謝笑天+王坤

摘 要：在當(dāng)前職業(yè)教育混合所有制改革過程中，對于產(chǎn)權(quán)的保護(hù)存在較多問題，如國有和非國有投資主體的產(chǎn)權(quán)保護(hù)區(qū)別對待、中小投資者產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制不健全、相關(guān)的法律法規(guī)保障制度不完善等。激發(fā)混合所有制職業(yè)院校國有資本和民營資本的辦學(xué)熱情，需要平等保護(hù)國有和非國有投資主體的產(chǎn)權(quán)，形成有利于職業(yè)教育混合所有制改革的法制保障，進(jìn)一步完善中小投資者保護(hù)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：職業(yè)教育；混合所有制；產(chǎn)權(quán)保護(hù)

作者簡介：謝笑天（1962-），男，云南師范大學(xué)職業(yè)技術(shù)教育學(xué)院院長，教授，研究方向?yàn)槁殬I(yè)院校管理、校企合作；王坤（1979-），男，云南師范大學(xué)職業(yè)技術(shù)教育學(xué)院講師，博士，通訊作者，研究方向?yàn)槁殬I(yè)教育混合所有制改革、校企合作。

基金項(xiàng)目：全國教育科學(xué)規(guī)劃教育部重點(diǎn)課題“我國職業(yè)教育混合所有制改革阻力研究”（編號(hào)：DJA150257），主持人：王坤。

中圖分類號(hào)：G710 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-7518（2016）22-0026-04

2014年5月國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，《決定》明確指出要“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院?！?。作為首次引入職業(yè)教育界的新概念，“混合所有制”一經(jīng)提出，立刻引發(fā)職業(yè)教育界的極大關(guān)注?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中提出“產(chǎn)權(quán)是所有制的核心，健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度?！边@標(biāo)志著我國的產(chǎn)權(quán)安排進(jìn)入了第三階段，即在產(chǎn)權(quán)保護(hù)上明確提出公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯，強(qiáng)調(diào)適用規(guī)則平等、享有權(quán)利和機(jī)會(huì)平等。

混合所有制職業(yè)教育改革的實(shí)質(zhì)是產(chǎn)權(quán)制度的改革。資源將被配置給辦學(xué)效率最高的職業(yè)院校，而不問職業(yè)院校的產(chǎn)權(quán)屬性，突破所有制對職業(yè)教育資源配置的束縛，進(jìn)一步做到私有產(chǎn)權(quán)與公有產(chǎn)權(quán)平等。

一、職業(yè)教育混合所有制改革的產(chǎn)權(quán)分析

阿爾欽作為新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的代表人物，為《新帕爾格雷夫經(jīng)濟(jì)學(xué)大詞典》撰寫了“產(chǎn)權(quán)”這一詞條，作為在西方最具有權(quán)威性的經(jīng)濟(jì)學(xué)詞典，其用“property rights”來闡釋“產(chǎn)權(quán)”一詞。在該詞典中，其將產(chǎn)權(quán)定義為“產(chǎn)權(quán)是通過一種社會(huì)強(qiáng)制而實(shí)現(xiàn)的對某種經(jīng)濟(jì)物品的多種用途進(jìn)行選擇的權(quán)利”[1]。

（一）混合所有制改革有利于提升職業(yè)教育辦學(xué)效率

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中，財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)屬于誰和財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)屬于誰是兩個(gè)不同的問題，兩者都是影響職業(yè)教育資本能否產(chǎn)生積極作用的重要因素。在職業(yè)教育混合所有制產(chǎn)權(quán)改革過程中，對產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明晰和嚴(yán)格保護(hù)，能夠穩(wěn)定不同所有制投資者對職業(yè)院校的投資預(yù)期。明晰國有和民營資本的所有權(quán)邊界，是職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)效率生成的前提，而不同所有制財(cái)產(chǎn)混合到一起后的使用權(quán)和控制權(quán)是效率生成的關(guān)鍵。

混合所有制改革打破了教育資源合理流動(dòng)的所有制障礙，有利于各種資源逐漸匯聚到職業(yè)教育領(lǐng)域，從低效、閑散狀態(tài)向高效、規(guī)?；\(yùn)營狀態(tài)轉(zhuǎn)移，國有資本的穩(wěn)定性和民營資本的靈活性相結(jié)合，各方做到優(yōu)勢互補(bǔ)，共同促進(jìn)職業(yè)教育的健康發(fā)展。

（二）混合所有制改革有利于職業(yè)教育公平的實(shí)現(xiàn)

從宏觀的角度講，職業(yè)教育公平是指所有社會(huì)成員都有平等接受職業(yè)教育的權(quán)利，享有平等接受職業(yè)教育的機(jī)會(huì)。根據(jù)加德納的“多元智力理論”，在職業(yè)教育領(lǐng)域，每一個(gè)接受職業(yè)教育的個(gè)體，其差異性都應(yīng)當(dāng)?shù)玫疥P(guān)注和尊重。在職業(yè)教育混合所有制改革過程中，由于所有制的產(chǎn)權(quán)安排，更多的社會(huì)資源會(huì)向職業(yè)教育領(lǐng)域聚集，使得更多的人能進(jìn)一步獲得與普通教育同等的發(fā)展機(jī)會(huì)，職業(yè)院校學(xué)生的發(fā)展空間和發(fā)展層次將得到全面提升。從我國職業(yè)教育改革的歷史經(jīng)驗(yàn)來看，開展了混合所有制改革試點(diǎn)的職業(yè)院校，在促進(jìn)“人才培養(yǎng)立交橋”的構(gòu)建，促進(jìn)不同家庭背景學(xué)生獲得平等受教育機(jī)會(huì)等方面，都發(fā)揮了積極作用。

在職業(yè)教育混合所有制改革中，明晰混合所有制職業(yè)院校中的各種產(chǎn)權(quán)，可以促進(jìn)各種所有制資本產(chǎn)權(quán)在改革中免受不法侵害，如果各種類型資本的產(chǎn)權(quán)能夠得到明晰，必將進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)各界對職業(yè)教育的辦學(xué)熱情和投資力度。

（三）混合所有制改革有利于優(yōu)化職業(yè)教育資源配置

在職業(yè)教育混合所有制改革過程中，產(chǎn)權(quán)明晰是需要首先提出的，而產(chǎn)權(quán)明晰意味著職業(yè)教育所有權(quán)有一個(gè)清晰的邊界，這產(chǎn)生的直接效果，就是職業(yè)教育資源的浪費(fèi)會(huì)大幅度減少。

保障混合所有制職業(yè)院校辦學(xué)者的合法權(quán)益，從根本上說就是保護(hù)包括國有資本和私有資本等不同產(chǎn)權(quán)所有者的合法權(quán)益。馬克思曾經(jīng)說過“他們必須承認(rèn)對方是所有者，這種具有契約形式的法權(quán)關(guān)系，是一種反映經(jīng)濟(jì)關(guān)系的意志關(guān)系”[2]。

“產(chǎn)權(quán)的可交易性和流動(dòng)性是實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置的前提，市場交易歸根到底是一種產(chǎn)權(quán)的交易”[3]。我們一直提倡在資源配置的過程中要讓市場起決定作用，而產(chǎn)權(quán)是這一環(huán)節(jié)的重要保障。在職業(yè)教育混合所有制改革過程中，要想職業(yè)教育資源的優(yōu)化配置能夠真正得到實(shí)現(xiàn)，只有讓不同所有制的辦學(xué)主體都擁有產(chǎn)權(quán)。

從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來看，產(chǎn)權(quán)的核心功能是能夠?qū)Ξa(chǎn)權(quán)主體產(chǎn)生激勵(lì)作用，以實(shí)現(xiàn)集合社會(huì)價(jià)值的最大化。德姆塞茨就曾說過“產(chǎn)權(quán)的一個(gè)主要功能是引導(dǎo)人們實(shí)現(xiàn)將外部性較大地內(nèi)在化的激勵(lì)”[4]。在職業(yè)教育混合所有制改革過程中，各投資主體有了屬于自己的產(chǎn)權(quán)后，其回報(bào)和預(yù)期收益是相對固定的，這會(huì)極大刺激他們對職業(yè)教育的辦學(xué)熱情和參與度，關(guān)心學(xué)校的招生、就業(yè)和人才培養(yǎng)質(zhì)量等方面的工作。把可使用的職業(yè)教育資源按最優(yōu)效益進(jìn)行配置，從而促進(jìn)職業(yè)教育的全面發(fā)展[5]。

二、職業(yè)教育混合所有制改革中產(chǎn)權(quán)保護(hù)存在的問題

（一）國有和非國有投資主體的產(chǎn)權(quán)保護(hù)存在區(qū)別對待現(xiàn)象

從已有的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和當(dāng)下的發(fā)展需求來看，主管部門正在積極地把混合所有制改革作為整合職業(yè)教育資源的一個(gè)重要手段。但是從目前全國職業(yè)教育發(fā)展的態(tài)勢來看，民營資本的反響和熱情并不高，其中存在的一個(gè)主要原因就是，在國有資本占絕大部分比例的情況下，民營資本進(jìn)入公辦職業(yè)院校，在國有資本沒有主動(dòng)減持股份的情況，民營資本不可能成為大股東，自然也就沒有相應(yīng)的決策權(quán)。在我國職業(yè)教育混合所有制改革過程中，國有資本和民營資本在不同產(chǎn)權(quán)的法律制度保護(hù)方面存在區(qū)別對待的現(xiàn)象。

對比前后兩條法律條文，可以發(fā)現(xiàn)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的“不受侵犯”沒有“神圣性”。在混合所有制職業(yè)院校，國有資本的產(chǎn)權(quán)以國家的信用為堅(jiān)強(qiáng)后盾，得到了充分的保障，既有如《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》等法律方面的保護(hù)，也有諸如國資委等相關(guān)部門的強(qiáng)力支持與監(jiān)管，國有資產(chǎn)往往能夠得到最大保護(hù)。與之相比，民營資本在混合所有制職業(yè)院校中，投資領(lǐng)域往往局限于一些二級(jí)學(xué)院，投資層次呈低端化。如某公辦職業(yè)學(xué)院僅將校門口一塊地租給某汽車修理公司開了一個(gè)4S店，就美其名曰開展了職業(yè)教育混合所有制改革。在職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)過程中，與國有資本相比，民營資本教育資源獲取的渠道更少，向銀行貸款融資更加困難。在稅收優(yōu)惠政策享受和財(cái)政權(quán)益保障等方面，仍然存在許多不平等現(xiàn)象[6]。

（二）中小投資者產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制不健全

職業(yè)教育混合所有制改革本質(zhì)上是國有資本和民營資本的混合，在社會(huì)主義制度下，國有資本的控制力被擺在重要位置，正是基于此，民營資本往往只能以中小股東的身份參加混合所有制改革。

在混合所有制職業(yè)院校，中小投資者基于其出資額度的多少享有相應(yīng)的權(quán)益，既包括參與管理的表決權(quán)和投票權(quán)等，也包括收益的分配與轉(zhuǎn)讓等。在我國職業(yè)院校混合所有制改革中，國有股東往往利用資本多數(shù)決定原則侵害中小投資者的利益。比如某些混合所有制職業(yè)院校，基于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的資本多數(shù)原則，占投資份額較大的投資人，往往會(huì)通過董事會(huì)的投票表決，攫取學(xué)校更多的利潤和收益?！八饺送顿Y者在這一過程中處于弱勢”[7]，話語權(quán)和決策權(quán)普遍缺乏。

就混合所有制職業(yè)院校的管理層而言，在學(xué)校的具體管理運(yùn)行中，學(xué)校董事會(huì)對管理層的控制不可能是完全到位，以致這些學(xué)校的管理層主要領(lǐng)導(dǎo)濫用職權(quán)的事情時(shí)有發(fā)生，這又與中小投資者的利益是密切相關(guān)的。因此，“學(xué)校管理層的不作為或亂作為”[8]，直接損害了中小投資者在該混合所有制職業(yè)院校中的權(quán)益。

（三）相關(guān)的法律法規(guī)保障制度不完善

在職業(yè)院校開展混合所有制改革試點(diǎn)過程中，雖然中央和地方都出臺(tái)了一些支持性政策文件，鼓勵(lì)有條件的職業(yè)院校進(jìn)行混合所有制改革。但從當(dāng)下改革的實(shí)際效果來看，民營資本參加職業(yè)教育混合所有制改革的熱情并不高。究其原因，主要是民營資本擔(dān)心在混合所有制改革的職業(yè)院校中，由于國有資本不管是從股份占有比例上和還是對學(xué)校的實(shí)際控制能力上，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過民營資本，民營資本處于弱勢地位，在職業(yè)教育混合所有制改革中，相關(guān)法律制度對民營資本產(chǎn)權(quán)的保護(hù)處于缺位狀態(tài)。

在我國的法律體系中，《憲法》具有最高法律效力，處于核心地位，是一切法律法規(guī)制定的基礎(chǔ)。在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，要求“國家保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)和合法權(quán)益”，這是當(dāng)下民營資本參與公辦職業(yè)院校辦學(xué)過程中，對民營資本產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明晰和保護(hù)的主要政策依據(jù)之一，而《憲法》正是其法理淵源。

從《憲法》對民營資本保護(hù)的表述中，可以看出其缺乏對混合所有制中民營資本權(quán)益進(jìn)行保護(hù)的明確規(guī)定。從不同時(shí)期《憲法》的修正案中可以看出，關(guān)于國有資本和民營資本的表述是不同的，憲法條款規(guī)范上的細(xì)微差異“具體反映在部門法的立法原則上，對公有經(jīng)濟(jì)和非公有經(jīng)濟(jì)司法保護(hù)力度不同”[9]。

《中華人民共和國職業(yè)教育法》（以下簡稱《職業(yè)教育法》）作為專門為職業(yè)教育發(fā)展制定的法律，頒布于1996年5月，至今已有20年歷史。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，我國職業(yè)教育發(fā)展面臨的形勢和任務(wù)已經(jīng)發(fā)生了巨大變化。在《職業(yè)教育法》中，第二十六條提及“國家鼓勵(lì)通過多種渠道依法籌集發(fā)展職業(yè)教育的資金”。除此之外，至于投資者的權(quán)益如何得到保護(hù)，民營資本處于什么地位，國有資本和民營資本如何進(jìn)行混合，如何界定雙方的產(chǎn)權(quán)等，缺乏明確的法律規(guī)定。

三、職業(yè)教育混合所有制改革中完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)的對策

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，產(chǎn)權(quán)是所有制的核心，在對職業(yè)院校進(jìn)行混合所有制改革的過程中，必須加強(qiáng)對不同所有制投資主體的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，這是一切改革的前提和基礎(chǔ)。

（一）平等保護(hù)國有和非國有投資主體的產(chǎn)權(quán)

黨的十八屆四中全會(huì)指出“平等是社會(huì)主義法律的基本屬性”，《決定》的第五條指出“國家保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)和合法利益”。2014年12月，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于依法平等保護(hù)非公有制經(jīng)濟(jì)促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的意見》。該《意見》指出，當(dāng)公有資本和民營資本因產(chǎn)權(quán)沖突而需法律介入時(shí)，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)秉持公正立場，平等適用各種法律法規(guī)，依法維護(hù)民營資本產(chǎn)權(quán)。在混合所有制職業(yè)院校改革發(fā)展過程中，對損害民營資本主體產(chǎn)權(quán)，構(gòu)成犯罪的，要依法追究刑事責(zé)任，在審批過程中，要堅(jiān)持審批中立，確保非公有制經(jīng)濟(jì)與行政機(jī)關(guān)共同受到法律的保護(hù)和約束。

（二）建立有利于職業(yè)教育混合所有制改革的法制保障

習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議上指出，凡是屬于重大的改革，都要有相應(yīng)的法律依據(jù)。在職業(yè)教育混合所有制改革過程中，涉及到不同所有制主體之間的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，關(guān)系復(fù)雜、影響深遠(yuǎn)，應(yīng)當(dāng)積極樹立法治觀念，熟悉法律運(yùn)行規(guī)則，力保職業(yè)院校的混合所有制改革有法律依據(jù)可遵循。

《憲法》作為國家的根本大法，是其他法律制定的依據(jù)。《憲法》第十三條規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。事實(shí)上，這樣就“留下了執(zhí)行彈性的問題”[10][11]。在對職業(yè)院校進(jìn)行混合所有制改革過程中，當(dāng)國有資本與民營資本因產(chǎn)權(quán)屬性和利益訴求不同而發(fā)生沖突時(shí)，在雙方都尋求法律保護(hù)的情況下，民營資本產(chǎn)權(quán)因所有制的性質(zhì)，往往不能得到有效保護(hù)。因此，在職業(yè)院?；旌纤兄聘母镞^程中，面對因產(chǎn)權(quán)沖突而產(chǎn)生的各種糾紛，應(yīng)當(dāng)制定更加具有針對性的法律規(guī)章制度。

從更深層次來看，職業(yè)教育混合所有制改革是一個(gè)復(fù)雜的過程，涉及到的法律規(guī)章和部門條款非常多。《職業(yè)教育法》中與職業(yè)教育混合所有制產(chǎn)權(quán)相關(guān)的條款極度匱乏，應(yīng)當(dāng)及時(shí)加以補(bǔ)充修訂，以更好地回應(yīng)職業(yè)院校混合所有制改革的訴求。

職業(yè)教育混合所有制改革的類型多和形式靈活，其中民辦職業(yè)院校引入國有資本，亦算其中很重要的一種類型，根據(jù)不斷的改革探索，已經(jīng)有民辦高職與公辦事業(yè)單位聯(lián)合、民辦托管公辦等類型。在《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》中，雖然第五十九條規(guī)定了民辦學(xué)校財(cái)產(chǎn)的清償順序，但并沒有對國有資本投資的清償做出相應(yīng)規(guī)定，這增加了引入國有資本的混合所有制民辦職業(yè)院校發(fā)展的不確定性。因此，在民辦職業(yè)院校引入國有資本的過程中，應(yīng)當(dāng)及時(shí)修訂補(bǔ)充《民辦教育法》的相關(guān)規(guī)定，對國有資本在民辦職業(yè)院校中的產(chǎn)權(quán)歸屬、地位和作用等做出相應(yīng)規(guī)定，以便進(jìn)一步激發(fā)民辦職業(yè)院校的辦學(xué)積極性，整合更多的社會(huì)資本投入到職業(yè)教育辦學(xué)中來。

（三）進(jìn)一步完善中小投資者保護(hù)機(jī)制

1.堅(jiān)持平等理念。在混合所有制職業(yè)院校管理過程中，要保護(hù)好中小投資者的權(quán)益，首先就要堅(jiān)持“所有投資者，不分投資額度大小，平等行使權(quán)力”的理念，只有這樣，大型股東才不會(huì)認(rèn)為侵害中小投資者的合法權(quán)益是理所應(yīng)當(dāng)?shù)氖虑?，中小投資者的合法權(quán)益受到侵害時(shí)，才能得到更多社會(huì)輿論的支持。公益性一直是我國教育事業(yè)的主要特點(diǎn)，就算是《民辦教育法》也依然突出教育事業(yè)的公益性。《民辦教育法》第三條就規(guī)定“民辦教育事業(yè)屬于公益事業(yè)”。然而在市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，“逐利性”是民營資本的固有屬性，最終導(dǎo)致混合所有制職業(yè)院校辦學(xué)過程中，國有資本和民營資本的“公益性與逐利性”矛盾不可避免。在職業(yè)教育混合所有制改革過程中，應(yīng)及時(shí)修訂《民辦教育法》，讓所有投資者根據(jù)產(chǎn)權(quán)平等原則，對自己投入辦學(xué)的資產(chǎn)享有平等收益期待，讓不同所有制投資者，根據(jù)自己的投資比例，最終都能夠?qū)崿F(xiàn)自己的權(quán)益訴求。

2.權(quán)力行使渠道的多元化。在職業(yè)教育混合所有制改革中，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展不同投資者行使權(quán)利的渠道，如蘇州工業(yè)園區(qū)職業(yè)技術(shù)學(xué)院從2011年起，每年五月召開一次董事會(huì)。根據(jù)全國人大常委會(huì)的相關(guān)安排，《民辦教育促進(jìn)法》的修訂已經(jīng)進(jìn)入日程表，其中民辦學(xué)校的營利性或非營利性是其中討論的焦點(diǎn)。有專家指出相關(guān)民辦教育法律的修改，將為更多的大型混合所有制職業(yè)院校，尤其是民營資本占比超過50%的職業(yè)院校上市提供了可能性。而中國證監(jiān)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)公眾股股東權(quán)保護(hù)的若干規(guī)定》指出，“鼓勵(lì)上市公司在召開股東大會(huì)時(shí)，除現(xiàn)場會(huì)議外，向股東提供網(wǎng)絡(luò)形式的投票平臺(tái)?！?/p>

實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，網(wǎng)絡(luò)投票平臺(tái)是中小投資者對大股東進(jìn)行制衡的重要手段，在保護(hù)中小投資者權(quán)益方面取得了較好效果。隨著我國職業(yè)教育混合所有制改革的進(jìn)一步深入，通過網(wǎng)絡(luò)投票平臺(tái)，實(shí)施中小投資者對混合所有制職業(yè)院校董事會(huì)的滿意度調(diào)查，將投票結(jié)果向社會(huì)公布，使董事會(huì)接受社會(huì)輿論的監(jiān)督，勢必會(huì)成為一種保護(hù)中小投資者產(chǎn)權(quán)的重要手段。

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責(zé)任編輯 肖稱萍