文/焦富民

“三權(quán)分置”視域下承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度之構(gòu)建

文/焦富民

農(nóng)業(yè)是全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。而作為金融體系重要組成部分的農(nóng)村金融，是支持服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展的重要力量。農(nóng)村金融仍是整個(gè)金融體系中最為薄弱的環(huán)節(jié)。通過改革，引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)特別是承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，事關(guān)農(nóng)村改革穩(wěn)定發(fā)展大局，有利于保障農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，有利于提高農(nóng)村土地要素資源配置和利用效率，有利于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

“三權(quán)分置”視域下承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)具有用益物權(quán)屬性

深化農(nóng)村土地制度改革的基本方向在于落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，明確農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包權(quán)分置并非理論上的生造，其具有深厚的社會(huì)需求基礎(chǔ)和豐富的實(shí)踐探索，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)倒逼和引導(dǎo)下的制度創(chuàng)新。長(zhǎng)久以來，我國(guó)農(nóng)村土地因承載著特定的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)保障功能，某種程度上已成為我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性資源。隨著城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速發(fā)展，農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)均發(fā)生了深刻變化，農(nóng)村土地集體所有權(quán)與家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的二元權(quán)利體系已無法滿足農(nóng)民要求流轉(zhuǎn)承包土地、充分實(shí)現(xiàn)土地使用價(jià)值和交換價(jià)值的現(xiàn)實(shí)需求，截至2015年年底，全國(guó)家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地流轉(zhuǎn)面積4.43億畝，占比達(dá)33.3%。這種悄然進(jìn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)變遷發(fā)展到一定程度時(shí)，必然要求以法律制度的形式對(duì)其性質(zhì)、內(nèi)涵、價(jià)值等作出相應(yīng)的回應(yīng)。只有用法律語(yǔ)言對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行邏輯表達(dá)，才能對(duì)新一輪農(nóng)村土地制度改革提供最有效力的依據(jù)、保障和規(guī)制。從法律邏輯上去分析，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，就其實(shí)質(zhì)而言，就是一種以農(nóng)村土地的利用為中心的用益物權(quán)，是對(duì)農(nóng)村集體所有的土地依法享有占有、使用、收益和一定處分的權(quán)利，是在農(nóng)村土地集體所有權(quán)之上設(shè)立的一種定限物權(quán)。相較于農(nóng)村土地集體所有權(quán)而言，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)屬于一種以實(shí)際經(jīng)營(yíng)土地為目的的權(quán)利。然而，在我國(guó)農(nóng)村土地集體所有制制約下，集體土地所有權(quán)既不能轉(zhuǎn)讓也不得買賣；加上我國(guó)農(nóng)村土地承載著保障農(nóng)民基本生活和生存的社會(huì)功能，原有的按人口平均承包、農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)為特征的“兩權(quán)分設(shè)”制度的安排，對(duì)于尚不具備耕作能力者和已喪失耕作能力的農(nóng)戶來說，事實(shí)上只是享有一份口糧田，不可能是實(shí)際經(jīng)營(yíng)土地，從而使得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)事實(shí)上更像是權(quán)利之享有的一種權(quán)利，或者至少是蘊(yùn)涵著或者說承載著“耕者有其田”的成員權(quán)功能。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的穩(wěn)步推進(jìn)，誰來種地，如何種地，已然成為農(nóng)戶、農(nóng)民集體和國(guó)家必須直面的問題。在以土地“使用”為中心的農(nóng)業(yè)法律政策的驅(qū)動(dòng)下，需要在堅(jiān)守農(nóng)村土地集體所有、土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變和農(nóng)民權(quán)益得以充分保障的前提下，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的屬性與功能進(jìn)行再次的變革，即從過去的事實(shí)上過分強(qiáng)調(diào)“享有”到更加注重與促進(jìn)“使用”的再次變革，以使實(shí)際經(jīng)營(yíng)土地者，對(duì)農(nóng)村土地獲得一種期限更為長(zhǎng)久、權(quán)利內(nèi)容更加務(wù)實(shí)管用的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

理論創(chuàng)新的目的在于科學(xué)的指導(dǎo)實(shí)踐。韓長(zhǎng)斌先生認(rèn)為：“‘三權(quán)分置’創(chuàng)新產(chǎn)生于農(nóng)村土地承包實(shí)踐，服務(wù)于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng)新與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。推進(jìn)‘三權(quán)分置’，目的是通過落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，推動(dòng)形成‘集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營(yíng)’的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，進(jìn)一步鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化?！本头梢暯嵌?，“三權(quán)分置”所反映的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)和生產(chǎn)關(guān)系是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之后產(chǎn)生的權(quán)利分設(shè)和配置問題?！叭龣?quán)分置”立法的主要目標(biāo)，是厘定“三權(quán)分置”的內(nèi)涵，明確界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利邊界，以便于各項(xiàng)權(quán)能獨(dú)立行使，充分發(fā)揮“三權(quán)分置”后各自獨(dú)特的功效。具體需要通過修改《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)，明確規(guī)定：農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的核心是財(cái)產(chǎn)權(quán)，在社會(huì)保障水平較低的情況下，其充當(dāng)最基本的生活保障功能，承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)之流轉(zhuǎn)不能影響農(nóng)戶承包地的財(cái)產(chǎn)權(quán)益；承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)之核心是使用、收益權(quán)，即將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)塑造成一種具有物權(quán)屬性和具有抵押擔(dān)保功能的財(cái)產(chǎn)權(quán)，其不再或者不再主要是承載生活保障功能，而是完全按照現(xiàn)代市場(chǎng)法則在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一用益物權(quán)之上設(shè)定的用益物權(quán)，從而穩(wěn)定其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與承包農(nóng)戶之間的土地利用關(guān)系。

承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的設(shè)定

作為“經(jīng)濟(jì)理性人的”農(nóng)戶在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下為了充分實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值，有可能自己經(jīng)營(yíng)所承包的土地，也有可能通過流轉(zhuǎn)讓渡自己所承包的土地給他人經(jīng)營(yíng)。就抵押而言，均就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押，即便是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人自己經(jīng)營(yíng)也是就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押，并不觸及帶有生存和生活保障的承包權(quán)。

（一）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)登記是承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)設(shè)定的前置條件

對(duì)各項(xiàng)土地權(quán)利權(quán)屬的明晰、確認(rèn)，是落實(shí)“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)，也是決定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能否有效抵押的前提。然而，以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在設(shè)立模式上并未被《物權(quán)法》安排登記，依據(jù)立法機(jī)關(guān)的解釋，“承包方案經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論同意，集體經(jīng)濟(jì)組織成員相互熟悉，承包的地塊人所共知，能夠起到相應(yīng)的公示作用”。問題在于，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)之流轉(zhuǎn)，既可能在“熟人”之間轉(zhuǎn)讓，也有可能在“陌生人”之間流轉(zhuǎn)，政策層面也還允許向金融機(jī)構(gòu)抵押融資，因此在家庭承包方式的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之設(shè)立方面，必須將登記因素納入其中，明確登記為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的格式方式，這樣既可以契合一般的物權(quán)公示原則，也可以為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押的登記提供依據(jù)。盡管現(xiàn)行立法上存在瑕疵與缺漏，但就政策層面而言，黨和政府一直在推動(dòng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作?！叭珖?guó)已有2300多個(gè)縣（市、區(qū)、旗）開放了試點(diǎn)，涉及2.4萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、38.5萬個(gè)村，完成承包耕地確權(quán)登記面積4.7億畝?！?/p>

由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作尚未完成，承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記尚未啟動(dòng)，由此某種程度上阻滯了承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的設(shè)立。2016年3月15日中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》第6條規(guī)定，通過家庭承包方式取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶以其獲得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作抵押申請(qǐng)貸款的，應(yīng)依法擁有縣級(jí)以上人民政府或政府相關(guān)主管部門頒發(fā)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證；第7條規(guī)定，通過合法流轉(zhuǎn)方式獲得承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體申請(qǐng)貸款的，應(yīng)該已經(jīng)與承包方或者承包方書面委托的組織或個(gè)人簽訂了合法有效的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，或依流轉(zhuǎn)合同取得了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬確認(rèn)證明，并已按合同約定方式支付了土地租金。筆者認(rèn)為，就第7條的規(guī)定而言，不僅應(yīng)該簽訂了合法有效的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，而且依流轉(zhuǎn)合同取得了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬確認(rèn)證明，而非或然的關(guān)系。為此，建議修改《物權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)，明確對(duì)承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行確權(quán)頒證，明晰土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體、經(jīng)營(yíng)土地的范圍與期限（不得超過剩余承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限），作為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的權(quán)利象征和義務(wù)依據(jù)，從而為承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）抵押合同加上登記是承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)設(shè)定的核心要件

承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)作為不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)，當(dāng)然一體適用《物權(quán)法》上的物權(quán)變動(dòng)規(guī)則和物權(quán)抵押法則，承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)人和金融機(jī)構(gòu)理應(yīng)通過簽訂抵押合同并就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這一特定抵押物進(jìn)行抵押登記?！掇r(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》第2條明確規(guī)定：本辦法所稱農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，是指以承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)作抵押、由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)向符合條件的承包方農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)放的、在約定期間內(nèi)還本付息的貸款。簽訂承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押合同，是其題中應(yīng)有之義。

依據(jù)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》第6條、第7條的規(guī)定，承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)人，作為適格的抵押人，必須擁有承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬證明或承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬證明，方可與抵押權(quán)人簽訂合法有效的抵押合同。否則，就承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)這一抵押標(biāo)的物而言，就不具備抵押標(biāo)的物權(quán)屬明晰這一屬性，根據(jù)《物權(quán)法》第185條的規(guī)定，抵押合同一般應(yīng)該包括“抵押財(cái)產(chǎn)的名稱、數(shù)量、質(zhì)量、狀況、所在地、所有權(quán)歸屬或者使用權(quán)歸屬”等，而承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬證明或承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬證明一般會(huì)涵蓋上述立法規(guī)定的內(nèi)容。

根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，現(xiàn)行擔(dān)保物權(quán)規(guī)則是以抵押財(cái)產(chǎn)類型化為其前提和基礎(chǔ)的，并將抵押物登記做了明確的規(guī)定，由于抵押權(quán)設(shè)立不轉(zhuǎn)移抵押物的占有，因此抵押權(quán)的公示自不能以交付占有為之，登記即成了抵押權(quán)公示方式的唯一選擇。承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)作為抵押權(quán)之一種，自當(dāng)以登記為公示方式。只不過，我們主張：修改物權(quán)抵押擔(dān)保登記規(guī)則，明確統(tǒng)一采用登記生效主義。承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)主體既可以是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體，也可以是從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人手中通過流轉(zhuǎn)方式取得的承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)之主體。

承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的實(shí)現(xiàn)

（一）現(xiàn)行抵押物處置方式的選擇

2015年8月印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)“采取多種方式處置抵押物”，從而肯定了在承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)時(shí)，原則上有《物權(quán)法》第195條關(guān)于“協(xié)議以抵押財(cái)產(chǎn)折價(jià)”或“拍賣、變賣該抵押財(cái)產(chǎn)”等抵押物處置方式的適用空間，但不限于此。

在“三權(quán)分置”的視域下，通過拍賣、變賣的方式實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，因?yàn)椴⒉粚?dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的移轉(zhuǎn)，不涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同及其土地承包關(guān)系的變化，而僅僅是承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)讓。通過承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)人與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)協(xié)議以拍賣、變賣承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)所得的價(jià)款優(yōu)先受償；雙方當(dāng)事人未就拍賣、變賣承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)達(dá)成協(xié)商一致意見的，抵押權(quán)人可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拍賣、變賣該承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，人民法院則可以根據(jù)實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)案件的特別程序作出許可拍賣、變賣承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)之裁定；當(dāng)然，抵押權(quán)人也可以徑直向人民法院提起民事訴訟，人民法院根據(jù)普通民事訴訟程序作出民事判決或裁定。抵押權(quán)人可以基于上述裁定或裁決向人民法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)申請(qǐng)執(zhí)行，強(qiáng)制拍賣、變賣案涉土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。一旦執(zhí)行完畢，抵押人就喪失其承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，但此時(shí)并不影響農(nóng)村土地承包關(guān)系，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)仍由原農(nóng)戶享有，執(zhí)行程序中的受讓人只是取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且只是在剩余使用期限內(nèi)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

（二）現(xiàn)代抵押物處置措施的運(yùn)用

抵押物處置措施的運(yùn)用，其最主要的目的在于確?！俺匈J銀行能順利實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)”。《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》第15條則具體規(guī)定：“因借款人不履行到期債務(wù)，或者按借貸雙方約定的情形需要依法行使抵押權(quán)的，貸款人可依法采取貸款重組、按序清償、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、交易平臺(tái)掛牌再流轉(zhuǎn)等多種方式處置抵押物。”

“協(xié)議轉(zhuǎn)讓”“交易平臺(tái)掛牌再流轉(zhuǎn)”與《物權(quán)法》上協(xié)議拍賣、變賣，在本質(zhì)上是一致的，協(xié)議拍賣、變賣是協(xié)議轉(zhuǎn)讓的形式而已。倘若出現(xiàn)采行“協(xié)議轉(zhuǎn)讓”“交易平臺(tái)掛牌再流轉(zhuǎn)”以及“強(qiáng)制拍賣、變賣”，無人受讓承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)這一情形，又該當(dāng)如何應(yīng)對(duì)？強(qiáng)制管理不失為一種有效的補(bǔ)充方式。強(qiáng)制管理，是指通過委托他人管理抵押財(cái)產(chǎn)，并以其所得收益使債權(quán)得以優(yōu)先受償?shù)闹贫?。我?guó)現(xiàn)行法律法規(guī)和政策性文件均沒有對(duì)此加以規(guī)定。強(qiáng)制管理具有一定的優(yōu)勢(shì)：抵押人在一定時(shí)間內(nèi)喪失承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)即使用收益權(quán)，以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益來滿足強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，在抵押權(quán)完滿實(shí)現(xiàn)后，抵押人仍舊取得完整的承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

“按序清償”如何解釋？相較于農(nóng)村土地集體所有權(quán)而言，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)屬于一種以實(shí)際經(jīng)營(yíng)土地為目的的權(quán)利。在內(nèi)部關(guān)系上，在承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押后出現(xiàn)了“債務(wù)人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的情形”時(shí)，應(yīng)將其各項(xiàng)權(quán)能的清償順序確定為收益權(quán)與使用權(quán)、占有權(quán)、處分權(quán)。在承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押人難以償還抵押的一定金額時(shí)，抵押權(quán)人應(yīng)當(dāng)優(yōu)先收取承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)上的地上附著物的收益權(quán)；倘若不足抵償，再行取得經(jīng)營(yíng)權(quán)的占有、使用和一定的處分權(quán)。在對(duì)外關(guān)系上，按序清償，其實(shí)質(zhì)就是確?！暗盅何锾幹檬找鎽?yīng)由貸款人優(yōu)先受償”，其本身不是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的處置方式，而是擔(dān)保物權(quán)優(yōu)先受償?shù)谋举|(zhì)體現(xiàn)，是對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)處置結(jié)果的運(yùn)用。無論采行哪一種處置方式，其處置收益均應(yīng)由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)這一抵押權(quán)人優(yōu)先受償。

“貸款重組”是指銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)由于農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等借款人財(cái)務(wù)狀況惡化，或無力還款而對(duì)借款合同還款條款做出調(diào)整的行為，一般由“雙方通過重新簽訂借款合同及其從屬合同，對(duì)不良貸款（或有不良貸款參加）的償債主體、擔(dān)保方式或者期限、金額、利率、還款計(jì)劃等要素作出調(diào)整的行為”。對(duì)于承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，作為借款人的農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體不履行到期債務(wù)，或者出現(xiàn)按借貸雙方約定的情形需要依法行使抵押權(quán)的情形時(shí)，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)均可不同程度地采取貸款重組的方式予以挽救。誠(chéng)然采取貸款重組這一措施，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)一般會(huì)基于農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等借款人存有以下基本條件：一是具有還款的真意，且之前無逃廢銀行債務(wù)的記錄，也未發(fā)生過影響借款人償債能力的訴訟；二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)基本上正常，通過貸款重組有望在一定期限內(nèi)逐步走出困境，具備一定償還貸款的能力；三是能夠按時(shí)支付利息或雖未按時(shí)支付利息但能夠在貸款重組時(shí)還清全部欠息，或除此之外尚能償還部分本金。貸款重組必須遵循三個(gè)原則。一是有效重組原則。只有通過貸款重組能有效降低土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押風(fēng)險(xiǎn)的貸款以及減少貸款損失的才能納入重組的范疇，這也是貸款重組的出發(fā)點(diǎn)和歸屬。二是適當(dāng)寬讓原則。貸款重組可以在政策允許范圍內(nèi)實(shí)行一定的寬讓，其目的在于降低抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)貸款的回收。如可以靈活采取借新還舊、變更借款主體等方式進(jìn)行重組。三是積極爭(zhēng)取政府政策性支持。應(yīng)積極協(xié)調(diào)政府各有關(guān)部門共同努力，在稅費(fèi)減免、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、落實(shí)外部擔(dān)保、行政審批等方面為借款農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)提供適當(dāng)政策優(yōu)惠或便利，為貸款重組創(chuàng)造有利的外部環(huán)境。

（作者系南京財(cái)經(jīng)大學(xué)教授；摘自《政法論壇》2016年第5期）