劉忠鋒

摘要：隨著中國城市化進(jìn)程不斷加快，城管制度逐漸形成也日益完善，但是城管執(zhí)法在實際執(zhí)行過程中，還缺乏法律保障、行政處罰與行政管理的職責(zé)不清、執(zhí)法程序不規(guī)范等問題依然存在，相對集中行政處罰權(quán)并不能從根本上解決上述問題，完善城管制度的根本對策在于將其納入法治化軌道并采取其它配套措施。

關(guān)鍵詞：城管執(zhí)法;常見問題;解決措施

城管執(zhí)法的范圍非常廣，涉及社會生活和生產(chǎn)的各個層面，與每一個公民的權(quán)利和義務(wù)都息息相關(guān)。要想解決城管執(zhí)法工作面臨的困境問題，必須從根源上找出產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因，理順城管執(zhí)法體制需要立法作為支撐，明確城管人員身份，加強(qiáng)隊伍管理、提高執(zhí)法人員素質(zhì)、轉(zhuǎn)變城管執(zhí)法理念，堅持以人為本的執(zhí)政理念，擯棄簡單粗暴的管理方式，采用教育和行政指導(dǎo)的方法，真正做到執(zhí)法為民，真正代表廣大人民群眾的根本利益。

一、城管執(zhí)法中存在的主要問題

（一）城管執(zhí)法保障機(jī)制不健全

缺乏法律保障機(jī)制。在法治社會， 一切權(quán)力都必須接受法律評價， 權(quán)力普遍受法律評價是法治的基本原則之一。從行政法治的視域考量， 現(xiàn)行的城管制度存在著嚴(yán)重的合法性危機(jī)， 城管制度來源的合法性尚存疑問。城管執(zhí)法工作開展到現(xiàn)在還沒有一部針對城管系統(tǒng)的法律出臺， 城管執(zhí)法工作在實際操作中，常常會遇到無法可依的尷尬局面，在城管所涉及的城市規(guī)劃、工商管理、環(huán)境保護(hù)等相關(guān)領(lǐng)域里， 本來都有相應(yīng)的法律或行政法規(guī)，而這些法律、法規(guī)中都明確規(guī)定了違法行為的行政處罰權(quán)由相應(yīng)領(lǐng)域的主管行政機(jī)關(guān)行使。

（二）行政處罰與行政管理的職責(zé)不清

按照行政處罰法的規(guī)定和國務(wù)院的要求，行政處罰權(quán)相對集中后，對城管執(zhí)法機(jī)關(guān)履行職責(zé)的活動，原有關(guān)行政執(zhí)法部門要積極支持、配合。但是在城管執(zhí)法實踐中，許多行政機(jī)關(guān)管理執(zhí)法人員誤認(rèn)為處罰權(quán)移交了， 原行使處罰權(quán)的行政部門就沒有管理職能了， 因而放松甚至放棄對這部分事項的管理， 造成行政處罰與行政管理的職責(zé)混淆。比如，有的交通管理部門認(rèn)為占道經(jīng)營管理權(quán)給綜合執(zhí)法部門了，就是看到有違法占道現(xiàn)象也熟視無睹、不聞不問，缺乏配合城管工作的主動性和積極性。

（三）城管執(zhí)法程序不夠規(guī)范

在城管執(zhí)法過程中， 尤其是影響公民權(quán)利和義務(wù)的具體行政行為時， 很多情況下并沒有遵守法定的程序。由于程序的缺失， 當(dāng)前城管所行使的權(quán)力， 基本上屬于一種不受限制的強(qiáng)制性權(quán)力。從相關(guān)報道的情況來看， 城管人員在處罰過程中隨口要價， 相對人就地還錢的情形比比皆是， 在本無法律依據(jù)的情況下，城管對相對人財產(chǎn)采取“暫扣”措施， 不出具暫扣清單， 更無簽字蓋章等現(xiàn)象也屢見不鮮。在行政處罰案件中存在程序違法、徇私枉法、人為剝奪當(dāng)事人權(quán)利等現(xiàn)象， 嚴(yán)重?fù)p害了城管隊伍的社會形象

（四）城管執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊

一是執(zhí)法隊伍構(gòu)成復(fù)雜， 其中一些人沒有受過系統(tǒng)的法律專業(yè)知識和基本素質(zhì)培訓(xùn)， 難以適應(yīng)新形勢和新任務(wù)下對城管行政執(zhí)法的要求， 少數(shù)執(zhí)法人員的個體素質(zhì)與執(zhí)法要求差距較大。有的執(zhí)法隊伍進(jìn)人把關(guān)不嚴(yán)， 個別執(zhí)法者不知法、不懂法， 更談不上公正執(zhí)法。二是一些執(zhí)法人員法制觀念淡薄、公仆意識差、執(zhí)法觀念不強(qiáng)、作風(fēng)紀(jì)律松懈， 甚至作風(fēng)霸道、執(zhí)法擾民、個別吃拿卡要現(xiàn)象時有發(fā)生。三是對執(zhí)法人員重使用、輕教育， 執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不健全，為少數(shù)執(zhí)法人員將公共權(quán)力進(jìn)行非公共運作提供了條件和可能。以言代法、以權(quán)代法、態(tài)度粗暴、盛氣凌人的現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)， 嚴(yán)重?fù)p害了城管執(zhí)法隊伍形象。

二、改善城管執(zhí)法的解決措施

（一）理順城管執(zhí)法程序，實行城管執(zhí)法責(zé)任制

城管工作集中履行了由多個部門行駛的行政處罰權(quán)，權(quán)力集中責(zé)任重大，加強(qiáng)規(guī)范城管執(zhí)法程序、責(zé)任追究、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)執(zhí)法活動，對城管健康發(fā)展，全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治城管的重要保障。實行城管執(zhí)法責(zé)任制就是要執(zhí)法有機(jī)制、過程有監(jiān)督、過錯有追究、效能有評估、獎懲有措施。這是加強(qiáng)城管內(nèi)部監(jiān)督管理和有效提高執(zhí)法質(zhì)量水平的有效途徑。也就是建立健全崗位責(zé)任、目標(biāo)責(zé)任入手，解決責(zé)任制難建立的問題。

（二）加強(qiáng)城市管理與行政處罰的綜合協(xié)調(diào)

從行政法的角度講，行政管理與行政處罰互有交叉，有時難以分清彼此，但從各自的性質(zhì)著眼，二者有明顯的程序性分工， 對這些分工應(yīng)盡可能詳盡的劃分職責(zé)范圍，防止出現(xiàn)新的執(zhí)法交叉和真空現(xiàn)象。在理順外部關(guān)系方面，要明確部門職責(zé)。當(dāng)前各地積極推行的相對集中行政處罰權(quán)，不是集中行政許可權(quán)， 更不是集中行政管理權(quán)。因此，執(zhí)法單位必須在法定的職權(quán)范圍內(nèi)行使權(quán)利、履行職責(zé)，而不能超越法定執(zhí)法范圍， 要堅決糾正一些執(zhí)法隊伍中存在的亂罰款和行政不作為的錯誤。

（三）嚴(yán)格按程序進(jìn)行城管執(zhí)法工作

放眼全世界，政府部門的執(zhí)法行為都要遵循一定的規(guī)范程序，只有按照程序執(zhí)法才能保證執(zhí)法的效果。如果城管執(zhí)法行為本身就存在程序不合法的情況，就是違法。城管執(zhí)法部門應(yīng)該結(jié)合本部門實際和相關(guān)法律規(guī)定建立一系列程序性制度，并且嚴(yán)格執(zhí)行。有人曾經(jīng)說過程序公平比結(jié)果公平更加有效和令人信服。在實際工作中，有些城管執(zhí)法人員違法行使權(quán)力，損害了行政相對人的合法權(quán)益，激化了社會矛盾，對地方政府和群眾關(guān)系不利。為此必須對城管執(zhí)法主體實行行政強(qiáng)制權(quán)約束和有效的監(jiān)督，從而確保城管執(zhí)法部門嚴(yán)格按照程序辦事，也就是城管工作有章可循、有法可依。

（四）整體提高城管執(zhí)法人員的素質(zhì)

從源頭提高城管人員素質(zhì)。也就是嚴(yán)把進(jìn)人關(guān)，通過考試選拔那些文化水平高具備法律專業(yè)知識的人才，逐步提高城管執(zhí)法人員整體素質(zhì)。當(dāng)然薪酬待遇也要配套，才能留住人才?？梢越梃b這樣的做法就是在編人員均須參加本市公務(wù)員過渡考試，合格后正式轉(zhuǎn)為國家公務(wù)員身份，臨時人員逐漸清除隊伍。這也是對城管人員的身份保障和認(rèn)可。

三、結(jié)語

在城管執(zhí)法過程中，要根據(jù)實際情況，采取適當(dāng)?shù)姆椒ê痛胧﹣斫鉀Q問題，消除執(zhí)法者與被執(zhí)法者之間的隔閡和沖突，為建設(shè)和諧社會，發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)、政治、文化事業(yè)提供強(qiáng)大的動力。同時還要提高全體人民的文明素質(zhì)，加強(qiáng)媒體的輿論監(jiān)督等方式來解決城管執(zhí)法中的問題，使城管執(zhí)法工作能夠有序、高效的進(jìn)行。