蔣收獲+宗蓮+盧中南+袁璧翡+賈暉+周保松+陳剛

摘要：本文簡(jiǎn)要闡述了政府信息依申請(qǐng)公開的制度價(jià)值，從申請(qǐng)者的主體資格、信息公開范圍、答復(fù)期限、申請(qǐng)費(fèi)用等幾方面概況介紹其他國(guó)家依申請(qǐng)公開的基本制度與啟示，通過(guò)與我國(guó)政府信息依申請(qǐng)公開制度對(duì)比，發(fā)現(xiàn)我國(guó)的不足并提出針對(duì)性的建議。

關(guān)鍵詞：信息公開；依申請(qǐng)公開；國(guó)際經(jīng)驗(yàn)；啟示

[Abstract]DescribedthevalueofGovernmentInformationApplication-basedPublicitysystem，introducedthesimilarsystemsinothercountries，includingthesubjectqualifications，therange，theperiodforreply，thecost etc. By comparing with government information application-based publicity system in china， this article found out the weakness and put forward corresponding suggestions. [Abstract]information publicity；application-based publicity；international experiences；inspirations

政府信息公開制度是當(dāng)今世界普遍推行的一項(xiàng)制度，全世界已有70多個(gè)國(guó)家制定了專門的政府信息公開方面的法律[1]。瑞典的《新聞報(bào)道自由法》（1776年）是全球首個(gè)政府信息公開法[2]，其他國(guó)家及地區(qū)按照頒布信息公開法的先后順序依次為：美國(guó)（1966年）[3]、丹麥（1970年）、法國(guó)（1978年）[4]、荷蘭（1978年）[5]、加拿大（1982年）[6]、澳大利亞（1982年）[7]、韓國(guó)（1996年）[8]、日本（1999年）[9]、英國(guó)（2000年）[3]等。

2002年廣州市首開先河制定了政府信息公開規(guī)定，公開承認(rèn)“知情權(quán)”，將信息公開區(qū)分為依申請(qǐng)公開和主動(dòng)公開兩大類，并確定“以公開為原則、不公開為例外”[10]；2004年上海借鑒了這一經(jīng)驗(yàn)，制定了《上海市政府信息公開規(guī)定》并創(chuàng)新性推出一系列配套措施，包括政府信息公開目錄、指南、指引、志愿者服務(wù)、年報(bào)等；2008年起全國(guó)實(shí)施的《政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）是我國(guó)政府信息公開歷史上的里程碑，是構(gòu)建“陽(yáng)光政府”的制度基石，為公民知情權(quán)提供法律保障[11]；2010年國(guó)務(wù)院辦公廳先后發(fā)布《關(guān) 于做好政府信息依申請(qǐng)公開工作的意見(jiàn)》和《進(jìn)一步做好政府信息公開保密審查工作的通知》，集中就依申請(qǐng)公開方面的問(wèn)題提出了意見(jiàn)，這也顯示出政府信息依申請(qǐng)公開的重要性和復(fù)雜性。

本文通過(guò)比較國(guó)內(nèi)外政府依申請(qǐng)信息公開制度建設(shè)的對(duì)比，闡述政府信息依申請(qǐng)公開的制度價(jià)值，從申請(qǐng)者資格、信息公開范圍、答復(fù)期限、申請(qǐng)費(fèi)用等幾方面進(jìn)行比較，借鑒國(guó)外制度設(shè)計(jì)的經(jīng)驗(yàn)成果，從而為我國(guó)政府信息依申請(qǐng)公開制度建設(shè)提供參考意見(jiàn)。

1 政府信息依申請(qǐng)公開制度的價(jià)值

1.1 主動(dòng)公開與依申請(qǐng)公開的界分與關(guān)系

通常將信息公開分為主動(dòng)公開、依申請(qǐng)公開以及不公開三種類型。公開范圍中有一部分政府信息，因其關(guān)系到不特定多數(shù)人切身利益，需要廣泛知曉等重要原因，要求行政機(jī)關(guān)必須主動(dòng)公開，為此建立了主動(dòng)公開目錄制度，其余未必主動(dòng)公開但仍屬于公開范圍的政府信息，就成了依申請(qǐng)公開目錄[12]。這種界分并非一成不變，兩者相輔相成。依申請(qǐng)公開對(duì)主動(dòng)公開起到補(bǔ)充和促進(jìn)的作用，彌補(bǔ)政府主導(dǎo)環(huán)境信息公開模式的不足；全面、及時(shí)、準(zhǔn)確地主動(dòng)公開政府信息，可以大為減少依申請(qǐng)公開數(shù)量[13]。

1.2 依申請(qǐng)公開是信息公開制度的拱心石

從各國(guó)政府信息公開的立法情況看，盡管存在不少差異，但一般都是將公眾依法申請(qǐng)信息公開作為信息公開法制的重心所在[14]。主動(dòng)公開是政府信息公開的主渠道，但依申請(qǐng)公開卻更能夠說(shuō)明政府與公眾雙方的互動(dòng)能力。對(duì)于公眾來(lái)講，申請(qǐng)政府公開的信息對(duì)公眾更有價(jià)值，更能滿足公眾對(duì)政府信息的需求，能引起倒逼效應(yīng)[15]。

2 國(guó)外依申請(qǐng)公開制度的現(xiàn)狀

2.1 申請(qǐng)者的資格與條件

就主體資格而言，大多數(shù)國(guó)家對(duì)申請(qǐng)者的資格條件都沒(méi)有限制，任何個(gè)人或者法人組織都可以申請(qǐng)政府信息公開，甚至包括外國(guó)人等。如，英國(guó)《信息自由法》規(guī)定“任何人”，日本《關(guān)于行政機(jī)關(guān)擁有的信息公開的法律》也規(guī)定“任何人”，美國(guó)、挪威《信息自由法》規(guī)定“公眾”[16]，新西蘭《政府信息法》詳細(xì)規(guī)定申請(qǐng)人為：新西蘭公民、永久居民、在新西蘭的人、在新西蘭成立的法人團(tuán)體、在新西蘭之外成立但在新西蘭設(shè)有商業(yè)辦事處的法人團(tuán)體，德國(guó)《信息自由法》規(guī)定，保障任何人向聯(lián)邦行政管理部門和機(jī)構(gòu)獲取信息的權(quán)利，這一規(guī)定對(duì)于德國(guó)人和外國(guó)人同樣適用[3]，韓國(guó)《信息公開法案》規(guī)定除本國(guó)居民以外的外國(guó)人員具有信息公開請(qǐng)求權(quán)需要“在韓國(guó)國(guó)內(nèi)設(shè)有事務(wù)所的法人或團(tuán)體，或有一定居所，以及因?yàn)閷W(xué)術(shù)研究需要而暫時(shí)停留在韓國(guó)的外國(guó)人”[17]。

就申請(qǐng)條件而言，大多數(shù)國(guó)家對(duì)申請(qǐng)者與被申請(qǐng)文件的利害關(guān)系未作詳細(xì)闡述，例如美國(guó)依申請(qǐng)制度無(wú)需公民說(shuō)明申請(qǐng)公開政府文件的理由和申請(qǐng)目的；英國(guó)要求申請(qǐng)者申請(qǐng)的信息描述應(yīng)足以使公共部門能夠識(shí)別和查找到所請(qǐng)求的信息；澳大利亞要求公民在書面提出申請(qǐng)時(shí)說(shuō)清楚被申請(qǐng)公開的文件的信息以使工作人員能夠識(shí)別該文件，并詳細(xì)說(shuō)明地址以能夠?qū)⑿畔⑺瓦_(dá)；韓國(guó)不問(wèn)被要求公開的信息是否同特定人的特定事由存在哪些利害關(guān)系[18]。

2.2 信息公開與豁免公開的范圍

以公開為原則、不公開為例外是我國(guó)也是各國(guó)制定信息公開范圍的基本原則，確定豁免公開的范圍是信息公開法的要害環(huán)節(jié)。當(dāng)政府信息涉及第三人的利益，比如涉及第三人的隱私、商業(yè)秘密以及可能涉及國(guó)家秘密的，往往屬于不公開的信息，即豁免公開的范圍。各國(guó)往往采用不同的立法方法予以區(qū)分：一些國(guó)家采用列舉法規(guī)定可以公開的信息范圍；另一些國(guó)家則采用排除法規(guī)定不予公開的信息范圍[19]。

英國(guó)政府對(duì)信息公開一向不積極，《信息自由法》規(guī)定共有24類被免予公布的信息，采取一種列舉式加概括式的方式，分為了 “絕對(duì)例外” 和 “有條件例外”兩種規(guī)定[20]，后者僅適用于：在所有此類情況下，免除確認(rèn)或否認(rèn)的義務(wù)所牽涉的公共利益，要高于透露公共機(jī)構(gòu)是否擁有相關(guān)信息所牽涉的公共利益。其《公務(wù)員秘密法》規(guī)定，不管是否屬于秘密，公務(wù)員職務(wù)上所得到的信息均禁止外傳。

美國(guó)政府以謹(jǐn)慎的態(tài)度枚舉了豁免公開的9種情況，每一種情況的法律表述都比較抽象，具有較大的變通和包容性[21]。不過(guò)美國(guó)的信息公開制度中對(duì)個(gè)人隱私與商業(yè)秘密的界定非常明確；在解決行政糾紛過(guò)程中的部分信息予以公開；涉及食品藥品等公共衛(wèi)生安全信息必須公開，根據(jù)FDA的統(tǒng)計(jì)，F(xiàn)DA全部記錄中90-95%的信息按《信息自由法》規(guī)定審查和保密遮掩后可以公開。

日本政府將信息分為豁免公開的信息、有限公開的信息、裁量公開的信息和免于披露的信息等分別規(guī)定。規(guī)定了六種不予以信息公開的信息包括個(gè)人信息、經(jīng)營(yíng)事業(yè)信息、國(guó)家安全信息、公務(wù)信息、會(huì)影響他人利益的信息、妨害或者影響該事務(wù)正常進(jìn)行的信息[22][23]。

德國(guó)政府并沒(méi)有在法律文本層面界定主動(dòng)公開的政府信息的范圍，由職能部門自覺(jué)地進(jìn)行評(píng)判，依據(jù)其是否掌握被申請(qǐng)信息及被申請(qǐng)信息能否進(jìn)行公開的情況做出決定。另外，德國(guó)形成了這樣一種法律傳統(tǒng)：凡是涉及公眾利益的重要政府信息，例如涉及食品衛(wèi)生領(lǐng)域、醫(yī)療領(lǐng)域的政府信息，政府都有義務(wù)通過(guò)各種途徑最大可能地讓普通民眾獲得。

韓國(guó)政府規(guī)定了八種不可公開的信息包括個(gè)人信息、團(tuán)體信息、防衛(wèi)外交信息、警察信息、審議研討信息、事務(wù)事業(yè)執(zhí)行信息、其他法令規(guī)定需保密的信息或已列為不予公開的信息以及如果被公開有可能嚴(yán)重危及國(guó)民的生命、財(cái)產(chǎn)和其他公共安全或利益的信息。其中，又具體規(guī)定了個(gè)人信息和團(tuán)體信息中能夠公開的那部分信息[18]。

綜上，各國(guó)豁免公開信息的范圍和內(nèi)容能夠較顯著的看出各國(guó)政府對(duì)于信息公開的一個(gè)態(tài)度，美國(guó)、德國(guó)等以公民的“知情權(quán)”為尚，最大限度的信息公開；而英國(guó)、日本以及韓國(guó)等以“信息不公開”為由，盡量保護(hù)政府信息，最小限度的信息公開。

2.3 答復(fù)期限與申請(qǐng)費(fèi)用

不同國(guó)家對(duì)于答復(fù)期限的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)不同，美國(guó)規(guī)定答復(fù)期限是20個(gè)工作日，特殊情況下延遲不超過(guò)10個(gè)工作日；日本規(guī)定行政機(jī)關(guān)對(duì)是否公開的決定期限是收到申請(qǐng)后的30日內(nèi)，特殊情況下最多可以延長(zhǎng)30日[23]；韓國(guó)規(guī)定一般情況下公共機(jī)關(guān)在接受請(qǐng)求之日起15日內(nèi)做出決定，在遇有不得已的事由（不可抗力）情形時(shí)，公共機(jī)關(guān)可適當(dāng)延長(zhǎng)這一法定期限，但應(yīng)將其理由及時(shí)用書面形式通知請(qǐng)求權(quán)人[24]；英國(guó)政府機(jī)關(guān)收到申請(qǐng)后如決定可以公開，須在20天內(nèi)通過(guò)復(fù)印、查閱、摘抄或其他方式提供；如決定不能公開，須書面通知申請(qǐng)人并明確告知不予公開的理由[25]。

在政府信息收費(fèi)的問(wèn)題上，美國(guó)采取的是“免費(fèi)和低收費(fèi)模式”，瑞典、奧地利等歐洲國(guó)家實(shí)行的是“邊際成本收費(fèi)模式”，而英國(guó)采取的是“成本收回模式”[20]。美國(guó)以收費(fèi)高低區(qū)分商業(yè)申請(qǐng)和一般申請(qǐng)，以商業(yè)使用為目的可同時(shí)收取檢索費(fèi)、復(fù)制費(fèi)和審查費(fèi)，以科研目的而申請(qǐng)的只收復(fù)制費(fèi)，新聞?dòng)浾咭仓焕U納復(fù)制費(fèi)。除這兩項(xiàng)目的以外，為其他目的而申請(qǐng)文件時(shí)，行政機(jī)關(guān)同時(shí)征收檢索費(fèi)和復(fù)制費(fèi)。德國(guó)規(guī)定收費(fèi)不可以作為威懾或者抵抗申請(qǐng)信息要求的工具來(lái)使用，申請(qǐng)被拒絕時(shí)不得收取費(fèi)用。日本政令規(guī)定要交納申請(qǐng)手續(xù)費(fèi)，但當(dāng)申請(qǐng)人有經(jīng)濟(jì)困難或有其他理由時(shí)，也可減免部分或全部手續(xù)費(fèi)。信息公開請(qǐng)求者交納一定費(fèi)用是采取與一般納稅者公平負(fù)擔(dān)的原則。

3 國(guó)外依申請(qǐng)公開制度對(duì)于我國(guó)的啟示

3.1 公開范圍的明確性

政府信息公開范圍便是知情權(quán)對(duì)象之范圍，如果法律沒(méi)有明確規(guī)定此方面的政府信息公開范圍，任由行政機(jī)關(guān)自由裁量，那么行政機(jī)關(guān)便很可能基于自己的利益和立場(chǎng)而盡力縮小信息公開之范圍，公民申請(qǐng)公開政府信息便會(huì)受到極大限制[26]。我國(guó)《政府信息公開條例》沒(méi)有對(duì)不公開的信息“行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息。但是經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息，可以予以公開?！本哂袠O大的不確定性。國(guó)際上各國(guó)政府對(duì)于依申請(qǐng)信息公開的范圍或豁免公開的范圍都有不同方式的表述，例如日本一方面概括規(guī)定凡是符合要求的“行政文書”都應(yīng)公開， 另一方面又列舉了6種不予公開的信息，同時(shí)原則規(guī)定了部分公開的信息和裁量公開的信息， 還建立了“拒絕答復(fù)文書存在制度”錯(cuò)誤！未定義書簽。，使得立法有很強(qiáng)的預(yù)測(cè)性和前瞻性，使公民可以很清楚地了解哪些不能公開，節(jié)省了社會(huì)資源，具有比較強(qiáng)的明確性。

3.2 配套法律的協(xié)調(diào)性

我國(guó)政府信息公開制度建設(shè)已走過(guò)第一階段——地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章及部門規(guī)章，進(jìn)入第二階段——國(guó)務(wù)院頒布施行的《條例》，但還未上升到第三階段——由國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定《政府信息公開法》，這也是我國(guó)政府信息公開制度建設(shè)的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)[27]?！稐l例》是由政府制定并頒布的一部行政法規(guī)，并不具備國(guó)家成文法的約束作用和權(quán)威地位，且易受到其他法律（如《保密法》、《版權(quán)法》、《檔案法》、《立法法》等）的限制，至今仍然沒(méi)有形成并實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的政務(wù)公開制度，與其他獨(dú)立法之間也還存在不配套甚至相互矛盾的關(guān)系；配套法律制度（如《個(gè)人信息保護(hù)法》、《商業(yè)秘密保護(hù)法》等）缺位，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施政府信息公開工作時(shí)，難以判斷哪些信息屬于不予公開或部分公開的范圍[28]。 國(guó)外相關(guān)研究的總體特征表現(xiàn)為：理論探討的系統(tǒng)性并轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)規(guī)范。從制度設(shè)計(jì)的內(nèi)容構(gòu)成和功能看，較完備的制度體系應(yīng)設(shè)立兩方面的內(nèi)容：基本內(nèi)容（實(shí)體）制度和監(jiān)督保障制度，國(guó)外的信息公開在這兩個(gè)方面的制度設(shè)計(jì)比較完整。理論探討轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)規(guī)范的具體表現(xiàn)是：形成較為完善的政府信息公開的法律體系。

3.3 保障機(jī)制的必要性

在我國(guó)，關(guān)于政府信息公開的規(guī)定中很少有信息公開的程序性規(guī)定，對(duì)于公眾無(wú)法正常獲取信息時(shí)也沒(méi)有明確規(guī)定救濟(jì)手段和途徑，程序上的保障手段匱乏。這種情況會(huì)極大地?fù)p害公眾尋求救濟(jì)手段獲取政府信息的熱情和信心，“沒(méi)有制度保障的權(quán)利永遠(yuǎn)都只能是印在紙面上的文字，知情權(quán)也不例外”[29]?！稐l例》以建立政府信息考核制度、社會(huì)評(píng)議制度與責(zé)任追究制度來(lái)保證其得到貫徹與實(shí)施，同時(shí)又規(guī)定由政府信息公開工作主管部門和監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督與檢查。這就難免會(huì)有一些政府官員以“保密”為由拒絕公開一些原本應(yīng)當(dāng)予以公開的信息。事實(shí)上這類事件已屢有發(fā)生，究其根源固然是頒布不久的《條例》需要一個(gè)適應(yīng)的過(guò)程，但另一個(gè)重要的原因就是缺乏一個(gè)完善的保障機(jī)制。因此，設(shè)立一個(gè)專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)信息公開事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一管理，并制定一個(gè)切實(shí)可行的標(biāo)準(zhǔn)以衡量信息是否可以公開就顯得尤為重要[30]。在政府信息公開的范圍日益擴(kuò)大的今天，不公開的信息將會(huì)受到越來(lái)越嚴(yán)格的限制，政府機(jī)關(guān)對(duì)不公開信息的裁量權(quán)最終還須接受司法機(jī)關(guān)甚至立法機(jī)關(guān)的審查；最后，信息公開的權(quán)利需要有效的制度保障和救濟(jì)手段，使得政府與公眾的溝通、公民的參政以及對(duì)政府的監(jiān)督更具實(shí)效。

3.4 監(jiān)督機(jī)制的完善性

中國(guó)扮演政府信息公開工作監(jiān)察員角色的是監(jiān)察機(jī)關(guān)，《政府信息公開條例》和新修訂的《行政監(jiān)察法》都賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)“組織協(xié)調(diào)、指導(dǎo)政務(wù)公開工作”的職責(zé)。然而，盡管有了法律上的規(guī)定，中國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)在政府信息公開方面既不負(fù)責(zé)調(diào)解信息公開糾紛使其免于司法程序，也不負(fù)責(zé)對(duì)《政府信息公開條例》的改進(jìn)提出建議。而且，監(jiān)督檢查政府信息公開情況并不是監(jiān)察機(jī)關(guān)的主要職能。因此，與“專職”監(jiān)察員的地位相比，中國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)只能算是“兼職”的信息公開監(jiān)察員。這與中國(guó)政府信息公開立法進(jìn)程起步較晚的實(shí)際情況有關(guān)。在管理和監(jiān)督制度上，各國(guó)政府信息公開法存在不同的體系框架和適用模式。首先，在監(jiān)督主體上，各國(guó)設(shè)置的相應(yīng)的信息公開監(jiān)督系統(tǒng)各有不同：一些國(guó)家設(shè)立專門的信息公開的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如法國(guó)成立了獨(dú)立的機(jī)構(gòu)——“關(guān)于獲取行政文書的委員會(huì)”（CADA），委員會(huì)由來(lái)自最高法院、審計(jì)檢察院、國(guó)民議會(huì)等機(jī)構(gòu)的代表以及法國(guó)檔案館館長(zhǎng)、政府出版局局長(zhǎng)等共同組成，對(duì)公民提出的關(guān)于信息公開的異議進(jìn)行審查。另一些國(guó)家則利用現(xiàn)有的行政和司法系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)督，如美國(guó)在對(duì)現(xiàn)行文件公開利用的監(jiān)督上，采取由政府設(shè)立的行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為監(jiān)督機(jī)關(guān)；法院則作為司法監(jiān)督主體審查政府機(jī)關(guān)的信息公開行為；同時(shí)，美國(guó)也注重國(guó)會(huì)的監(jiān)督主體地位。其次，在適用范圍上，立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)應(yīng)否受信息公開監(jiān)管法的調(diào)整，也存在不同模式。一些國(guó)家將法院排除在外，如西班牙、葡萄牙、荷蘭、意大利、德國(guó)；也有國(guó)家將法院納入適用范圍，如英國(guó)、瑞典、奧地利、法國(guó)、希臘和匈牙利等。

他山之石可以攻玉，學(xué)習(xí)借鑒他國(guó)的成熟經(jīng)驗(yàn)來(lái)發(fā)展自己，這是發(fā)展途中的必經(jīng)之道，我國(guó)依申請(qǐng)公開制度的完善任重而道遠(yuǎn)。

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（收稿日期：2016-1-27）