王丹丹　李曼

（新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830049）

論政府在環(huán)境治理中的責(zé)任

王丹丹1李曼2

（新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830049）

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，環(huán)境問(wèn)題所帶來(lái)的威脅日益明顯。一方面，環(huán)境問(wèn)題損害著國(guó)內(nèi)社會(huì)公眾的利益，另一方面，作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)在國(guó)際社會(huì)上承擔(dān)的環(huán)境治理責(zé)任也越來(lái)越重要。不斷加劇的環(huán)境問(wèn)題，對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提出巨大的挑戰(zhàn)。面對(duì)來(lái)自多方面的壓力與挑戰(zhàn)，我國(guó)政府必須轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，在環(huán)境治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，建立、完善環(huán)境治理體系與制度，同時(shí)動(dòng)員全社會(huì)的成員參與到環(huán)境治理當(dāng)中，為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。

政府責(zé)任；環(huán)境治理

一、政府承擔(dān)環(huán)境治理責(zé)任的必要性

（一）作為公共物品的環(huán)境。

眾所周知，環(huán)境是一種公共物品，它具有公共物品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性這兩個(gè)重要特征，這種情況下的“公地悲劇”、“搭便車(chē)”及其所產(chǎn)生的外部效應(yīng)現(xiàn)象，是環(huán)境污染的根本原因。因此，想單純依靠市場(chǎng)運(yùn)作提供環(huán)境資源的想法是不現(xiàn)實(shí)的。實(shí)踐已經(jīng)證明，自由市場(chǎng)難以提供環(huán)境資源這種公共物品，起碼不能單一地承擔(dān)環(huán)境治理的責(zé)任。此外，政府作為社會(huì)公共事務(wù)的管理者，環(huán)境治理也是其職能之一。因此，在環(huán)境治理的問(wèn)題上，政府必須作為主體，承擔(dān)主要責(zé)任。

（二）環(huán)境對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人與環(huán)境之間的矛盾與沖突日益明顯。環(huán)境問(wèn)題開(kāi)始反過(guò)來(lái)制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國(guó)北方地區(qū)嚴(yán)重的霧霾，南方地區(qū)的酸雨，以及水污染等已經(jīng)嚴(yán)重影響公眾利益，政府每年都需要投入大量的資金治理環(huán)境。據(jù)統(tǒng)計(jì)，北京近5年來(lái)在霧霾治理上的投資已經(jīng)達(dá)到7700億元。近幾年因環(huán)境問(wèn)題所產(chǎn)生的國(guó)際糾紛事件呈上升趨勢(shì)。環(huán)境治理不僅僅是對(duì)國(guó)內(nèi)民眾的權(quán)益負(fù)責(zé)，更關(guān)系到維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)際關(guān)系的穩(wěn)定。

綜上所述，無(wú)論是從哪一個(gè)角度來(lái)看，政府都必須積極主動(dòng)承擔(dān)起環(huán)境治理的責(zé)任。

二、政府在環(huán)境治理中存在的問(wèn)題

（一）政府環(huán)境責(zé)任意識(shí)缺失。

政府環(huán)境責(zé)任意識(shí)缺失表現(xiàn)在幾個(gè)方面：仍然存在以GDP論成敗的思想觀念，片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視環(huán)境治理；在環(huán)境治理過(guò)程中存在畏難、急功近利的心理；認(rèn)為環(huán)境問(wèn)題無(wú)關(guān)緊要，不需要投入過(guò)多精力；不注重環(huán)境治理工作的整體性與配合性；忽視公眾與社會(huì)環(huán)保組織在環(huán)境治理當(dāng)中的作用等等。環(huán)境治理是一個(gè)系統(tǒng)、長(zhǎng)期的過(guò)程，需要投入大量的人力、物力、財(cái)力，多部門(mén)相互配合、通過(guò)長(zhǎng)期的努力才能見(jiàn)效。有些政府由于存在上述錯(cuò)誤觀念，缺乏對(duì)環(huán)境治理的重視，造成環(huán)境治理的政府失靈現(xiàn)象。

（二）環(huán)境治理法律體系不完善。

自20世紀(jì)70年代以來(lái)，國(guó)家和地方先后制定、修改了《憲法》、《刑法》、《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等數(shù)十項(xiàng)法律、法規(guī)以及管理?xiàng)l例，并認(rèn)可《京都議定書(shū)》等十余項(xiàng)國(guó)際環(huán)境保護(hù)條約，現(xiàn)在已經(jīng)形成了相對(duì)完善的環(huán)境法律體系，但仍然不夠完善，如法律條文多規(guī)定的是泛指的某一類(lèi)行為造成的法律后果，而沒(méi)有確定到具體行為；法律更多的規(guī)定了某種行為違反法律，但卻并沒(méi)有指出需要承擔(dān)的后果與責(zé)任，許多違法行為得不到相應(yīng)的懲罰，從而缺乏對(duì)違法行為的制約；此外，環(huán)境保護(hù)部分的立法對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的約束性也不夠強(qiáng)。

（三）環(huán)境治理執(zhí)法過(guò)程缺乏權(quán)威性。

各級(jí)環(huán)境監(jiān)管部門(mén)都受政府管轄，在政府指導(dǎo)下開(kāi)展工作，其人員編制，資金來(lái)源等都受到政府的管理與制約，而一個(gè)區(qū)域的政府，不僅要關(guān)注環(huán)境治理問(wèn)題，還要關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市建設(shè)等多方面問(wèn)題。一些領(lǐng)導(dǎo)為了提高政績(jī)，片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，常常需要招商引資，降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，降低生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，給環(huán)境污染項(xiàng)目開(kāi)綠燈，造成環(huán)境破壞。在這種情況下，環(huán)保部門(mén)很難有所作為。此外，環(huán)境監(jiān)管部門(mén)工作人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)缺乏，專(zhuān)業(yè)能力弱，專(zhuān)業(yè)監(jiān)測(cè)設(shè)備落后等原因是導(dǎo)致環(huán)境治理執(zhí)法過(guò)程缺乏權(quán)威性的重要因素。

（四）環(huán)境治理缺乏監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制。

環(huán)境保護(hù)法律體系不健全導(dǎo)致環(huán)境治理有法可依卻無(wú)法定罪。很多污染企業(yè)排放過(guò)量、排放超標(biāo)等破壞生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象一直在發(fā)生，而懲治措施卻大多只局限于在經(jīng)濟(jì)上予以行政懲罰，企業(yè)對(duì)這些處罰所付出的代價(jià)卻遠(yuǎn)低于恢復(fù)、治理環(huán)境的成本，并且很少有直接責(zé)令其停止污染的處理，使得環(huán)境監(jiān)管的成果不夠顯著，原因在于現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)管方面的立法欠缺強(qiáng)制性。此外，環(huán)境監(jiān)管部門(mén)監(jiān)督不嚴(yán)，徇私枉法的行為也時(shí)有發(fā)生，我國(guó)環(huán)境治理仍然缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)機(jī)制。

（五）公民及社會(huì)環(huán)保組織參與環(huán)境治理渠道缺乏。

環(huán)保組織作為一種公益性組織，其所倡導(dǎo)的目標(biāo)有可能與政府追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)出現(xiàn)沖突而成為不受政府歡迎的異類(lèi)；作為公益組織的社會(huì)環(huán)保組織由于資金缺乏，無(wú)法不斷擴(kuò)大規(guī)模與影響力，其專(zhuān)業(yè)水品會(huì)因此受到限制；公民個(gè)人因?yàn)榄h(huán)境意識(shí)淡漠以及處于政府的管理之下而較少參與環(huán)境治理問(wèn)題，由此可見(jiàn)，公民及環(huán)保組織在參與環(huán)境治理的道路上前行并不順利。總的來(lái)說(shuō)，目前，我國(guó)公民及社會(huì)環(huán)保組織參與環(huán)境治理的途徑主要存在于在監(jiān)督這一環(huán)節(jié)，即將已經(jīng)出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題上報(bào)給政府，再由政府出面解決問(wèn)題，因此作用非常局限。

三、解決措施

（一）轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，樹(shù)立環(huán)境責(zé)任意識(shí)。

要改變環(huán)境治理中政府失靈的局面，關(guān)鍵是要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的發(fā)展觀念，樹(shù)立環(huán)境責(zé)任意識(shí)。這就要求政府繼續(xù)貫徹落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，認(rèn)真執(zhí)行中央政府的各項(xiàng)環(huán)境政策，改變以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率論英雄的傳統(tǒng)觀念，做到既重視經(jīng)濟(jì)價(jià)值，又重視生態(tài)價(jià)值，既關(guān)注眼前利益，也著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，既注重局部利益，也著眼整體利益；轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)環(huán)境治理中末端治理的觀念，從源頭抓起，倡導(dǎo)綠色經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)科技創(chuàng)新，切實(shí)履行政府行使公共管理的職能，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，保證人民群眾根本利益。

（二）進(jìn)一步完善環(huán)境治理法律體系。

使環(huán)境治理行為有法可依，對(duì)違法行為產(chǎn)生真正的約束是提高治理水平的第一步。針對(duì)政府對(duì)環(huán)境監(jiān)管部門(mén)的越權(quán)干預(yù)問(wèn)題以及違法行為收益大于違法成本的現(xiàn)象，立法機(jī)關(guān)應(yīng)該繼續(xù)完善當(dāng)前環(huán)境法律體系，在法律層面為環(huán)境治理提供運(yùn)行保障，對(duì)于企業(yè)及個(gè)人的違法行為，需要制定完善的法律，規(guī)定違法行為應(yīng)該受到的相應(yīng)懲罰，讓環(huán)境監(jiān)管部門(mén)的執(zhí)法行為真正做到有法可依，加強(qiáng)對(duì)違法行為的約束力。

（三）加強(qiáng)環(huán)境治理部門(mén)執(zhí)法的權(quán)威性。

加強(qiáng)環(huán)境治理部門(mén)的權(quán)威，要做到以下幾個(gè)方面：首先，制約政府在環(huán)境監(jiān)管方面的權(quán)利，這需要立法機(jī)關(guān)結(jié)合我國(guó)環(huán)境現(xiàn)狀和現(xiàn)有的環(huán)境監(jiān)管模式對(duì)現(xiàn)有法律、法規(guī)在對(duì)環(huán)境監(jiān)管中的政府職責(zé)進(jìn)行更為詳細(xì)的規(guī)定，防止政府的權(quán)力過(guò)大而職責(zé)不清，在賦予政府權(quán)利的同時(shí)用相應(yīng)的法律責(zé)任與義務(wù)進(jìn)行約束，避免政府在環(huán)境問(wèn)題上的不作為，同時(shí)也避免政府為追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而違反環(huán)境監(jiān)管制度問(wèn)題。其次，加大對(duì)環(huán)境監(jiān)管部門(mén)的財(cái)政投資力度，根據(jù)環(huán)境監(jiān)管部門(mén)現(xiàn)有人員編制情況及需求，對(duì)人員不足的部門(mén)編制加以補(bǔ)充；大力引進(jìn)環(huán)境監(jiān)管部門(mén)專(zhuān)業(yè)人才，提高監(jiān)管水平；對(duì)監(jiān)管部門(mén)工作人員進(jìn)行定期培訓(xùn)，提高工作人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)及專(zhuān)業(yè)技能；在財(cái)政允許的情況下為環(huán)境監(jiān)管部門(mén)更新設(shè)備，完善環(huán)境監(jiān)管需要的各項(xiàng)設(shè)施，提高環(huán)境監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管能力。

（四）建立完善環(huán)境治理監(jiān)督與問(wèn)責(zé)機(jī)制。

這里的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)主要是針對(duì)政府、環(huán)境監(jiān)管部門(mén)與企業(yè)的違法行為。首先，要牢固樹(shù)立政府是環(huán)境治理第一責(zé)任人的意識(shí)，建立環(huán)保政府領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)責(zé)制，對(duì)違法行為進(jìn)行責(zé)任追究，只有建立完善的問(wèn)責(zé)機(jī)制，才能對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)行為構(gòu)成約束，使其不敢碰觸環(huán)保紅線(xiàn)；各環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)也應(yīng)該設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)督，上訪(fǎng)接待室，接受來(lái)自社會(huì)各方面的上訪(fǎng)、監(jiān)督，提升環(huán)境治理質(zhì)量；其次，充分利用價(jià)格這一杠桿優(yōu)化環(huán)境資源配置，進(jìn)行環(huán)境資源開(kāi)發(fā)利用價(jià)格制度創(chuàng)新，并予以法律的保障，例如通過(guò)提高征收排污費(fèi)限制企業(yè)污染物的排放，實(shí)施環(huán)保型價(jià)格政策，建立排污者繳費(fèi)、治污者受益的機(jī)制。

（五）建立全民參與的環(huán)境治理。

環(huán)境治理僅僅依靠政府的作用是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因此政府必須建立一種全民參與的機(jī)制，拓寬公民及社會(huì)環(huán)保組織的參與渠道。首先，要在社會(huì)上樹(shù)立一種環(huán)境意識(shí)，讓全社會(huì)公民意識(shí)到，環(huán)境問(wèn)題與自身利益息息相關(guān)，積極主動(dòng)地投身到環(huán)境治理當(dāng)中來(lái)。其次，政府在確定一項(xiàng)政策是否可行時(shí)，除了聽(tīng)取倡導(dǎo)專(zhuān)家意見(jiàn)外，也要讓公眾和社會(huì)組織參與進(jìn)來(lái)，聽(tīng)取他們的意見(jiàn)，集思廣益，減少?zèng)Q策中的失誤。再次，公民與社會(huì)環(huán)保組織協(xié)助政府加強(qiáng)在環(huán)境治理當(dāng)中的管制，同時(shí)對(duì)政府行為進(jìn)行約束與限制；最后，建立政府與社會(huì)環(huán)保組織的溝通機(jī)制，密切政府與社會(huì)環(huán)保組織的合作關(guān)系，讓社會(huì)環(huán)境保護(hù)組織發(fā)揮應(yīng)有的作用。

［1］方世南.環(huán)境友好型社會(huì)與政府在環(huán)境治理中的作為［J］.學(xué)習(xí)論壇，2007，04：40-43.

［2］婁樹(shù)旺.環(huán)境治理：政府責(zé)任履行與制約因素［J］.中國(guó)行政管理 ，行政改革2016，03.

［3］王策.論政府在生態(tài)環(huán)境治理中的角色與責(zé)任［J］.經(jīng)營(yíng)管理者，2015，33：344-345.

［4］婁樹(shù)旺.環(huán)境治理：政府責(zé)任履行與制約因素［J］.中國(guó)行政管理，2016，03：48-53.

D922.68；X32

A

1671-864X（2016）10-0027-02

王丹丹（1991-），女，漢族，山東聊城人，2015級(jí)碩士研究生，研究方向公共部門(mén)人力資源管理。