李羨於

(中央財經(jīng)大學，北京　100081)

消費稅劃歸地方稅的利弊分析及改革建議

李羨於

(中央財經(jīng)大學，北京100081)

內容提要：關于如何構建和完善地方稅體系，廣大學者和政府相關部門歷來都極為重視?！盃I改增”帶來的新沖擊，又將其推到了風口浪尖。2013年十八屆三中全會召開前，國務院發(fā)展研究中心公布了“383”改革方案，提出了“按照消費地原則將國內消費稅劃為地方稅”的改革建議。這一改革建議自從被提出以來，飽受爭議。通過梳理該建議提出的背景并對其利弊進行分析，發(fā)現(xiàn)該改革建議雖然能夠在一定程度上改善地方政府由于分稅制和“營改增”造成的財政窘境，但同時也帶來了更深層次的弊端。因此，從短期來看需要慎重落實這一改革設想。但從長遠角度考慮，這一方案仍具有一定的理論價值和實踐意義。

消費稅地方稅稅制改革利弊分析

1994年分稅制改革留下的弊端，加之始于2012年1月1日的營業(yè)稅改征增值稅(以下簡稱“營改增”)試點帶來的新沖擊，使重新構建地方稅體系、補充地方稅源顯得愈發(fā)必要和迫切。關于如何重構地方稅體系、彌補地方稅源，學術界、實務界以及政府相關部門都極為重視，進行了很多有益的探索和研究，觀點眾說紛紜，莫衷一是。2013年十八屆三中全會召開前，國務院發(fā)展研究中心公布了“383”改革方案，方案中明確提出了“按照消費地原則將國內消費稅劃為地方稅”的改革建議。盡管這一建議未被采納，但正是在這樣的背景下，“消費稅劃歸地方稅”這一觀點開始正式進入人們的視野，引發(fā)學者們的廣泛關注。由于我國現(xiàn)行消費稅是一種選擇性消費稅，其職能更應該側重于發(fā)揮調控經(jīng)濟的作用。將消費稅劃歸為地方稅以重構地方稅體系、彌補地方稅源的改革方案，利弊并存，飽受爭議。本文通過梳理“消費稅劃歸地方稅”這一建議提出的背景，深入探討和分析消費稅劃歸為地方稅的優(yōu)勢與弊端，在此基礎之上進一步通過權衡利弊來探究是否應該將消費稅劃歸為地方稅，以期能夠為新形勢下完善地方稅體系提供一些可供參考的建議。

一、“消費稅劃歸地方稅”提出的三維背景

任何一個新制度、新觀點的產(chǎn)生都有其原因和背景，而決非偶然?！跋M稅劃歸為地方稅”這一建議的提出及其所受到的爭議也有著深刻的背景，這可以從分稅制財政管理體制自身的缺陷、“營改增”對地方稅體系帶來的沖擊以及消費稅功能定位的沖突三個維度來進行說明。

圖1　2002年-2014年中央地方財政自給率

(一)分稅制財政管理體制缺陷

1994年分稅制財政管理體制改革將我國的全部稅種在中央政府和地方政府之間進行劃分，規(guī)范和明確了中央政府和地方政府之間的基本財政分配關系，在一定程度上調動了地方政府組織收入的積極性，促進地方收入的快速增長，提高了中央政府的宏觀調控能力，但是依然存在諸多問題，尤其體現(xiàn)在地方政府財力與事權不相匹配，地方稅收體系不健全，轉移支付制度不夠完善等方面。

1.財力與事權不相匹配

1994年的分稅制財政管理體制改革，初步確定了中央地方事權和支出責任，即中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉所需經(jīng)費，調整國民經(jīng)濟結構、協(xié)調地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出；地方財政主要承擔本地區(qū)政權機關運轉所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟、事業(yè)發(fā)展所需支出。①參見《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》(國發(fā)[1993]85號)。但由于各方面配套改革制約等多種因素的影響，加之社會經(jīng)濟形勢不斷變化發(fā)展，中央地方事權和支出責任缺乏明確清晰的界定，造成了中央地方財力與事權難以匹配的局面。目前，一些本屬于中央政府負擔的支出(如國防、外交等經(jīng)費支出)卻推給了地方政府由其被動承擔。分稅制改革成功地實現(xiàn)了財權上移，增加了中央政府的財政收入，但是由于支出責任并沒有得到明確清晰地劃分和調整，在各級政府追求自身利益最大化的驅動下，事權層層下移加大了基層地方政府的支出責任和財政負擔，惡化了財力與事權不相匹配的局面。2014年地方政府財政收入占全國財政收入總額的54.05%，而地方本級財政支出占全國財政支出總額的比重卻高達85.13%。從2002年-2014年的中央地方財政自給率(見圖1)來看，可以明顯地發(fā)現(xiàn)中央政府的財政自給率遠遠高于地方政府，地方政府的財政自給率一直處于60%左右，而近三年來中央政府財政自給率達到300%左右，地方政府的財政收入遠遠不能滿足本級政府的支出需要。

2.地方稅體系不夠健全

分稅制改革后，收入較為穩(wěn)定、數(shù)額較大的稅種被劃歸為中央稅或作為中央與地方共享稅。地方政府雖然分得的稅種數(shù)量較多，但除了營業(yè)稅之外，大部分都是收入零星、稅源分散的小稅種。以印花稅為例，該稅種面臨著稅制設計陳舊、征稅范圍狹窄、稅率低等問題，不僅對地方稅收收入貢獻不大，而且征收難度大、成本高。諸如遺產(chǎn)和贈予稅、固定資產(chǎn)投資方向調節(jié)稅、屠宰稅、農牧業(yè)稅等稅種，雖然在分稅制改革方案中劃歸為地方稅，但實際上形同虛設，要么并沒有開征，要么就是目前已經(jīng)停止征收，這對于保證和增加地方財政收入無異于畫餅充饑，望梅止渴。此外，對于中央與地方共享稅，目前的分享比例雖然易于執(zhí)行，但也會產(chǎn)生加大地區(qū)之間收入差距的負面影響，具有一定的累退效應。

3.轉移支付制度不完善

現(xiàn)階段，我國中央對地方的轉移支付包括一般性轉移支付和專項轉移支付兩種類型。除此之外，稅收返還也是中央政府對地方政府轉移支出的重要組成部分。如表1所示，中央對地方的稅收返還和轉移支付總額在逐年增加，轉移支付結構已有所改善和優(yōu)化，但轉移支付制度仍然不夠完善。保護既得利益、不利于均衡地區(qū)財力的稅收返還占比不斷降低，2014年降低至9.85%以下。一般性轉移支付規(guī)模不斷擴大，但是其中真正能夠彌補中央地方之間財力不均衡，縮小地區(qū)間財力差距，實現(xiàn)基本公共服務均等化的均衡性轉移支付占比依然很低，僅為稅收返還和轉移支付總額的20%左右。專項轉移支付的比重雖然逐年下滑，但是依然處于較高水平。由于專項轉移支付具有專項用途，地方政府不能靈活使用，其均衡地方財力的作用十分有限。此外，在目前的專項轉移支付中，有一部分項目往往還需要地方政府按比例進行資金配套。這對于貧困地區(qū)政府而言，不僅沒能達到增加其可支配財力的目的，反而使得原有財力更為緊張，打擊了貧困地區(qū)政府獲取專項轉移支付的積極性。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)則恰恰相反，政府財力充足不存在資金配套的壓力，因而更愿意獲取專項轉移支付項目?？梢姡瑢ｍ椶D移支付在一定程度上也會產(chǎn)生加劇地區(qū)間財力差距的負面效應。

(二)營改增對地方稅體系的新沖擊

2012年1月1日，上海市選擇交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務業(yè)作為試點行業(yè)率先開展“營改增”試點。時至今日，“營改增”試點已經(jīng)推廣至全國，2016年5月1日，建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活服務業(yè)等行業(yè)納入“營改增”試點范圍，現(xiàn)行營業(yè)稅納稅人全部改征增值稅。隨著改革的不斷推進，作為地方稅主體的營業(yè)稅岌岌可危，加之“營改增”的減稅效應，這對原本就不夠健全的地方稅體系帶來了新的極大沖擊。

表1　2008年-2014年中央對地方稅收返還和轉移支付情況表

1.稅源逐漸萎縮，地方主體稅種消失

“營改增”之前，由于營業(yè)稅相對于其他地方稅稅種而言具有稅源穩(wěn)定、稅基寬廣等優(yōu)點，其稅收收入占地方稅收收入總額的三分之一以上，一直是我國地方稅的主體稅種和地方財政收入的主要來源。隨著“營改增”改革不斷向前推進，原來主要歸屬于地方的營業(yè)稅最終將會被中央與地方按比例分成的增值稅所取代。營業(yè)稅這一地方主體稅種的消失，將對地方政府的財政收入產(chǎn)生巨大的沖擊，無疑會導致原本就缺少主體稅種的地方政府產(chǎn)生更大的財政缺口。在試點初期，為保證地方既得利益，改革采用臨時性試點政策，“營改增”后原來繳納營業(yè)稅的企業(yè)所繳增值稅收入留給地方，以保證地方既得利益不變，減少改革阻力，但這種方案畢竟屬于改革期間的過渡性政策安排，不具有穩(wěn)定性，否則將會引發(fā)稅收征管的混亂。為了與全面推開營改增試點配合實施，4月29日，國務院下發(fā)了《關于印發(fā)全面推開營改增試點后調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案的通知》，其主要內容是：全面推開營改增試點后，所有行業(yè)企業(yè)繳納的增值稅均納入中央和地方共享范圍；中央分享增值稅的50%，地方按稅收繳納地分享增值稅的50%?！斑^渡方案”同樣屬于改革期間的過渡性政策安排，繼續(xù)維持中央地方財力格局不變，也沒有對影響地方財政經(jīng)濟發(fā)展長遠問題如財政體制改革、地方稅體系建設等問題明確，地方對財政改革的不確定性預期加大。地方稅稅源萎縮、地方政府財政困難的總體形勢并未改變。

2.減稅效應明顯，波及地方稅收收入

“營改增”作為結構性減稅的重頭戲，改革后大部分企業(yè)稅負將會降低。據(jù)官方統(tǒng)計，2013年底272.5萬戶增值稅納稅人中實際稅收負擔下降的達到95%；自2012年1月1日上海市“營改增”試運行開始至2015年6月30日，全國“營改增”減稅累計金額為4848億元，僅2015年上半年“營改增”減稅就達1102億元，其中試點納稅人直接減稅600億元，原增值稅一般納稅人因增加抵扣減稅502億元。①數(shù)據(jù)來源于國家稅務總局網(wǎng)站。“營改增”明顯的減稅效應，意味著改征增值稅后與原來征收營業(yè)稅相比，稅收收入總量減少很多。最終會導致地方按25%分享到的稅收收入大大降低。與此同時，由于歸屬于地方的城市維護建設稅、教育費附加和地方教育費附加以增值稅、消費稅和營業(yè)稅實際繳納的稅額之和為計征依據(jù)計算征收，“營改增”的減稅效應最終也會降低這三種附加稅費的收入，進一步減少地方財政收入。這必然會削弱地方政府的財力，使原本就已經(jīng)十分尖銳的地方財力與事權不相匹配的矛盾更為突出。

(三)消費稅的經(jīng)濟調節(jié)功能亟待強化

一般而言，稅收具有三大基本職能，即財政職能、經(jīng)濟職能和監(jiān)督職能。消費稅作為我國現(xiàn)行稅收體系的重要組成部分，自然也具有這三大職能。由于消費稅是在對貨物、勞務普遍征收增值稅的基礎之上，再對特定消費品和消費行為征收的一種貨物與勞務稅，因而具有自身的特殊性。雖然籌集財政收入也是消費稅的重要職能，但是相對于其經(jīng)濟調節(jié)功能，已退而居其次。從目前來看，我國消費稅籌集收入的財政職能與經(jīng)濟調控職能之間存在著一定沖突和矛盾。中央財政收入對消費稅的依賴程度依然較大，政府更注重消費稅組織財政收入的功能，限制了消費稅發(fā)揮調節(jié)收入分配、引導理性消費、促進節(jié)能減排等方面的調控職能。[1-2]在社會不斷進步，經(jīng)濟日益繁榮的同時，貧富差距拉大、環(huán)境污染加重、資源浪費普遍等社會問題愈發(fā)凸顯，消費稅作為一種重要的調節(jié)型流轉稅稅種，其調節(jié)收入分配、引導理性消費、促進節(jié)能減排、保護生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟職能迫切需要得到強化。

正是在這樣的背景下，“消費稅劃歸地方稅”改革建議的提出遭致很大的爭議。下文將基于以上背景，對消費稅劃歸地方稅的利弊進行全面、系統(tǒng)分析。

二、消費稅劃歸地方稅的優(yōu)勢分析

目前，消費稅由國家稅務局負責征收管理(進口環(huán)節(jié)的消費稅由海關代征)，稅收收入全部歸屬于中央政府。將國內消費稅劃歸為地方稅，相應的稅收收入歸地方政府所有，這將有利于補充地方稅源，激發(fā)地方政府組織財政收入的積極性，促使地方政府轉變行為模式，同時也能夠為“營改增”保駕護航。

(一)補充地方稅源，彌補地方財政缺口

雖然現(xiàn)階段“過渡方案”在一定程度上保護了地方政府的既得利益，調動了地方政府“營改增”的積極性，但這種方案只是權宜之計。隨著改革的不斷推進，地方稅源逐漸萎縮，加之“營改增”明顯的減稅效應，地方政府的財政收入將不斷減少，勢必會導致原已十分尖銳的地方財力與事權不相匹配的矛盾更加突出。據(jù)官方統(tǒng)計，2014年我國國內消費稅收入為8907億元，占稅收總收入的7.5%，比2013年增長8.2%；2014年營業(yè)稅收入為17782億元，比2013年增長3.2%。①數(shù)據(jù)根據(jù)財政部發(fā)布的《2014年財政收支情況》計算整理得出。雖然從稅收收入總量來看，消費稅不及營業(yè)稅，將其劃歸為地方稅也不能完全彌補“營改增”造成的地方稅源缺失，但是如果將消費稅收入劃歸為地方財政收入，對于彌補地方財政支出缺口，緩解地方財力與事權不相匹配的尖銳矛盾仍有著極為重要的意義。

(二)提高地方政府組織財政收入積極性

當前我國消費稅的課征環(huán)節(jié)主要集中在生產(chǎn)、委托加工和進口環(huán)節(jié)，只有部分應稅消費品(如金銀首飾、鉑金首飾、鉆石及鉆石飾品)在零售環(huán)節(jié)征收；自2009年5月1日開始對卷煙在批發(fā)環(huán)節(jié)加征了一道稅率為5%的從價稅，并于2015年5月10日起將稅率由5%提高至11%，同時在批發(fā)環(huán)節(jié)加征0.005元/支的從量消費稅。此外，對于進口的應稅消費品則由海關代為征收相應的消費稅。1994年分稅制改革將消費稅劃為中央稅，消費稅收入全部歸屬于中央政府，地方政府未能分享這一部分收入。消費稅的這一特點雖然有利于征收管理、強化中央財權和提高中央政府的宏觀調控能力，但是在一定程度上抑制了地方政府的積極性。[3]將消費稅劃歸為地方稅后，消費稅收入將與地方利益直接掛鉤，會成為地方政府財政收入的重要來源，這對于提高地方政府組織財政收入、加強征收管理的積極性有著巨大的促進作用。

(三)有助于促進地方政府轉變行為模式

在現(xiàn)行主流的增值稅共享制度下，中央與地方的分享比例為75：25。地方政府為了擴大財源、增加收入，提高增值稅25%的分享部分成為一個有效的途徑，這在客觀上會激發(fā)地方政府加大投資、上大項目，片面追求GDP增長以增加稅收收入的沖動，致使各地工業(yè)重復建設十分嚴重，經(jīng)濟增長方式難以得到有效轉變。[4-5]將消費稅劃歸為地方稅，在緩解地方政府財政壓力、提高地方政府組織財政收入積極性的同時，一定程度上還有助于促進地方政府轉變行為模式。一方面，由于我國現(xiàn)行消費稅的征稅對象包括貴重首飾及珠寶玉石、化妝品等應稅消費品，隨著我國社會經(jīng)濟不斷發(fā)展，居民收入已有較大提高，其中的一些應稅消費品已經(jīng)成為居民生活必需品。將消費稅劃歸為地方稅后，將會使地方政府更傾向于發(fā)展消費來獲得財政收入，促進地方政府更多關心轄區(qū)內的供銷兩旺，通過鼓勵消費來拉動經(jīng)濟發(fā)展，而不是把重心僅僅放在吸引企業(yè)投資。這對于全面提升居民消費水平，擴大國內消費市場，促進經(jīng)濟結構轉型有著積極作用。另一方面，消費稅劃為歸地方稅后，它將成為地方政府的主要稅源之一，在緩解地方財政壓力的同時會相應減少地方政府對土地財政的依賴程度，進而減輕地方政府的債務負擔，降低財政和金融風險。

(四)保證地方政府利益，助力推進營改增

在現(xiàn)行稅收制度下，營業(yè)稅是地方政府財政收入的主要來源，在地方稅體系中扮演著極為重要的角色。隨著“營改增”的不斷推進，原來主要歸屬于地方的營業(yè)稅最終將會被中央與地方按比例分成的增值稅所取代。目前為了保證地方政府財政收入，減少改革阻力，采取了將“營改增”后的稅收收入和相應的稅款滯納金、罰款收入暫時仍全部劃歸地方的權宜之計。這種做法實質上是將增值稅劃分為兩個部分，即“營改增”之前的增值稅和“營改增”之后由營業(yè)稅轉變過來的增值稅，這兩個部分分別按照75：25和0：100的分享比例在中央政府與地方政府之間進行分成。兩種分配方式并存雖然保證了地方政府的既得利益，但同時也造成了一些負面影響。這種安排只能作為改革期間的過渡性政策，不具有穩(wěn)定性，不可長此以往。由于不同行業(yè)之間的界限很難劃分清楚，中央和地方爭奪稅源的問題難以避免。據(jù)調查發(fā)現(xiàn)，很多“營改增”的應稅服務收入本來應該單獨適用稅率計算增值稅，但是稅務機關卻仍將相應的應稅服務收入視為價外費用與貨物、勞務適用相同的稅率一并計算征收增值稅。如此一來，原本應該100%歸屬于地方的增值稅收入，就需要按照75：25的分享比例在中央和地方之間進行劃分。將消費稅劃歸為地方稅，有助于進一步理清中央和地方稅收收入的分配問題，改善目前增值稅兩種分配比例并存所引起的混亂局面，保證地方稅收收入，為全面順利推進“營改增”保駕護航。

三、消費稅劃歸地方稅的弊端分析

不可置否，消費稅劃歸為地方稅這個改革方案是一把名副其實的雙刃劍，盡管能夠帶來諸多好處，但在解決問題的同時也會產(chǎn)生很多弊端。

(一)地方政府固有財政沖動弱化消費稅的調節(jié)功能

我國現(xiàn)行消費稅是典型的選擇性消費稅，作為調節(jié)功能最強的流轉稅，其經(jīng)濟調節(jié)功能相對于籌集財政收入的功能更應該得到重視和強化。將消費稅劃歸為地方稅后，它與地方政府財政收入的關系變得更為緊密。為了保證稅收收入，彌補財政支出缺口，地方政府的固有財政沖動會過于注重消費稅籌集收入的財政功能，進而弱化其本應該發(fā)揮的經(jīng)濟調節(jié)功能。據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)行消費稅收入總額中，卷煙、酒、成品油和汽車等稅目所提供的稅收收入占比達到95%以上。如果將國內消費稅劃歸地方，那么地方稅收收入將更多地依賴于卷煙、酒、成品油和汽車的消費。地方政府將會熱衷于采取措施刺激當?shù)氐倪@類消費，鼓勵生產(chǎn)應稅消費品，以此擴充消費稅的稅源，增加消費稅收入。這與開征消費稅來調節(jié)消費行為、引導合理消費的政策意圖背道而馳，地方經(jīng)濟結構也將因此變得更加畸形，不符合國家調整產(chǎn)業(yè)結構的戰(zhàn)略目標。

(二)各地區(qū)經(jīng)濟水平不均衡易導致稅源分配不合理

消費稅是對特定消費品和消費行為征收的一種流轉稅，其所能籌集到的財政收入的多寡與經(jīng)濟發(fā)展水平的高低和居民消費能力的強弱有著極為密切的聯(lián)系?，F(xiàn)行消費稅的征稅環(huán)節(jié)主要集中在生產(chǎn)領域，稅源往往分布不均。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》(2015年)的統(tǒng)計，卷煙主要集中在云南，2014年云南卷煙產(chǎn)量達3848.1億支，占全國總產(chǎn)量的14.7%，而青海、西藏等省份產(chǎn)量為零；啤酒主要集中在山東、河南、廣東，2012年三省啤酒產(chǎn)量合計1580.7萬千升，占全國總產(chǎn)量的32%，而其他省份相對較少。由于我國幅員遼闊，各地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大，消費水平不均衡的現(xiàn)狀極為明顯。將消費稅劃為歸地方稅后，由于應稅消費品的產(chǎn)地和消費水平不均衡所造成的稅源分布不合理會加大地方財政收入的不均衡。

(三)稅收與稅源背離會加劇地方政府惡性稅收競爭

如前所述，除了金銀首飾、鉑金首飾、鉆石及鉆石飾品在零售環(huán)節(jié)征收消費稅、卷煙在批發(fā)環(huán)節(jié)加征從價和從量消費稅之外，我國現(xiàn)行消費稅的課征環(huán)節(jié)主要集中在應稅消費品的生產(chǎn)、委托加工和進口環(huán)節(jié)。這種征收方式雖然有利于稅收征管，防止稅款流失，但同時也會導致消費稅的稅收收入由消費地區(qū)向應稅消費品的生產(chǎn)地區(qū)轉移，本應由消費地稅務機關征收的稅收收入?yún)s轉移到了生產(chǎn)地由當?shù)囟悇諜C關征收，即消費稅存在稅收與稅源相背離的現(xiàn)象。但由于消費稅目前屬于中央稅，稅收收入全部歸屬于中央政府，其稅收與稅源背離不會扭曲地方政府的行為，不會引發(fā)地方政府之間的惡性稅收競爭。一旦將消費稅劃歸為地方稅，成為地方政府財政收入的重要來源后，地方政府為了爭奪稅源，保證稅收收入，稅收流出地區(qū)會制定實施各種優(yōu)惠政策留住本地區(qū)的稅收，如通過提供優(yōu)惠待遇、給予財政補貼等方式招商引資，吸引生產(chǎn)企業(yè)落戶；而稅收流入地區(qū)則想方設法通過更為優(yōu)惠的政策繼續(xù)保持這種優(yōu)勢。消費稅稅收與稅源的背離會加劇地方政府之間的稅收競爭，這種競爭往往繞過正常的稅收制度安排，變通地利用非明文規(guī)定的稅收手段，甚至采取違法的方法來進行。隨著地方政府間的惡性稅收競爭不斷加劇，財力雄厚的地區(qū)能夠制定實施更有吸引力的優(yōu)惠政策來積聚稅源，將會導致地區(qū)間的財政收入差距不斷擴大。

四、結論及建議

通過前文對研究背景的梳理和“消費稅劃歸地方稅”利弊的全面、系統(tǒng)分析，可以發(fā)現(xiàn)重新構建地方稅體系、補充地方稅源極為必要和迫切，但仍需統(tǒng)籌全局，穩(wěn)步推進。

(一)短期內將消費稅劃歸地方稅需謹慎對待

將消費稅劃歸為地方稅的改革方案自提出以來一直飽受爭議，很大程度上是由于消費稅自身功能定位產(chǎn)生的沖突和矛盾。雖然將消費稅劃歸地方稅在一定程度上能夠改善地方政府由于分稅制和“營改增”造成的財政窘境，為“營改增”保駕護航，但是不可否認這個改革將會帶來更多深層次的問題和弊端。除此之外，一般認為地方稅主體稅種應具備以下特點：一是稅基寬、稅源廣；二是稅基流動性低，既能保證地方稅收收入穩(wěn)定，又能避免地方稅收惡性競爭；三是能夠確保地方經(jīng)濟社會的有效資源配置，促進區(qū)域經(jīng)濟平穩(wěn)均衡的可持續(xù)發(fā)展。[6]從這三個方面來考量我國現(xiàn)行稅收制度，很顯然目前的消費稅并不適合充當?shù)胤街黧w稅種。如果寄希望于將消費稅劃歸地方稅來構建地方稅體系、彌補地方財政缺口，則需要對現(xiàn)行消費稅制度進行較大的改造，如調整征收環(huán)節(jié)、征稅范圍和適用稅率等；同時還應制定和實施相應的稅收征管和財政體制等方面的配套政策措施，以保證改革的順利進行和解決改革過程中產(chǎn)生的問題。因此，從短期來看一定要慎重、謹慎將消費稅劃歸為地方稅。

(二)現(xiàn)階段應以其他方式補充地方政府稅源

鑒于將消費稅劃歸為地方稅的改革方案利弊并存，需要謹慎落實，但完善地方稅體系、補充地方稅源的現(xiàn)實需求卻是急不可耐的。因此，在現(xiàn)階段統(tǒng)籌全局，多管齊下，穩(wěn)步漸進有序構建完善的地方稅體系才是正確的選擇和出路。由于“營改增”的快速推進，為解地方財政的燃眉之急，短期內應該整合目前增值稅的兩種分享比例，形成規(guī)范、統(tǒng)一、穩(wěn)定的分享體制，并相應提高地方政府的分享比例；同時還需進一步完善轉移支付制度，加大均衡性轉移支付力度，提高財政資金使用效率，減輕“營改增”給地方政府造成的財政損失。中期應著重加強培育和建設地方主體稅種，加快房地產(chǎn)稅立法，通過建立財產(chǎn)稅、改革資源稅和征收環(huán)境稅來完善地方稅體系，補充地方政府稅源。

(三)時機成熟或可逐步調整消費稅收入歸屬

雖然從目前階段來看，將消費稅劃為歸地方稅帶來的好處小于改革導致的弊端，短期內并不適合將消費稅劃歸為地方稅，但是并不能因此完全否定這一改革方案的未來實踐價值。世界上部分國家所征收的銷售稅是一種與我國現(xiàn)行消費稅既有聯(lián)系又有區(qū)別的稅種，這種稅在市場經(jīng)濟發(fā)達的國家實施效果良好，對于提升地方政府財力起到了很大的作用，甚至是地方政府財政收入的重要來源。從長遠角度考慮，隨著我國社會經(jīng)濟不斷向前發(fā)展，當經(jīng)濟發(fā)展達到較高水平，產(chǎn)業(yè)結構得到有效優(yōu)化調整，居民消費能力顯著提高的時候，應該認真總結現(xiàn)行消費稅在零售、批發(fā)環(huán)節(jié)的征收管理經(jīng)驗，在此基礎之上充分借鑒國外先進、成熟的做法，適時調整消費稅的收入歸屬，逐步將我國現(xiàn)行消費稅制度改造成為既能夠完善地方稅體系、補充地方稅源，又能夠有效兼顧消費稅自身財政功能和經(jīng)濟調節(jié)功能的稅種。構建和完善地方稅體系是一個理論性和實踐性較強的問題，需要統(tǒng)籌全局，綜合考慮各方面的因素?！跋M稅劃歸地方稅”作為完善地方稅體系、補充地方稅源的改革方案被提出來后，褒貶不一，爭議不斷。通過對該方案提出的背景和自身的利弊進行分析，發(fā)現(xiàn)這個改革建議雖然能夠補充地方稅源，激發(fā)地方政府組織財政收入的積極性，促使地方政府轉變行為模式，為“營改增”保駕護航，但在解決問題的同時也帶來了更深層次的弊端，因而在短期內需要慎重落實這一改革設想。現(xiàn)階段應該通過其他途徑多管齊下，穩(wěn)步漸進有序構建完善的地方稅體系才能夠滿足完善地方稅體系、補充地方稅源的迫切現(xiàn)實需求。從長遠角度來看，“消費稅劃歸地方稅”這一改革設想仍具有一定的理論價值和實踐意義。

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【責任編輯寇明風】

F812.42

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1672-9544（2016）10-0079-08

2016-03-04

李羨於，稅務學院碩士研究生，研究方向為稅收理論與政策，稅務會計與稅收籌劃。