十字會會員繳納的會費（2）接受國內(nèi)外組織和個人捐贈的款物（3）動產(chǎn)和不動產(chǎn)的收入（4）人民政府的撥款?！贝送猓瑖覍t十字會興辦的與其宗旨相符的社會福利事業(yè)給予扶持。紅十字會為開展救助工作，可以進行募捐活動。人員項目方面，諸暨市紅十字會辦公室主要有六名工作人員，目前的注冊志愿者共有73名，擁有五個志愿隊。針對內(nèi)部員工的管理方面，諸暨市紅十字會有自己的內(nèi)部規(guī)定，內(nèi)部職工會根據(jù)自身的工作情況進行打分，月底年底會根據(jù)考核進行一定的獎勵。

4、信息公開的全面度：包含理事會的成員名單和背景、財務(wù)信息、組織項目信息、年度報告等。非政府組織信息公開的全面性，直接影響著非政府組織的公信力。諸暨市紅十字會在信息公開度方面，往往是運用各類的媒介，讓公眾了解諸暨市紅十字會的有關(guān)信息。如官網(wǎng)網(wǎng)站上設(shè)置公告欄，公告各年度的預(yù)算決算、招募志愿者的信息、招聘社會監(jiān)督委員會的情況；開通微信平臺，在公眾平臺上發(fā)布有關(guān)志愿活動的消息。

從上述四個角度分析評估，諸暨市紅十字會的自律機制運行總體較好，但也存在著以下幾個問題。（1）組織的“行政化”色彩較濃，自身開展工作的獨立性和公正性較弱。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一、組織界限模糊化。政府與非政府組織的關(guān)系可以被認為是國家與社會關(guān)系在公共事務(wù)治理層面上的一個縮影。在中國，非政府組織在法律上完全掌握在政府中，沒有實質(zhì)的話語權(quán)。第二、人員編制行政化。中國很多非政府組織在天然上與政府有著極為緊密的聯(lián)系（2）沒有明確建立相關(guān)的利益回避制度。盡管在工作開展的時候，會注意利益相關(guān)者，但是部分人員可能還是會參與決策的制定。（3）信息公開反饋的平臺不夠多樣化。組織在信息公開反饋方面沒有完全落實，平臺沒有充分利用。（4）內(nèi)部激勵機制相對薄弱。（5）沒有明確的法律體系來進行管理。目前針對非政府組織的相關(guān)管理只有《社會團體登記管理條例》和《中國公益性非營利性組織自律機制》，沒有完整的出臺《非營利組織法》。

三、非政府組織自律機制運行績效改善的政策建議

可以從以下三個方面進行改善：

（一）明確組織的宗旨，強化組織的結(jié)構(gòu)

目前非政府組織自律機制在展開的過程中，最大的障礙是長久以來的組織行政化。要想保證非政府組織自律機制合理運行，就要先從兩個方面入手，漸漸擺脫非政府組織行政化。第一、明確組織的宗旨。組織宗旨在某種程度上是這個組織中所有成員所共同發(fā)自內(nèi)心的意愿，并且這種意愿能夠激發(fā)所有成員為組織這一愿景而奉獻的任務(wù)、事業(yè)或使命，它能夠創(chuàng)造巨大的凝聚力。第二、強化組織結(jié)構(gòu)。一個合理的組織結(jié)構(gòu)不僅能夠有效提升組織績效，而且能夠加強組織的凝聚力。諸暨市紅十字會在合理按照《中國紅十字會法》所規(guī)定的相應(yīng)組織結(jié)構(gòu)設(shè)計的基礎(chǔ)上，在組織內(nèi)部可以采取其他自主創(chuàng)新的管理模式如成員間的互相監(jiān)督。

（二）建立明確的利益回避制度

自律機制的運行障礙往往與利益相關(guān)，在項目開展前，應(yīng)當仔細調(diào)查與會者的相關(guān)背景信息，在事前做到?jīng)Q策回避。但如何保證這些利益相關(guān)者安置于合理的位置，不影響整個組織自律機制的運行開展。建議有：第一、以利益監(jiān)督準則為基礎(chǔ)文件，開展活動。諸暨市紅十字會應(yīng)該以《中國紅十字會法》、內(nèi)部管理制度準則為基礎(chǔ)，明確提出具體條例的紀律要求，切實增強組織內(nèi)部成員防止利益沖突的自律意識。第二、采取創(chuàng)新多項保障措施，確保工作有效推進。諸暨市紅十字會可以從以下方法手段出發(fā)：第一種是利用科技手段，開發(fā)利益防范系統(tǒng)。系統(tǒng)可以為各組織內(nèi)部各成員提供系統(tǒng)提示，每次登錄，電腦界面將自動彈出有關(guān)利益回避的溫馨提示語，同時還可以根據(jù)每個崗位單獨編制的個性化提示語。第二種是重點事項時時防范?？梢越⒘私M織內(nèi)崗位人員信息數(shù)據(jù)庫，全面采集相關(guān)人員的社會關(guān)系、親屬從業(yè)等信息，凡涉及重大問題決策事項均納入系統(tǒng)進行查詢，從而確保了重點事項陽光運行。第三種是日常巡查。對于部分利益事項開展，做到日常的常規(guī)檢查。

（三）建立多方位的信息公開、反饋平臺（特別是“敏感信息”），讓公眾的知情度得到提升

目前非政府組織在日常的管理中，已經(jīng)逐步意識到信息公開平臺建立的重要性。非政府組織廣泛利用現(xiàn)代信息技術(shù)，充分開發(fā)和利用信息資源，提高運行的效率，提升公共的知情度。諸暨市紅十字會在近年在這一方面做得相對較好，先后建立了官方網(wǎng)站交流平臺、微信公眾平臺、微博公眾平臺等等。經(jīng)常在公眾平臺上發(fā)布日常組織的活動和關(guān)于紅十字會的信息，大大提升了公眾的知情度。認為針對組織內(nèi)部的自律機制，應(yīng)加強內(nèi)部信息的透明度最為關(guān)鍵。信息平臺上除了公布日常的活動之外，對于敏感的財務(wù)信息和運營信息的公布才是整個自律機制運行的關(guān)鍵。第一、針對財務(wù)信息方面，可以公布每年度每季度的財務(wù)預(yù)算報告，組織整體的財務(wù)流向包括捐贈情況、日常事務(wù)開支等。第二、針對運營信息方面，可以公布諸暨紅十字會內(nèi)部的規(guī)章制度和運營程序。

參考文獻

［1］新華社.《中國公益性非營利組織自律準則》向社會發(fā)布［S］.2008年4月28日.

［2］葉常林，楊麗華.應(yīng)用于非營利組織平衡計分卡的模型分析［J］.現(xiàn)代科學管理，2006年第4期.

［3］鄭振宇.構(gòu)建非營利性組織自律機制的探討［J］.中共濟南市委黨校學報，2005年第一期.

作者簡介

第一作者：胡鐵燕（1994.03--）；性別：女，籍貫：浙江省慈溪人，學歷：本科，就讀于浙江農(nóng)林大學暨陽學院；

第二作者：楊運姣；性別：女，學歷：碩士，畢業(yè)于湘潭大學；現(xiàn)有職稱：講師；研究方向：鄉(xiāng)村治理；單位：浙江農(nóng)林大學暨陽學院。

基金項目

浙江農(nóng)林大學暨陽學院科研訓(xùn)練計劃資助項目（項目編號JYKC1528）