施佳卿

摘要：衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作是衛(wèi)生監(jiān)督機構加強衛(wèi)生監(jiān)督管理的內(nèi)部管理職能之一，目前在各級衛(wèi)生監(jiān)督機構已不同程度或方式開展，并取得了一定的成效。本文以某區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督機構稽查工作運行情況為實證內(nèi)容，淺析完善衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作新思路。

關鍵詞：衛(wèi)生監(jiān)督； 稽查； 探討

衛(wèi)生監(jiān)督稽查屬于行政執(zhí)法監(jiān)督范疇，是衛(wèi)生監(jiān)督管理內(nèi)部制約方式和衛(wèi)生監(jiān)督機構的一種自我糾錯機制，它是衛(wèi)生監(jiān)督體系建設的重要組成部分，是依法行政的必然要求，是衛(wèi)生監(jiān)督隊伍建設的重要保證。 衛(wèi)生監(jiān)督稽查的實質(zhì)，是對衛(wèi)生監(jiān)督管理的控制、糾偏與保障。其工作內(nèi)容簡而言之，就是在衛(wèi)生監(jiān)督管理實施過程中，查找問題、梳理問題、解決問題及依據(jù)相關問題建章立制，從而降低相關問題重復發(fā)生的概率。我們通過衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作，通過規(guī)范自身行政執(zhí)法行為，確保衛(wèi)生監(jiān)督管理工作的質(zhì)量與效果。

某區(qū)衛(wèi)生和計劃生育委員會監(jiān)督所自2006年以來，逐步完善有關執(zhí)法制度的建立與落實、衛(wèi)生許可、行政處罰案件、日常衛(wèi)生監(jiān)督質(zhì)量、投訴舉報、執(zhí)法文書規(guī)范、衛(wèi)生監(jiān)督員行為規(guī)范等具體衛(wèi)生行政行為的稽查。先后建立了一系列制度，以達到進一步加強衛(wèi)生監(jiān)督隊伍的管理，規(guī)范監(jiān)督執(zhí)法行為，提高衛(wèi)生監(jiān)督管理內(nèi)在質(zhì)量和效率的目的。

近幾年，筆者在區(qū)所衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作的實踐過程中，對衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作進行了一定的思考，基于區(qū)縣工作實證，作粗淺探討。

1 衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作概況

通過近年來稽查工作的推進，區(qū)所衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作已經(jīng)貫穿于衛(wèi)生監(jiān)督管理工作的始終，衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作與日常行政管理工作相結合、與日?？冃Э己隧椊Y合、與執(zhí)法責任制落實相結合，其內(nèi)容與內(nèi)涵上已經(jīng)有了一定的深度與廣度。 概括而言，區(qū)所衛(wèi)生監(jiān)督工作主要包括3方面內(nèi)容：

1.1 突出“嚴”，完善規(guī)章制度

嚴格的稽查制度、具體的規(guī)范操作程序和相關稽查標準，是完善衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作的重要保證，同時對衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作也起著引導和規(guī)范作用。區(qū)所采取了以制度抓管理的思路和稽查與考核相結合的辦法，制定出臺了《行政處罰案件三級審核制度》、《行政處罰崗位職權和責任追究制度》、《寶山衛(wèi)監(jiān)衛(wèi)生稽查工作制度》、《行政處罰案件內(nèi)部流程規(guī)定》、《科室內(nèi)審員制度》等系列配套制度。這些制度不僅對衛(wèi)生監(jiān)督員起著制約作用，同時也起著引導和規(guī)范作用，使衛(wèi)生行政執(zhí)法責任制與衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作有機聯(lián)系在一起，為全面推行衛(wèi)生行政執(zhí)法責任制，加強衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作提供了制度保障。

稽查工作的開展，促進了各項制度的貫徹落實，并要求衛(wèi)生監(jiān)督員嚴格執(zhí)行有關規(guī)章制度，使制度的落實環(huán)環(huán)相扣；上述做法保證了各項制度落實到位，防止走過場、流于形式。

1.2 力求“優(yōu)”，提高執(zhí)法水平

1.2.1 實行三級審批審查制 為改變過去監(jiān)督執(zhí)法重實體輕程序、重執(zhí)行輕審查的現(xiàn)狀，區(qū)所自2006年以來，推行行政許可三級審批制，行政處罰三級審查制，每一份案件歷經(jīng)案件承辦人、科室內(nèi)審員、業(yè)務稽查員的層層自查、檢閱、把關，避免漏洞、追求優(yōu)質(zhì)執(zhí)法，實現(xiàn)衛(wèi)生執(zhí)法實體與程序、執(zhí)行與審查并重的轉(zhuǎn)變。

1.2.2 推行處罰案卷評查制 為規(guī)范案件審核標準，區(qū)所推行行政處罰案卷評查制度，出臺了行政處罰案卷評查標準，對每一個案卷從立案到結案全過程進行追蹤量化評分審核。案卷評價質(zhì)量的具體標準，與季度、年度考核掛鉤。通過對行政處罰案件的嚴格審核把關，逐步有效地提高了衛(wèi)生監(jiān)督員的執(zhí)法辦案水平。

1.2.3 建立案件稽查討論制 業(yè)務管理辦公室設定固定日期分析案例，稽查處罰行為的合法性、自由裁量權的合理性。業(yè)務審查員分工明確，但不局限于本職責，采取交叉稽查案件的方式，提升案卷文書質(zhì)量。

1.3 提高“率”，增強稽查質(zhì)量

1.3.1 重視對投訴舉報查處工作的稽查 制定有舉報投訴了受理和查處制度[L1]，明確受理的范圍、查處時限及相關要求；建立有督促落實機制，業(yè)務管理辦公室對承辦科室或機構查處情況及時督促落實，確保其按時完成。

1.3.2 在案件稽查方面建立高效的服務機制 區(qū)所在行政處罰三級審查的基礎上建立良好的信息反饋制度。業(yè)務審查員一般在三天內(nèi)做出案件的書面審查意見，信息及時反饋給執(zhí)法科室，雙方就案件的焦點問題進行探討與分析。整個行政處罰流程緊密，避免貽誤時間。

2 衛(wèi)生監(jiān)督稽查開展的影響因素

通過衛(wèi)生監(jiān)督稽查，衛(wèi)生監(jiān)督機構建立了完善的行政處罰案件三級審核制度以及可以類比“第四級審核”的科室內(nèi)審員審核制度；逐步完善了案件稽查考核規(guī)范，從案件的主體資格、程序、事實認定、法律適用、文書制作等多個方面作為評價案卷質(zhì)量的具體標準；細化各類行政執(zhí)法問題，使監(jiān)督員更容易明白、掌握和改正自己所忽略的問題，逐步有效地提高了衛(wèi)生監(jiān)督員的執(zhí)法辦案水平，將改正案件本身的錯誤潛移默化到改正監(jiān)督員自身的錯誤，防范杜絕了案件錯誤的發(fā)生。

在這些衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作成效的基礎上，如何使衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作得以進一步深化，是需進一步探究的問題。筆者結合近年來衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作工作，作以下4點影響因素淺析：

2.1 稽查職責定位不清晰，阻礙衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作有效開展

近年來，區(qū)所已然將衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作常態(tài)化，并與日常工作相結合。但從筆者各方了解，稽查工作往往歸并于行政業(yè)務工作的一部分，與業(yè)務協(xié)管管理工作相結合，絕大多數(shù)基層衛(wèi)生監(jiān)督機構由于人員限制、職級限制均無法設置獨立的稽查崗位，而衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作皆兼職開展。其非專崗定職的設置模式，直接影響衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作繼續(xù)深入開展。

2.2 稽查內(nèi)容不斷拓展，對稽查員提出更高要求

衛(wèi)生監(jiān)督管理工作本就是多專業(yè)、多領域，更涉及處罰、許可、投訴舉報、突發(fā)應急處置等多類業(yè)務。衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作順應衛(wèi)生監(jiān)督管理工作的做大、做實，全方位鋪展，稽查內(nèi)容與內(nèi)涵不斷拓展。自防疫站體制改革到食品衛(wèi)生、職業(yè)衛(wèi)生職能劃轉(zhuǎn)，衛(wèi)生監(jiān)督一直在進行單一專業(yè)人才向復合型人才轉(zhuǎn)變的探索，公共衛(wèi)生或醫(yī)療衛(wèi)生的監(jiān)督管理在一定程度上也有了一體化復合管理的趨勢，衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作的有效開展也受制于該影響因素?；閱T需要掌握更全面的專業(yè)知識，“什么都要懂”、“什么都要知道”，這對稽查員提出了更高的業(yè)務底蘊要求。[L2]

2.3 衛(wèi)生監(jiān)督稽查協(xié)作機制有待于進一步建立

基于衛(wèi)生監(jiān)督稽查職責定位不清、復合型稽查人員進一步培養(yǎng)等原因，區(qū)所正在探索稽查團隊協(xié)作機制的建立，市稽查大隊的團隊協(xié)作機制也應是基于該機制的建立。該機制作為復合型衛(wèi)生監(jiān)督稽查員培養(yǎng)的補充，一定程度上彌補了稽查員對全方位稽查能力缺失的短板，但大多衛(wèi)生監(jiān)督機構由于內(nèi)部人手緊張，不可能常態(tài)化地執(zhí)行該協(xié)作機制。

2.4 常態(tài)化開展衛(wèi)生稽查，量變尚未達到質(zhì)變

區(qū)所開展衛(wèi)生監(jiān)督稽查由于兼職設置、稽查人員不足等原因，往往與行政管理、績效考核工作相結合。一般除行政處罰、行政許可外，開展月度、季度或年度稽查，但這樣的稽查由于樣本量的不足，往往會存在以點代面的缺點。尤其是，當前區(qū)所基本在文書稽查的基礎上開展現(xiàn)場稽查，樣本量的不足往往不能反映衛(wèi)生監(jiān)督管理工作的整體工作情況，即使發(fā)現(xiàn)的個案問題，也不能為解決問題提供很好的決策依據(jù)并制定相應機制。

3 突破衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作瓶頸的對策

結合筆者上述影響因素，衛(wèi)生監(jiān)督稽查要達到可持續(xù)開展的目的，總的來說，就要實現(xiàn)人員素質(zhì)瓶頸突破、管理體制突破、衛(wèi)生監(jiān)督機構內(nèi)部運行機制突破與協(xié)調(diào)機制的突破等。因此，筆者在對衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作概況及影響因素分析的基礎上，提出突破衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作瓶頸的如下對策。

3.1 以稽查隊伍建設為中心，強化衛(wèi)生稽查工作

建議專設稽查職能科室，優(yōu)化衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作，避免稽查工作與其他衛(wèi)生監(jiān)督管理工作交叉、混淆；優(yōu)化稽查工作的職能定位，充分發(fā)揮衛(wèi)生監(jiān)督稽查的保障功能，對其他業(yè)務工作開展有一定的指導與制約力，進而保障和推進執(zhí)法工作健康順利開展。

3.2 以稽查業(yè)務常態(tài)為途徑，深入開展稽查工作

稽查工作與行政業(yè)務工作相結合、與績效考核相結合有利于衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作的深入開展，但在此基礎上，進一步增加衛(wèi)生監(jiān)督稽查的常態(tài)與頻次，能使衛(wèi)生監(jiān)督稽查完成量變到質(zhì)變的轉(zhuǎn)變。比如，實施對所有監(jiān)督員的覆蓋稽查，掌握各監(jiān)督員常態(tài)工作的成效情況；實施對各業(yè)務條線的專項稽查，了解各業(yè)務條線開展的情況，對業(yè)務工作布置提高決策依據(jù)。這些稽查內(nèi)涵的深挖，都需要稽查常態(tài)頻次的大幅度提升。而其瓶頸突破的基礎就在于稽查隊伍的進一步完善。

3.3 以稽查員培養(yǎng)為抓手，有效落實稽查工作

在實際工作中，我們往往將法制工作作為衛(wèi)生監(jiān)督稽查的重點。但事實上，衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作與衛(wèi)生監(jiān)督法制稽查工作是有區(qū)別的，法制稽查僅僅是衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作的一個部分。衛(wèi)生監(jiān)督稽查規(guī)范著整個行政執(zhí)法行為，確保衛(wèi)生監(jiān)督管理工作整體的質(zhì)量與效果。因此，衛(wèi)生監(jiān)督稽查員的培養(yǎng)更需要的是一定業(yè)務底蘊的培養(yǎng)，以業(yè)務素養(yǎng)指導我們的行政執(zhí)法行為，以法制意識保障我們的執(zhí)法行為，這兩者是相輔相成的。僅靠法律知識、實體程序知識的培養(yǎng)已經(jīng)不能滿足當前衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作的需要?？梢哉f，衛(wèi)生監(jiān)督稽查員必須滿足衛(wèi)生監(jiān)督的“法制+業(yè)務”復合型人才之需要，因此，其培養(yǎng)是需要一個較長過程的，但卻是必需的。換句話說，一位能做好衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作的優(yōu)秀稽查員，應該可以勝任衛(wèi)生監(jiān)督管理的任何業(yè)務崗位。

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（收稿日期：2016-02-27）