文/史普原

中國政府科層中的項目運作

文/史普原

中國政府科層組織的特征

科層制的產(chǎn)生遠在韋伯之前，但韋伯系統(tǒng)地研究了科層制，分析了科層制的一系列特征，認為它滿足和推動了理性社會的到來。布勞和梅耶總結(jié)分析說：“專業(yè)化、權(quán)力等級、規(guī)章制度和非人格化這四個因素是科層制組織的基本特征?！狈侨烁窕瘜嶋H上蘊含在其他三個因素之內(nèi)。除了一些基礎(chǔ)性組織特征，政府組織具有自身的特殊性，中國在這重特殊性層面之上還有自身的獨特性。

首先，在企業(yè)科層中，委托人即股東的目標是大體一致的，但政府組織的最終委托人——人民/選民卻有高度異質(zhì)性的口味。為了滿足委托人不同的偏好，作為代理人的國家機構(gòu)往往不是一體的，而是分散的。這就淡化了專業(yè)分工，部門和地區(qū)的自主性很強，即所謂的“碎片化的威權(quán)主義”“諸侯經(jīng)濟”“部門所有制”。

其次，政府組織提供的服務(wù)具有壟斷性，并且質(zhì)量難以測量，質(zhì)量低的部門也極難撤銷?；诖?，橫向地講，政府組織內(nèi)部的競爭或制約機制一定程度上能夠消減合謀、濫用與俘獲帶來的損失，比如，將財政部門與業(yè)務(wù)部門分開，前者有權(quán)終止后者績效太差的項目，以減弱軟預(yù)算約束的影響。但這需要對部門權(quán)威配置有較明晰的劃分和規(guī)定，這一點恰是我國的短處。在中國，民眾的參與度還不夠，體制的封閉性強化了高層與部門和地方的信息不對稱及監(jiān)管難度。

從科層結(jié)構(gòu)層面講，“條塊體制”是中國政府組織的重要特征，橫向（塊）與縱向（條）交織錯落。20世紀80年代，由于財政分成、“放開搞活” 等體制，“塊”的權(quán)力很大。但自1994年分稅制改革以來，條的權(quán)力明顯增強，大量中央項目的出臺正是以此為背景，在一定程度上緩解了地區(qū)外部性較強的公共產(chǎn)品（比如農(nóng)口）提供不足的局面。從職能分工角度說，對口設(shè)置、職責(zé)同構(gòu)體現(xiàn)了中國政府組織的獨特性，即每個上級部門基本都有下級相應(yīng)對口部門，并且上下級部門間的職責(zé)大致相同。因此，條線的等級權(quán)威有了組織支撐，相當(dāng)多的公共產(chǎn)品項目往往要沿著各級對口部門傳遞。

運作實踐：科層制與項目制的張力

項目制是一種非常不同于科層制的治理機制，它具有三個核心特征：臨時性、目標導(dǎo)向、新機構(gòu)與新規(guī)劃。實際上，與其他國家有很大不同，中國有相當(dāng)多的公共產(chǎn)品類項目是沿著科層鏈條層層傳遞的，農(nóng)業(yè)項目更是原則上不能越級受理。美國的聯(lián)邦項目可以直達基層學(xué)區(qū)，這在中國是難以想象的。因此，項目運作不脫離科層體制，不重新構(gòu)造新項目組織，就不簡單是項目制某個構(gòu)成要素的“嫁接”，而是更為全方位的“并行”，但在“并行”的同時能否做到“不悖”尚是一個有待考察的問題。

1.項目的統(tǒng)一規(guī)劃與條線分散傳遞之間的張力

首先，中國缺乏獨立于科層機構(gòu)之外的統(tǒng)一規(guī)劃組織，也缺乏統(tǒng)一的預(yù)算分配部門。在中國，對于中央高層而言，從謀劃或決策的產(chǎn)生開始，就要依賴多個相關(guān)部門或地區(qū)?？傊?，項目分散在科層多個部門中，即使單個項目是理性的、有效率的，聚合影響卻可能是混沌的。

其次，由于實體性科層組織的上述特征，政府組織往往依靠與項目特征匹配的“運動式”動員和領(lǐng)導(dǎo)小組機制。運動式治理的泛濫會對穩(wěn)定的科層制度形成巨大沖擊，由于運動頻繁，并且在每一次運動中，部門所分擔(dān)的職責(zé)都可能不同，在地方領(lǐng)導(dǎo)較為強勢時，部門甚至要擱置日常職責(zé)，迎合上級在運動中的職責(zé)分配。這種動員方式目前依然廣泛存在。但自分稅制以來，項目多得無法統(tǒng)計，指揮部、打殲滅戰(zhàn)等項目建設(shè)模式在龐大的項目量面前難以持久，當(dāng)前衍生出如下具有規(guī)律性的組織步驟：重大項目出臺—高層動員—成立領(lǐng)導(dǎo)小組，并往往下設(shè)辦公室。針對某個項目的領(lǐng)導(dǎo)小組將相關(guān)部門列為小組成員，小組領(lǐng)導(dǎo)則多由塊上更高層官員擔(dān)綱，承擔(dān)日常任務(wù)的則是其下設(shè)的辦公室，往往設(shè)置在掌控最多項目權(quán)威的部門。還有一種制度是部門聯(lián)席會議，它往往針對關(guān)涉部門較多、沖突較大的領(lǐng)域而設(shè)，與領(lǐng)導(dǎo)小組相比，常態(tài)性更低。然而，領(lǐng)導(dǎo)小組等跨部門協(xié)調(diào)機制的作用也是有限的，它畢竟是臨時性組織，不是實體機構(gòu)，活動時間和范圍都很有限。更重要的是，它沒有在根本上改變部門間的關(guān)系，因而為其最終的運轉(zhuǎn)走樣和流于形式埋下了隱患。

2.項目時段性與科層常態(tài)性之間的張力

首先，設(shè)立項目容易，撤并項目難。留住部門預(yù)算的一個重要途徑就是控制一定數(shù)量的自主支配資金。設(shè)立項目，并盡可能地延長項目期限，就是出于這種考慮。撤并項目不僅關(guān)涉著部門預(yù)算的多寡，而且涉及部門間權(quán)威的重新調(diào)整，因而困難重重。于是，大量項目不斷延長，或者“換湯不換藥”地屹立不倒。常態(tài)性、連續(xù)性、穩(wěn)定性的科層特征凌駕于項目的臨時性之上。按照威廉姆森（Williamson，1985）的觀點，交易頻率高會導(dǎo)致組織有更強的激勵將交易納入科層內(nèi)部而非一次次地進行市場簽約，所以，項目的時段性特征被掩蓋也是可以理解的。

其次，項目的時段性使每個部門的“常態(tài)性”職責(zé)更不確定，加大了沖突和協(xié)調(diào)的壓力。科層制要求分工協(xié)作、各負其責(zé)，為此，每個部門的職責(zé)不應(yīng)交叉太多，不確定性太大。但是，由于大量項目充斥其間， 一個項目從決策、出臺、運行、監(jiān)督、驗收，涉及多種權(quán)威，在部門間的分布缺乏嚴格的規(guī)則和條例，同樣性質(zhì)的項目由不同部門負責(zé)的現(xiàn)象比比皆是。此外，即使項目能夠撤并，其原有權(quán)威結(jié)構(gòu)也往往隨之調(diào)整，不同部門不管是從利益角度還是從觀念和理解角度，都不可能完全相同，大量的精力便被耗散在部門談判中。并且，為在名義上掩蓋部門可能的利益不協(xié)調(diào)，項目常由多個部門負責(zé)，每個部門在不同項目中的話語權(quán)不同。雖然部門間可能會通過類似于“互投贊成票”機制達成某種均衡或非正式慣例，但由于中國官場流動性強，正式約束弱，再加上項目本身的時段性特征，這種均衡非常不穩(wěn)定。

再次，為減少時段性給自身帶來的不確定性，每個部門都意圖更全面地控制項目，導(dǎo)致機構(gòu)巧立，內(nèi)部膨脹。每個部門都力圖將項目的投資分配權(quán)甚至程序設(shè)定權(quán)掌握在自己手中，以有效控制項目運作。于是，每個部門在自身職能之外，都發(fā)展出精細、膨脹的多種子單元。每個部門都力圖在總體目標制定、具體項目設(shè)計與管理、考核總結(jié)及改革計劃等各層次獨當(dāng)一面。部門甚至力圖將整個項目的運作都控制在自己手中，在各級對口部門中逐級傳遞，因為運用等級權(quán)威比平行部門間的談判更省時省力。

3.項目的目標導(dǎo)向與科層的規(guī)則導(dǎo)向之間的張力

成立項目的本意，就是力圖在當(dāng)前正式部門之外，超脫地完成一項較明確的目標。但在現(xiàn)實中，這層本意也被扭曲了。按照斯科特和梅耶（Scott and Meyer，1991）的分析，若權(quán)威過于分散，各個部門均不能對項目結(jié)果產(chǎn)生決定性影響時，便會轉(zhuǎn)而加強對過程和規(guī)則的控制。此外，由于項目是在科層之間逐級傳遞，并且項目受益者的監(jiān)督權(quán)很小，這就帶來信息傳達和監(jiān)管難題。

首先，從發(fā)包方——中央各部委來講，橫向來看，他們與其他各部門都是項目的競爭者，希望更多項目掌控在自己部門中，需要提供自己能夠運作項目的證明；縱向地講，由于信息和監(jiān)管等難題，便更增強了科層為體、項目為用：一個中央項目運作的組織探討中央部委層級對規(guī)章的依賴。

其次，從轉(zhuǎn)包者——中層（省/市）政府和部門來講，他們是項目的“競爭者”，需要通過一系列手段“跑部錢進”，爭取項目。說服上級的方式之一就是制訂比中央要求更繁雜的規(guī)則和條例。

再次，對承包者——基層政府和部門而言，項目多是自上而下設(shè)計的，并不完全按需投放，他們在項目程序上沒有太大話語權(quán)。并且，項目在科層間逐級傳遞時，資金截留在所難免，到了基層，原本的分散性更加放大。但是，他們也有“弱者的武器”。比如，由于項目的實施是有彈性的，在配套資金到位率、基層政府支持力度等方面有操作空間，他們可以“歧視性”地扶持與自身利益更相關(guān)的項目，對其他項目則只求表面上“過關(guān)”。此外，利用上級的規(guī)則“邊角”以及“試點”等政策機遇，進行項目打包，集中投放在某個區(qū)域或行業(yè)，發(fā)展所謂的特色產(chǎn)業(yè)、“亮點工程” 等。這種做法在當(dāng)前項目管理實踐中雖有風(fēng)險，卻是可能的和正在進行的，雖然有被抽檢的壓力，但也在層層共謀下被軟化了。

本文對項目制的構(gòu)成要素進行提煉，并與科層制及其構(gòu)成要素進行比較，指出兩者在融合中存在的張力。這種張力呈現(xiàn)出“科層為體、項目為用”的特征。由于科層制特性的映現(xiàn)和反彈，項目缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，也缺乏高層戰(zhàn)略連接項目需求方的扁平結(jié)構(gòu)，時段性、目標導(dǎo)向也由于科層鏈條長而分散以及科層本身的常態(tài)化取向而被壓制。經(jīng)驗研究表明，正是由于兩種制度機制內(nèi)部要素間的張力，項目有“科層化”的趨向。這種理論分析還可以闡釋為何很多組織在成立初期，具有目標導(dǎo)向、扁平運行、臨時性任務(wù)多的特點，但隨著組織規(guī)模的擴張和外部環(huán)境變遷，項目型結(jié)構(gòu)逐漸向科層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化，原有組織形態(tài)和要素以及與之伴隨的組織成員因不能適應(yīng)新的結(jié)構(gòu)而被替代。當(dāng)然，現(xiàn)實中也存在較為成功地融合了科層制和項目制的組織，但這并不能削弱本文的分析，相反，其之所以成功正在于較好地彌合了兩者的張力，比如常規(guī)性運作與項目性運作的良好分離。

（作者系南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授；摘自《社會》2015年第5期；原題為《科層為體、項目為用：一個中央項目運作的組織探討》）