劉 克

西安政治學院研究生管理大隊學員18隊 陜西西安 710068

漢唐巡視制度對當前我黨巡視制度的啟示

劉 克

西安政治學院研究生管理大隊學員18隊 陜西西安 710068

漢唐時期確立和完善的封建社會巡視制度，對維護封建統(tǒng)治起了重要作用，但也存在很大的歷史局限性。黨的十八大以來，反腐倡廉工作逐漸步入新常態(tài)，黨內(nèi)巡視工作成為反腐敗斗爭的有力武器。分析研究漢唐巡視制度的經(jīng)驗教訓，對于進一步完善我黨巡視制度，加大反腐敗斗爭力度，增強黨風廉政建設，是很有啟示的。

漢唐巡視制度；我黨巡視制度；啟示

巡視制度是我國封建制度核心內(nèi)容之一，對維護封建統(tǒng)治起過重要作用。漢唐是我國古代巡視制度形成和完善的重要時期，分析研究這一時期巡視制度的特點、局限，對于進一步完善當前我黨的巡視制度，是很有啟示的。

一、漢唐巡視制度簡介

在我國堯舜時期就有巡視制度的萌芽，到了漢朝我國封建社會的監(jiān)察制度開始逐步建立起來，漢朝滅亡后，中央對地方的固定監(jiān)察組織出現(xiàn)斷層，直到唐朝巡視制度才再次恢復，并且經(jīng)過發(fā)展得到了完善。

（一）漢唐巡視制度基本情況

漢武帝時期國力日盛，為了加強中央集權，將全國分為冀、幽、并、徐、青、揚、荊、豫、兗等十三個監(jiān)察區(qū)，稱為十三個部州，每部設刺史一人，直屬御史中丞。伴隨著監(jiān)察制度的建立，特別是十三部刺史的派遣，遣吏巡行成為中央監(jiān)察地方的固定方式。其形式有二：一是御史臺官員在皇帝直接領導下，專門負責全國范圍內(nèi)的巡視監(jiān)察工作；二是十道巡按使在各自的監(jiān)察區(qū)內(nèi)行使巡察職權。兩者的區(qū)別在于：監(jiān)察御史出巡的時間是不固定的，遇大事方出巡，具有欽差大臣的性質；而十道巡按使則是一種常態(tài)的地方巡視方式。唐朝時期巡視制度得到了恢復和發(fā)展，到唐玄宗開元二十一年，改十道巡按使為十五道采訪使，于各道設立治所，實行定期的巡察制度。而后歷代相沿，久盛不衰，對后世社會發(fā)展起到了很大的作用。

（二）漢唐巡視制度主要特點

1、巡視法規(guī)較為完備。為明確巡視官員的職責和應遵循的原則、監(jiān)察的范圍，同時也為了對出巡官員進行有效的約束，漢唐統(tǒng)治者制定了較為完備的巡視法規(guī)。如漢代，有漢武帝欽定的《刺史六條問事》，對刺史定期巡察所屬郡國事宜作了詳細的規(guī)定，所謂的“六條問事”：一是貪贓枉法者；二是殘害百姓者；三是任人唯親者；四是嫉賢妒能者；五是放縱子弟者；六是勾結豪強者。由刺史定時巡視郡國行政事務，以“六條”為依據(jù)考察郡國的行政情況。唐代的《巡察六條》除有政治性的巡視內(nèi)容外，還增加了地方的社會治安狀況。此外，地方申報災害、救災措施、勸課農(nóng)桑、戶口流散、賦役征收等涉及財政經(jīng)濟的內(nèi)容也被列入巡視范圍。

2、巡視官員官小權重。漢唐監(jiān)察御史的官職一般都很低，但權威性強。巡視官員的職能極為廣泛，為使這些職能完全得到履行，皇帝往往賦予其許多特權，巡行官員巡視地方行政可權宜處置一切事務，“大事奏裁，小事立斷”。漢代巡視郡國的刺史的品階約為一個中下等縣令，僅僅為六百石的小官，卻能夠擁有監(jiān)察二千石官位的地方長官，可見刺史的監(jiān)察權利之大。唐高宗時，擔任過負責巡察地方的監(jiān)察御史的韋斯謙說過這樣一句話，“御史出使，不能動搖山岳，震懾州縣，為不任職”，這話說得雖然有些夸張，但也反映了古代巡視工作人員威力之大。

3、巡視官員選任嚴格。漢唐統(tǒng)治者對監(jiān)察官員的選任規(guī)定了高于一般文官的標準。兩漢時期，巡視官員的選拔大多是通過察舉的方式，由地方官推薦入選，一些“才堪用者”才可以得到皇帝的賞識而獲得任命。唐代對選拔巡視官已有明確要求，一是要有剛正疾惡的品質，二是有真才實學，三是有實踐經(jīng)驗，并規(guī)定五品以上的巡察御史由皇帝親自選任。

4、巡視官員職責明確。漢唐對巡視官員的職權都有明確的規(guī)定，出巡官員的職責范圍寬廣，主要包括：巡察權、審案權、撫恤權和薦舉用人權。不同類型的行政巡察官員各司其責，職權分明。如漢地方監(jiān)察官御史督察郡國守相二千石墨綬長吏，郡國守相督察縣令丞尉黃綬官吏，而且刺史只有舉奏權，處分權在郡國守相，不能超越權限。

二、漢唐巡視制度的局限性及原因分析

漢唐巡視制度對于維護封建統(tǒng)治起了重要作用，但巡視制度在幫助統(tǒng)治階級了解到官情民隱的同時，也產(chǎn)生很多的負面效應，對封建王朝的滅亡也有一定影響。

（一）漢唐巡視制度的局限性

孟德斯鳩說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗，有權力的人們使用權力一直到有界限的地方才休止?！庇捎谘惨暪賳T代表皇帝，權力很大，加上古代缺乏監(jiān)督機制，巡視官員行使職權的時候經(jīng)常逾越職權，無人監(jiān)管，巡視官員得以干預地方政務，由于賦權過重，往往造成地方官員無所適從，甚至滋生新的腐敗。漢朝時，盡管刺史干預地方行政是追究責任的，但隨著刺史的地位和權力的不斷加強，刺史逾權、干預地方行政已是普遍現(xiàn)象，一些刺史便隨心所欲地濫用職權。至東漢末年，剌史本身的性質發(fā)生了改變，他們對地方行政已不僅僅是干預，而是成為位居郡縣之上的行政長官，唐朝時期也是如此，這也成為強盛漢唐衰落乃至最終滅亡的原因之一。

（二）漢唐巡視制度局限性的原因

1、對巡視官員約束的腐朽。在封建社會基于皇權統(tǒng)治的需要，皇帝成為唯一的權力制約主體。為了穩(wěn)固自身的統(tǒng)治，皇帝將制約權有條件的分配給巡視官員，但是替皇帝執(zhí)掌督察之職的眾位巡視官員基于其自身對利益的渴望和追求，極易與產(chǎn)生他們的皇權產(chǎn)生矛盾，當巡視官員在利益的巨大誘惑面前做出了拋棄皇帝的選擇時，君臣之間的信任寶塔便轟然倒塌，而對此，寡居權力頂端的皇帝卻是力有不逮、望洋興嘆。這樣一來，皇帝一手打造的權力制約機制在政治現(xiàn)實中就形同虛設了。

2、對巡視官員監(jiān)督乏力。漢唐時期對巡視官員賦權過重，往往會讓地方官員無所適從，監(jiān)督便無從談起，漢唐后期吏治腐敗，朝野上下，坑靡一氣，搜刮民脂民膏，蔚然成風。大小官吏不是貪墨納賄，便是尸位素餐，不理政事，上下一體，皆行腐敗，監(jiān)督也就無從談起了。同時在封建專制統(tǒng)治中，民眾完全處于社會關系的客體地位，沒有絲毫權利可言，民眾監(jiān)督在當時的情況下是無法想象的，自上而下的封建權力制約路線是完全將民眾排除在權力制約關系之外的。

3、巡視次數(shù)過于頻繁。從時間上看，漢唐遣吏巡行的次數(shù)過于頻繁。巡視過密，一方面容易產(chǎn)生巡視工作邊際效應遞減的情況，巡視的頻率再高，人再多，效果也許并不盡如意，另一方面巡視制度作為正常行政系統(tǒng)的一種補充，太過頻繁也容易產(chǎn)生與現(xiàn)行管理體制相抵觸的情形。同時，巡視次數(shù)過密也致使巡視官員打著巡視的旗子到所巡之地開署辦公，這一趨勢演變的最終結局是導致了巡察官員的地方化，而原為承擔監(jiān)察職責的巡察機構最終也演變成地方的一級行政組織。

三、對當前我黨巡視制度的啟示

漢唐巡視制度的形成和完善，有其優(yōu)點也有其歷史局限性，這些都對當前我黨的巡視制度有很大的啟示。

（一）高度重視巡視官員的素質，抓好選拔培養(yǎng)工作

巡視官員是巡視制度的主體，因此要充分發(fā)揮巡視制度的監(jiān)察作用就需要造就一支清正廉潔、經(jīng)驗豐富、公道正派和紀律嚴明的巡視工作干部隊伍，這既是我國古代巡視制度的重要啟示和經(jīng)驗傳承，同時也是推動黨內(nèi)巡視工作不斷完善和持續(xù)深入開展的關鍵所在。這就要求做好以下幾方面工作：一方面嚴格選拔任用專職巡視工作人員。充分運用他們政治經(jīng)驗豐富、政策掌握清楚并且工作精力充沛的優(yōu)勢。在實踐中，可通過采取組織選調(diào)、個人自薦、單位推薦和公開選拔等方式，選用作風優(yōu)良、公道正派、清正廉潔、立場堅定、理論涵養(yǎng)高和政治素養(yǎng)強的同志進入巡視工作干部隊伍，特別要注重選拔那些具有紀檢監(jiān)察工作經(jīng)驗和諸多領域任職經(jīng)歷的干部，造就一支能夠適應復雜多變的社會形勢、具有較高的理論水平和專業(yè)技能以及政治經(jīng)驗豐富的巡視工作干部隊伍。另一方面注重提升巡視工作人員的政策水平和業(yè)務素質。應充分利用巡視工作間隙，組織巡視工作人員進行政治理論學習。

（二）抑制宗法社會行政負效應，實行交叉巡視

我國長期處于家庭宗法制社會結構，以親屬和地域關系為紐帶，最容易造成幫派體系徇私枉法，影響監(jiān)察部門執(zhí)紀執(zhí)法的公正公平。采取交叉巡視制度可以使巡視官員在行使職權的過程中不受血緣親屬關系的影響，不受地域籍貫關系的干擾，防止出現(xiàn)結黨營私、袒護包庇的消極現(xiàn)象。交叉巡視的優(yōu)點在于避開同級監(jiān)督軟助、沒有下級監(jiān)督難度，又進行了自上而下的監(jiān)督。

（三）加強對巡視官員的約束監(jiān)督，違者加重懲處

對于巡視官員應設立明確的責任追究機制，確保巡視工作得到深入有效的開展，也有利于強化巡視官員隊伍的職責意識。巡視官員對重大問題應該發(fā)現(xiàn)而沒有發(fā)現(xiàn)就是失職，發(fā)現(xiàn)問題沒有客觀匯報就是瀆職，必須根據(jù)情況追究責任。同時巡視官員也要接受被巡視地區(qū)和單位、新聞媒體、廣大干部群眾等監(jiān)督。對巡視官員存在的問題，特別是對屬于巡視工作職責范圍內(nèi)的重要問題，疏于職守，有失職、瀆職和違反規(guī)定行為的，要嚴肅追究責任。

（四）創(chuàng)新巡視工作機制，發(fā)揮最大作用

在巡視工作實踐中，中央、地方巡視組開展巡視工作，不能采用固定的時間，要根據(jù)實際優(yōu)化工作重心，使巡視工作達到全覆蓋，不能讓消極腐敗分子摸清巡視組開展巡視工作的基本規(guī)律、主要特點，最大限度地發(fā)揮巡視制度成效。對巡視官員的輪換要形成制度規(guī)范，明末清初的思想家顧炎武曾說：“監(jiān)察之任不可久也，久則情親而弊生，望輕而玩法……又其善者在一年一代”，因此應在保證巡視工作發(fā)揮作用的情況下，合理縮短任期。

［1］孟德斯鳩.論法的精神（上）［M］.北京：商務印書館，1961：154.

［2］劉曉玉.中國古代監(jiān)察巡視制度與國外監(jiān)察特使制度比較研究［J］.湖北職業(yè)技術學院學報，2015.6：77-81.