楊 帆

北京出入境檢驗檢疫局展覽辦 100026

淺談我國推行公務員聘任制改革的必要性

楊 帆

北京出入境檢驗檢疫局展覽辦 100026

在我國，因為長期以來實行公務員終身制，公務員這一職業(yè)被人們形象地稱為“鐵飯碗”。“鐵飯碗”因其工作的穩(wěn)定性和保障性一直受到社會的普遍追捧。一度出現了大學畢業(yè)生“公考熱”、老百姓辦事難、行政機構臃腫、腐敗問題頻發(fā)等社會問題。究其原因，主要在于公務員終身制的優(yōu)越性、不明確的獎懲機制、工作的零風險，再加上監(jiān)管缺失，使公務員隊伍不能高效運行。進入信息化和國際化的新時代，公共服務的市場化也要求公務員制度多元化發(fā)展，國外公務員聘任制的實行和我國部分地區(qū)公務員聘任制的試行給我國公務員制度的改革帶來了新的方向和實踐經驗，打破“鐵飯碗”、推行“瓷飯碗”勢在必行。

公務員；聘任制；國內外現狀；改革；必要性

一、公務員聘任制的概念與特點

（一）公務員聘任制的概念

公務員聘任制是指國家機關根據工作需要，經省級以上公務員主管部門批準，對不涉及國家秘密的專業(yè)性較強的職位和輔助性職位，按照平等自愿、協(xié)商一致的原則以合同的方式聘任的制度。

2005年我國《公務員法》首次引入了公務員管理的聘任制；2007年我國正式在深圳和上海浦東試點公務員聘任制。

（二）公務員聘任制的優(yōu)缺點

公務員聘任制適用范圍：專業(yè)性較強的職位和輔助性職位。專業(yè)性較強的職位，如金融、財會、法律、信息技術等崗位；輔助性職位，如書記員、資料整理、文件分發(fā)、數據錄入等崗位。

優(yōu)點：聘任方式靈活多樣，可公開招聘也可直接聘任；聘任時間明確，合同制可解聘，打破終身制；薪資待遇可按績效發(fā)放，多勞多得，解決死工資、效率低的問題；減少行政機關人員臃腫問題。

缺點：短期合同聘任人員流動性強，不便于統(tǒng)一管理；聘任人員根據工作表現有被解聘的可能，安全感明顯降低；聘任人員區(qū)別于終身制公務員，職業(yè)發(fā)展通道受限。

二、國外公務員聘任制的現狀

國外公務員聘任制主要有合同雇員制和新入職公務員完全聘任制兩種形式。法國、德國等主要歐洲國家實行的合同雇員制；奧地利、我國的香港地區(qū)實行的是新入職公務員聘任制。

兩種形式的聘任制各有其特點：

（一）合同雇員制

社會地位：合同制雇員作為補充式的用人機制，承擔的主要是臨時性和階段性的工作，沒有公務員身份；法律依據：合同制雇員按照《雇員勞資合同法》管理，通過私法來調整合同關系；職業(yè)發(fā)展通道：合同制雇員通過招聘入職的，主要從事低級輔助類職位，在公共部門沒有職業(yè)發(fā)展通道；合同制雇員要進入公務員隊伍，必須通過考試等方式，才能有完整的職業(yè)發(fā)展通道。

（二）新入職公務員完全聘任制

社會地位：新錄用的公務員（除特殊職位外）全部通過聘任的方式入職，仍具有公務員身份；法律依據：按照公務員法（新修訂）進行管理；職業(yè)發(fā)展通道：入職的聘任制公務員隊伍流動性小，與其他終身制公務員具有相同的職業(yè)發(fā)展通道。

三、國內公務員聘任制的現狀

（一）法律地位

2006年1月1日實施的《中華人民共和國公務員法》第十六章對“職位聘任”作了專門規(guī)定，并要求：“機關根據工作需要，經省級以上公務員主管部門批準，可以對專業(yè)性較強的職位和輔助性職位實行聘任制?！薄皺C關聘任公務員可以參照公務員考試錄用的程序進行公開招聘，也可以從符合條件的人員中直接選聘?！?/p>

（二）實踐經驗

目前我國除第一批在深圳和上海浦東區(qū)試點公務員聘任制外，浙江溫州和廣東佛山也已在部分職位試行公務員聘任制。2013年，公務員聘任制試點范圍進一步擴大到廣西、福建、山東等大部分省市地區(qū)。其中深圳是針對新入職公務員實行聘任制，其他地方僅針對個別公務員職位采用公開招聘的方式錄用公務員。

（三）制度改革實質

我國的公務員體系一般分為三大類：綜合管理類、行政執(zhí)法類和專業(yè)技術類。

綜合管理類實行職數控制，尤其注重德能勤績廉的考核，競爭性強，極少部分的優(yōu)秀公務員可以發(fā)展到領導職位；行政執(zhí)法類職業(yè)發(fā)展通道較明確，在職業(yè)發(fā)展的大部分時間不受職數限制，大部分人最終發(fā)展高度差別不大；專業(yè)技術類強調個人的專業(yè)技術能力，技術能力高的專家和技術權威的待遇可能比領導的待遇還要優(yōu)越，但因其職位技術性要求很高，交流到其他職位的機會相對較少。

這三類公務員職位共同構成了公務員職位的不同方面，需要的人才素質和能力也有區(qū)別。發(fā)展多元化的公務員職位，對公務員進行分類管理，有利于實現人才利用的最大化，有利于實現公務員的分類發(fā)展。

公務員聘任制主要面向專業(yè)性較強的職位和輔助性職位，因此我國實行公務員聘任制探索的實質是對公務員分類管理制度的探索。

（四）我國公務員聘任制的特點

社會地位：新錄用的公務員（包括特定職位新錄用人員）通過聘任的方式入職，仍具有公務員身份；法律依據：按照《公務員法》規(guī)定，根據聘用合同進行管理；原則：按照平等自愿、協(xié)商一致的原則；職業(yè)發(fā)展通道：對于普通公務員來說，職業(yè)通道更寬廣，考核情況良好，待遇也會提高。優(yōu)秀的聘任制公務員轉任傳統(tǒng)序列公務員的渠道還有待發(fā)展。

四、中國推行公務員聘任制的必要性

二十世紀八十年代，為了更好地應對經濟全球化、信息化和市場化，西方國家進行了行政改革和公務員制度的變革，打破了公務員制度中的職業(yè)永久性和穩(wěn)定性，并推行兼容并蓄的公務員分類制度和工資制度，使公務員隊伍既實現精簡又得到穩(wěn)定發(fā)展，也優(yōu)化了公共服務，推動了社會的發(fā)展。

我國自2007年在深圳試點公務員聘任制以來，也取得了階段性的成績。一是公務員分類管理改革發(fā)揮引領作用。2010年全面啟動行政機關公務員分類管理改革，在綜合管理類之外，建立了行政執(zhí)法和專業(yè)技術兩個全新的職務序列，并配套實施了相應的職務晉升、薪酬福利等管理制度。以職位分類為基礎，實現了分類招考、分類考核、分類培訓等精細化管理。截至2014年底，全深圳市共有綜合管理類公務員2.24萬人，行政執(zhí)法類公務員2.37萬人，專業(yè)技術類公務員11人。二是公務員聘任制改革發(fā)揮示范效應。2010年起，新進行政機關公務員全面實行聘任制。聘用合同管理使權利義務的保障機制更加公平，實現了“擇人”和“擇業(yè)”動態(tài)優(yōu)化，同時進一步豐富了用人單位的管理手段，截至2014年底，全深圳市聘任制公務員達5341人。

無論從國外公務員制度發(fā)展還是從我國試點經驗來看，公務員聘任制是符合公共服務市場化需求的，是有利于推進政府機構改革的，是有助于加快大社會小政府的社會形態(tài)的實現的。立足我國國情，進一步推進公務員聘任制是十分必要的。

（一）減少行政機構成本，提高行政效率

推行公務員聘任制，按照平等自愿、協(xié)商一致的原則，對新入職的公務人員和自愿轉為合同制的公務人員通過合同進行分類管理，并建立起相應的薪資、解聘、仲裁等人員管理制度，可以有效分離出部分傳統(tǒng)公務員，減輕行政機構人員臃腫的現狀，降低行政成本，提高政府效能。

（二）人才利用最大化，提高個人積極性

公務員聘任制作為公務員分類管理制度的重要組成部分，拓寬了公務員的入職方式和職業(yè)發(fā)展通道，完善了公務員獎懲機制，用績效薪資打破了公務員“唯官論”，在《公務員法》的保障下，以合同作為入職和解聘的依據。既有利于激發(fā)公務人員工作的積極性，優(yōu)化服務態(tài)度，也適度增加公務人員的職業(yè)危機感，提升了公務員隊伍整體執(zhí)行力和活力。促進了優(yōu)化層級管理。

（三）有利于保障政策執(zhí)行的穩(wěn)定性

政府部門作為社會公共服務的核心部門，應該保持其政策執(zhí)行的穩(wěn)定性和持續(xù)性，就需要一部分中立、客觀、有執(zhí)行力的公務人員來完成政策的執(zhí)行工作。公務員聘任制恰好為政策的執(zhí)行提供了所需要的人員，可以有效避免“官走一任、政策翻盤”的現象，有利于社會的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

（四）打造健康官場文化，減少腐敗滋生

公務員聘任制打破了公務員任用的“唯資歷論”、“唯親疏論”觀念，能夠更好地實現“任人唯賢”。聘任制下的公務人員以合同作為入職和解聘的標準，“鐵飯碗”換成了“瓷飯碗”，進一步加強了對公務人員的監(jiān)督，提高了公務人員的自律水平，有助于減少腐敗現象的發(fā)生。

五、結語

面對當前全球化、信息化和市場化的新形勢，我國全力發(fā)展大社會、小政府，引進公共服務市場化，全面提高公共服務水平?，F代社會的管理要求政府公務人員年輕化、知識化、專業(yè)化。行政機構既要有專業(yè)技術人員也要有精通管理人員才能滿足提高政策水平、創(chuàng)新管理制度的需要。公務員聘任制的出現既是我國對公務員分類管理的重要探索，也是調整行政人員結構、優(yōu)化社會管理制度的重要方面，是社會發(fā)展的必然選擇，也將在探索中不斷完善。

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