顧雨帆　曹煜婷　戴嘉媛

摘 要：我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入到老齡化社會(huì)，社會(huì)養(yǎng)老問(wèn)題成為社會(huì)發(fā)展的突出重點(diǎn)。然而我國(guó)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于需求，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)供給模式不合理、資金缺乏、服務(wù)人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)低以及老年人精神生活貧乏等，是擺在政府面前亟待解決的問(wèn)題。本文通過(guò)分析養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀，系統(tǒng)性的歸納出PPP模式下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的優(yōu)勢(shì)。，同時(shí)提出PPP模式引入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)后會(huì)存在的幾個(gè)問(wèn)題。當(dāng)然，PPP模式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)仍處于初級(jí)階段，政府角色定位問(wèn)題還有待進(jìn)一步補(bǔ)充研究。

關(guān)鍵詞：PPP模式；養(yǎng)老；資本；政府

一、引言

面對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的種種難題，引入民間資本，發(fā)揮民間資本在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中的作用，已經(jīng)成為理論界和實(shí)踐界的共識(shí)。政府雖然表明了大力支持和鼓勵(lì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)社會(huì)化的立場(chǎng)，但是卻缺乏相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，再加上養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金投入大、專(zhuān)業(yè)技術(shù)性強(qiáng)、具有很強(qiáng)的外部性、回收期長(zhǎng)，社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)這條路，走得緩慢而艱辛。

要改變這種狀況，一種能切實(shí)保障民間資本投資收益的融資模式——PPP模式應(yīng)運(yùn)而生。即公共管理部門(mén)與私營(yíng)機(jī)構(gòu)簽訂合同，形成PPP項(xiàng)目。并且作為載體形成長(zhǎng)期合作關(guān)系。在這種合作關(guān)系下，公共管理部門(mén)為私營(yíng)機(jī)構(gòu)提供政策等方面的優(yōu)惠，私營(yíng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)資金投入與技術(shù)創(chuàng)新管理。這種PPP模能夠充分的發(fā)揮出雙方的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)發(fā)展。實(shí)行PPP模式能夠滿(mǎn)足老年人對(duì)養(yǎng)老要求，同時(shí)也能夠?yàn)樗綘I(yíng)機(jī)構(gòu)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)展。在一定程度上緩解老齡化問(wèn)題。

二、我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題

（一）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)供給模式不合理

葉凡（2015）認(rèn)為，現(xiàn)階段，我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展不平衡，有的地區(qū)床位供應(yīng)不足，有的地區(qū)卻有床位閑置，其根本原因是缺乏指導(dǎo)規(guī)劃。價(jià)格昂貴，規(guī)模小，服務(wù)質(zhì)量差都會(huì)導(dǎo)致床位閑置。屈志（2015）認(rèn)為，在推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐中，存在重機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，輕社區(qū)養(yǎng)老，基本忽略居家養(yǎng)老的現(xiàn)象，使得資源沒(méi)有進(jìn)行最大化利用，造成了最需養(yǎng)老的失能老人和高齡老人沒(méi)有得到相應(yīng)的服務(wù)，影響了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的有效匹配，造成公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位緊張而私人養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位閑置的困局。

（二）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資金缺乏

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投資周期長(zhǎng)，資金需求量高，資金的缺乏致使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展受到了阻礙。鄒冰峰（2013）認(rèn)為，我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的性質(zhì)一直被定義成福利機(jī)構(gòu)，它的經(jīng)費(fèi)完全是由財(cái)政撥款支付，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)很重。而民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，養(yǎng)老資金的來(lái)源渠道單一，很多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因資金周轉(zhuǎn)不足而倒閉。李俊杰（2011）認(rèn)為，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)對(duì)民間資本缺少吸引力，原因在于我國(guó)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)帶有福利性，利潤(rùn)微薄。另一方面，老年人屬于低收入人群，購(gòu)買(mǎi)能力有限，無(wú)法購(gòu)買(mǎi)高價(jià)格的服務(wù)。為了解決這一問(wèn)題，制定有力的優(yōu)惠政策是必要的。

（三）服務(wù)人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)低

王海霞（2014）認(rèn)為，我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理人缺乏專(zhuān)業(yè)的知識(shí)和技能，管理人員效率低下，服務(wù)人員中男性護(hù)工較少，導(dǎo)致很多男性老人得不到應(yīng)有的照顧，其整體上服務(wù)隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)素質(zhì)不高，影響了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量。其次，護(hù)工的收入不高，工作艱苦，工作時(shí)間長(zhǎng)，人員的流動(dòng)性較大，這也阻礙了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

（四）老年人精神生活貧乏

鄒冰峰（2013）認(rèn)為，老人因各種原因住進(jìn)養(yǎng)老院，離開(kāi)家人，環(huán)境的變換使他們感到孤獨(dú)寂寞，沮喪和無(wú)奈，精神極度空虛。老人基本不去活動(dòng)室，養(yǎng)老院組織的活動(dòng)形同虛設(shè)。

三、PPP模式下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)優(yōu)勢(shì)

（一）優(yōu)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)

私營(yíng)機(jī)構(gòu)參與社會(huì)發(fā)展主要是為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的增長(zhǎng)。葉凡（2015）認(rèn)為，私營(yíng)機(jī)構(gòu)參與到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)中能夠根據(jù)老年人的需求進(jìn)行服務(wù)創(chuàng)新，并且根據(jù)不同層級(jí)提供更為優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)。郜凱英（2015）認(rèn)為，將 PPP 模式應(yīng)用于我國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)有助于優(yōu)化資源配置，提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)供給效率，從而盡量滿(mǎn)足老年群體日益多樣化的服務(wù)需求，抑制過(guò)度消費(fèi)或過(guò)度擁擠的情況出現(xiàn)，逐步達(dá)到國(guó)內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)的供需平衡。

（二）吸引民營(yíng)資本，緩解財(cái)政壓力

PPP模式中最重要功能之一就是融資，其本質(zhì)在于在公共產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程中引入私人資本，以解決政府財(cái)力不足的問(wèn)題。李俊杰（2011）認(rèn)為，在PPP模式下，對(duì)于私人部門(mén)而言，由于與公共部門(mén)結(jié)合成一種伙伴關(guān)系，能夠保證他們獲得穩(wěn)定可靠的收入來(lái)源，從而降低資金風(fēng)險(xiǎn)，所以能夠吸引更多的私人企業(yè)投資公共項(xiàng)目。郜凱英（2015）認(rèn)為，由政府主導(dǎo)，將社會(huì)資本引入機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，不但可以緩解財(cái)政在養(yǎng)老服務(wù)供給方面的資金壓力，同時(shí)也帶動(dòng)了社會(huì)資本在該領(lǐng)域的投資運(yùn)營(yíng)，達(dá)到“雙贏”的局面。

（三）公私合作經(jīng)驗(yàn)豐富

公私合作在上世紀(jì)八十年代開(kāi)始就已經(jīng)迅速發(fā)展起來(lái)，這種發(fā)展趨勢(shì)為開(kāi)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP模式提供了重要的借鑒，積累了豐富的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。PPP模式在我國(guó)應(yīng)用范圍不斷的擴(kuò)大，并且已經(jīng)形成了成功案例。如深圳沙角-電廠(chǎng)、北京奧運(yùn)主體育場(chǎng)等。這些都會(huì)PPP模式更好的應(yīng)用到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中進(jìn)行了探索，為PPP模式的應(yīng)用提供了借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

（四）政策支持

2015年2月民政部、國(guó)家發(fā)改委等十部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，其中提出：“支持采取股份制、股份合作制、PPP（政府和民間資本合作）模式建設(shè)或發(fā)展養(yǎng)老項(xiàng)目?！?015年3月《關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)確立企業(yè)投資主體地位，平等對(duì)待各類(lèi)投資主體，放寬放活社會(huì)投資，發(fā)揮好政府投資的引導(dǎo)作用和放大效應(yīng)，完善PPP模式。政府的鼓勵(lì)支持，無(wú)疑降低了民間資本新建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政策門(mén)檻。

（五）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

李俊杰（2011）認(rèn)為，借助于PPP，公共部門(mén)與私人部門(mén)可以共同分擔(dān)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的原則是將特定的風(fēng)險(xiǎn)交予最適合控制與管理的部門(mén)來(lái)承擔(dān)。通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)，一方面可以使政府部門(mén)只專(zhuān)注于政策制定、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管等基本職能，減輕政府直接進(jìn)行提供養(yǎng)老服務(wù)的負(fù)擔(dān)：另一方面，因?yàn)橛姓块T(mén)共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，也可以增強(qiáng)私人機(jī)構(gòu)投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的信心和積極性，吸引更多的私人投資者參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)。

四、PPP模式引入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)后的問(wèn)題

（一）如何吸引私人資本的進(jìn)入

王經(jīng)綾，華龍（2014）認(rèn)為，私人資本的主要特征就是趨利性，如果沒(méi)有利潤(rùn)，顯然私人資本不會(huì)進(jìn)入。而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)，尤其是政府有義務(wù)提供的“托底性”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，正常的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，必然無(wú)利可得。如何有效吸引私人資本進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)便成為一大難題，在現(xiàn)階段也許可以通過(guò)傳統(tǒng)的招投標(biāo)方式引入到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)，建設(shè)完以后交還其他部門(mén)運(yùn)營(yíng)；第二是創(chuàng)新模式，通過(guò)收租金的形式收回投資。

（二）如何解決風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問(wèn)題

由于政府是養(yǎng)老產(chǎn)品的最終提供者，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的提供中，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主導(dǎo)作用，是公私合作模式成功的關(guān)鍵。我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)過(guò)程中，社會(huì)資本參與過(guò)少，社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大是社會(huì)資本參與率低的重要原因。如由于法律不健全，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨著政務(wù)性服務(wù)不能及時(shí)到位的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）如何尋找養(yǎng)老項(xiàng)目PPP模式切入點(diǎn)

馬麗萍（2015）認(rèn)為，作為一種融資手段，PPP模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域運(yùn)作項(xiàng)目相對(duì)較多，與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域相比，養(yǎng)老項(xiàng)目引入PEP模式，情況相對(duì)復(fù)雜，項(xiàng)目切入點(diǎn)難找。就養(yǎng)老項(xiàng)目的合作模式而言，與現(xiàn)已出臺(tái)的PPP系列文件中推薦的PPP具體模式，在概念體系上存在著較大差異。如何從這些復(fù)雜多樣的設(shè)施形態(tài)和合作模式中找到與PPP模式銜接的切入點(diǎn)，就成了養(yǎng)老項(xiàng)目實(shí)施PPP模式的難點(diǎn)之一。

（四）如何建立PPP項(xiàng)目更深入的“契約精神”

開(kāi)展PPP項(xiàng)目，更為復(fù)雜的是項(xiàng)目簽約后，在項(xiàng)目管理規(guī)范上涉及的方方面面。其中包括從項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、伙伴選擇到合同管理、績(jī)效評(píng)價(jià)、退出機(jī)制等幾個(gè)方面的管理規(guī)范，而這是決定一個(gè)PPP項(xiàng)目能否成功的關(guān)鍵。在思考如何運(yùn)用PPP模式時(shí)，對(duì)于政府和企業(yè)雙方來(lái)講，都意味著新的挑戰(zhàn)和更深入的“契約精神”，與PPP模式呼聲日高的現(xiàn)實(shí)相比，PPP法律、法規(guī)并沒(méi)有做好準(zhǔn)備，這也成為國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目運(yùn)作面臨的一項(xiàng)挑戰(zhàn)。

五、政府角色定位

目前我國(guó)PPP模式在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)方面的建設(shè)還處于初級(jí)階段。PPP模式操作養(yǎng)老項(xiàng)目尚無(wú)案例可循。此前在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，PPP模式嘗試較多的是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)的做法。從PPP模式鼓勵(lì)社會(huì)資本參與提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，減輕政府公共財(cái)政舉債壓力來(lái)看，PPP模式是否意味著地方政府可以將融資難和債務(wù)問(wèn)題寄托于此？對(duì)此，財(cái)政部金融司司長(zhǎng)孫曉霞公開(kāi)表示：“地方政府在運(yùn)用PPP開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，不能簡(jiǎn)單地把思想局限在緩解債務(wù)壓力上，把推廣PPP當(dāng)作又一次‘甩包袱，搞‘新瓶裝舊酒，而是要以此為契機(jī)，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，把精力放到營(yíng)造良好的、公平透明的政策環(huán)境上，把更多的注意力放到加強(qiáng)監(jiān)管、確保社會(huì)福利最大化上。”

PPP不僅是一種融資手段，更重要的是一種理念和思路的轉(zhuǎn)變。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部主任錢(qián)平凡指出：“從過(guò)去的政府深度參與項(xiàng)目，到放手市場(chǎng)，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制可以更好地發(fā)揮作用。政府要適應(yīng)角色轉(zhuǎn)變，避免過(guò)于強(qiáng)勢(shì)而擋住民間資本的進(jìn)入。”因此，分析PPP模式下政府在養(yǎng)老方面存在的“缺位”或“越位”的狀況，探索“適位”基準(zhǔn)，是目前亟需解決的問(wèn)題。

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此論文為“大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目”資助項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)201511287011Z

（作者單位：南京審計(jì)大學(xué)，江蘇 南京 211815）