張文玉+劉明興

摘 要：職業(yè)教育成本分擔(dān)，不僅遵循經(jīng)濟(jì)學(xué)的邏輯，也遵循政治學(xué)的邏輯。從經(jīng)濟(jì)的角度講，不同類型的技能對(duì)個(gè)人和企業(yè)的投資回報(bào)的確定性不同，因此需要采取不同的措施調(diào)動(dòng)個(gè)人和企業(yè)參與職業(yè)教育的積極性。從政治的角度講，政府采取何種措施介入職業(yè)教育發(fā)展，受到其具體的政治經(jīng)濟(jì)訴求，以及政府、企業(yè)、工會(huì)等組織集體行動(dòng)能力對(duì)比的影響，并沒有固定的模式。在一定時(shí)期內(nèi)，我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展整體上將維持中央政府主導(dǎo)的模式，中央促進(jìn)職業(yè)教育的發(fā)展，應(yīng)充分調(diào)動(dòng)地方政府、企業(yè)和個(gè)人的積極性。

關(guān)鍵詞：職業(yè)教育；成本分擔(dān)；邏輯

作者簡(jiǎn)介：張文玉（1986-），男，山東泰安人，北京大學(xué)中國(guó)教育財(cái)政科學(xué)研究所博士研究生，研究方向?yàn)榻逃?cái)政；劉明興（1972-），男，河北滄州人，北京大學(xué)中國(guó)教育財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)，教授，研究方向?yàn)榘l(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)，政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。

基金項(xiàng)目：2014年北京市社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“北京市‘3+2中高職銜接模式的經(jīng)費(fèi)需求研究”（編號(hào)：14JYC022），主持人：劉云波；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目（2015-2018年）“高職院校畢業(yè)生的就業(yè)特征與影響因素研究——基于城鎮(zhèn)化的視角”，主持人：劉明興。

中圖分類號(hào)：G710 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-7518（2016）22-0005-06

近年來，國(guó)家在職業(yè)教育方面的財(cái)政投入力度不斷加大。國(guó)務(wù)院、財(cái)政部和教育部在2009年、2010年和2012年，先后出臺(tái)了《關(guān)于中等職業(yè)學(xué)校農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生和涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生免學(xué)費(fèi)工作的意見》（財(cái)教[2009]442號(hào)）、《關(guān)于擴(kuò)大中等職業(yè)學(xué)校免學(xué)費(fèi)政策覆蓋范圍的通知》（財(cái)教 [2010]345號(hào)）和《關(guān)于擴(kuò)大中等職業(yè)教育免學(xué)費(fèi)政策范圍進(jìn)一步完善國(guó)家助學(xué)金制度的意見》（財(cái)教[2012]376號(hào)）等一系列政策規(guī)定，基本實(shí)現(xiàn)了中等職業(yè)教育全免費(fèi)。2014年5月出臺(tái)的《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕19號(hào)）和2014年6月出臺(tái)的《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014-2020年）》（教發(fā)〔2014〕6號(hào)）也都強(qiáng)調(diào)要落實(shí)財(cái)政性職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入。那么，政府財(cái)政投入職業(yè)教育有何合理依據(jù)？除政府外，企業(yè)和受教育者個(gè)人又該在職業(yè)教育成本分擔(dān)中承擔(dān)怎樣的責(zé)任？職業(yè)教育的成本分擔(dān)，遵循了怎樣的一種邏輯？

一、職業(yè)教育的產(chǎn)品屬性與政府責(zé)任

關(guān)于職業(yè)教育的產(chǎn)品屬性與政府責(zé)任的研究，主要是圍繞職業(yè)教育的公共物品屬性展開的。所謂公共物品是指每個(gè)人對(duì)某種產(chǎn)品的消費(fèi)不會(huì)導(dǎo)致其他人對(duì)該產(chǎn)品消費(fèi)的減少（Samuelson，1954），即公共物品具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性（增加一個(gè)消費(fèi)者的邊際生產(chǎn)成本為零）與非排他性（某人對(duì)某物品的消費(fèi)不能排除他人消費(fèi)此物品）。據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，物品可以分為公共物品、準(zhǔn)公共物品和私人物品（Buchanan，1965；Barzel，1971）。關(guān)于職業(yè)教育的性質(zhì)問題，有學(xué)者從促進(jìn)財(cái)政加大對(duì)職業(yè)教育投入，促進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展的角度，傾向于將其認(rèn)定為純公共物品[1][2]（彭干梓等，2002；陳紅穎等，2007）。也有學(xué)者傾向于認(rèn)為正規(guī)職業(yè)教育屬于純私人物品，政府應(yīng)該逐步從對(duì)職業(yè)教育的財(cái)政投入中退出[3]（匡緒輝，2002）。但更多主流學(xué)者都傾向于認(rèn)為職業(yè)教育屬于準(zhǔn)公共物品。王善邁從教育屬于非營(yíng)利的公共部門出發(fā)，認(rèn)為教育提供的是公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品而不是私人產(chǎn)品，義務(wù)教育屬于公共產(chǎn)品，非義務(wù)教育屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品[4]（王善邁，1997）。勞凱聲（2002）認(rèn)為，一方面，教育是非營(yíng)利性事業(yè)，學(xué)校是非營(yíng)利性組織，它所提供的產(chǎn)品或服務(wù)是一種典型的公共物品。但從教育的非壟斷性質(zhì)、公共物品與市場(chǎng)的關(guān)系以及物品的競(jìng)爭(zhēng)性和可分性程度來看，這種公共物品又存在轉(zhuǎn)化為私人物品或準(zhǔn)私人物品的情況和可能，因此教育應(yīng)為為準(zhǔn)公共物品[5]。在對(duì)教育公共物品屬性的判斷上，上述學(xué)者并沒有嚴(yán)格遵守經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)于公共物品的判定標(biāo)準(zhǔn)，其論證的合理性是值得商榷的。袁連生（2003）對(duì)王善邁和勞凱聲關(guān)于教育是準(zhǔn)公共物品的判定標(biāo)準(zhǔn)提出了批評(píng)，認(rèn)為教育的產(chǎn)品屬性不是由其生產(chǎn)方式?jīng)Q定的，而是由其間接消費(fèi)特征及其內(nèi)部與外部收益的不同決定的，但在最終的結(jié)論上，袁連生也認(rèn)為教育應(yīng)屬于準(zhǔn)公共物品[6]。吳松江等人（2006）也分析了職業(yè)教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，并認(rèn)為政府公共財(cái)政資金的投入解決職業(yè)教育發(fā)展資金不足的問題，通過立法和公共政策的方式規(guī)定其發(fā)展趨向，同時(shí)也不可忽視政府適度管制[7]。另外，也有個(gè)別學(xué)者從法理學(xué)的角度，分析了職業(yè)教育發(fā)展中的政府責(zé)任，認(rèn)為需要按照“責(zé)任先置與責(zé)任分置”的組織邏輯確定各級(jí)政府的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，以公眾滿意度為標(biāo)準(zhǔn)建立政府績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，勘定政府的權(quán)力與責(zé)任邊界，建立政府問責(zé)機(jī)制等途徑來理順政府在職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入中的責(zé)任[8]（李華玲，2014）。

二、財(cái)政介入職業(yè)教育發(fā)展的邏輯分析

教育所具有的公共物品屬性，或者教育收益的外部性，為各方分擔(dān)教育成本提供了合理性基礎(chǔ)。以公共物品理論為基礎(chǔ)，Johnstone（1986）提出了“誰受益，誰負(fù)擔(dān)”的教育成本分擔(dān)理論。這一理論已成為世界各國(guó)施行教育成本分擔(dān)政策的主要理論依據(jù)。根據(jù)該理論，教育成本主要應(yīng)由政府、企業(yè)和個(gè)人（學(xué)生及家庭）共同分擔(dān)，各方具體經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任的確定，由各自在教育中的相對(duì)投資回報(bào)率決定。投資的相對(duì)回報(bào)率越高，則投入應(yīng)越多。但值得思考的是，若教育成本的分擔(dān)只遵循簡(jiǎn)單的成本收益分析的經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯，那么各國(guó)應(yīng)會(huì)發(fā)展出相似的職業(yè)教育成本分擔(dān)機(jī)制。然而現(xiàn)實(shí)中我們卻看到了美國(guó)市場(chǎng)化技能培訓(xùn)體系、日本的公司內(nèi)部培訓(xùn)體系和德國(guó)的雙元制技能培訓(xùn)體系等基于不同成本分擔(dān)機(jī)制的職業(yè)教育體系。因此，單純討論投資回報(bào)率的經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯，并不能解釋各國(guó)在職業(yè)教育成本分擔(dān)方面的變異。事實(shí)上，職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)，可以看作是政府、企業(yè)和個(gè)人三方的集體行動(dòng)。經(jīng)費(fèi)分擔(dān)的具體方式，除了各方投資的相對(duì)回報(bào)率之外，也與各自的集體行動(dòng)能力有關(guān)。即職業(yè)教育成本分擔(dān)所遵循的邏輯，既有經(jīng)濟(jì)邏輯，也有政治邏輯。政府在職業(yè)教育發(fā)展中所扮演的角色，既與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要有關(guān)，也與政府相對(duì)于企業(yè)和個(gè)人的集體行動(dòng)能力強(qiáng)弱有關(guān)。

（一）職業(yè)教育技能類型的劃分

關(guān)于職業(yè)教育技能的類型，最著名的是Becker（1964，1993）對(duì)一般技能和特殊技能的劃分。他把職業(yè)訓(xùn)練分為一般訓(xùn)練（General Training）和特殊訓(xùn)練（Special Training）。一般訓(xùn)練提供一般技能，這種技能完全通用且適用于大多數(shù)雇主生產(chǎn)需求的技能；特殊訓(xùn)練提供特殊技能，這種技能完全無法通用，且只對(duì)雇傭此類工人的特定企業(yè)有價(jià)值。貝克爾認(rèn)為，就一般技能的訓(xùn)練而言，由于其所具有的外部性及投資回報(bào)的不穩(wěn)定，企業(yè)并不愿意投資于這類技能教育；但由于個(gè)人通用技能投資回報(bào)的穩(wěn)定性，工人自己則愿意投資去學(xué)習(xí)。就特殊技能的訓(xùn)練而言，由于個(gè)人投資回報(bào)的不穩(wěn)定性，工人自己并不愿意投資于這種技能培訓(xùn)；但對(duì)企業(yè)而言，特殊技能培訓(xùn)不具有外部性，企業(yè)可以通過壓低工資保證其教育投資的回報(bào)，因此愿意提供特殊技能培訓(xùn)；而工人由于可以獲得比市場(chǎng)稍高的投資回報(bào)，因而也愿意分擔(dān)一部分成本。

貝克爾關(guān)于技能類型的劃分，受到后來學(xué)者的批評(píng)。其中最重要的有兩點(diǎn)：一是貝克爾對(duì)于一般技能和特殊技能“完全通用”和“完全不通用”的區(qū)分過于嚴(yán)格；二是其劃分所暗含的完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)假設(shè)。Stevens（1996，1999）認(rèn)為，在貝克爾一般技能和特殊技能劃分之外，還存在一種中間類型的技能，即可轉(zhuǎn)移性技能（transferable skills），這種技能不只對(duì)一個(gè)企業(yè)有價(jià)值，企業(yè)之間在雇傭此類技能工人上存在著競(jìng)爭(zhēng)，但是競(jìng)爭(zhēng)不屬于充分競(jìng)爭(zhēng)，很多技能都屬于可轉(zhuǎn)移性技能。Acemoglu和Pischke（1998，1999）則對(duì)貝克爾關(guān)于企業(yè)不會(huì)為一般技能培訓(xùn)付出成本的論述提出質(zhì)疑?；诮?jīng)驗(yàn)研究（包括德國(guó)），他們認(rèn)為由于市場(chǎng)的不完全競(jìng)爭(zhēng)，企業(yè)可以在一般技能的培訓(xùn)中獲得租金，因此負(fù)擔(dān)了一般技能培訓(xùn)的一定成本，而不是像貝克爾所說的那樣完全由個(gè)人承擔(dān)。

事實(shí)上，貝克爾和史蒂文斯關(guān)于技能類型的劃分，是提出了一個(gè)從特殊技能到一般技能的連續(xù)統(tǒng)（spectrum），兩端分別是特殊技能和一般技能，中間則是可轉(zhuǎn)移性技能。但由于三種技能類型之間的邊界不清，因此很難將其運(yùn)用到實(shí)際問題的分析中。在本文中，筆者將保留貝克爾和史蒂文斯對(duì)于特殊技能、可轉(zhuǎn)移性技能和一般技能的區(qū)分，但為了厘清三種不同技能之間的邊界，對(duì)三種技能進(jìn)行重新定義。在本文語境中，特殊技能是指對(duì)某一企業(yè)或少數(shù)幾個(gè)企業(yè)有價(jià)值的技能，企業(yè)對(duì)于這種技能的投資回報(bào)高度確定，以至企業(yè)愿意承擔(dān)此類培訓(xùn)的大部分或全部成本，并愿意通過內(nèi)部培訓(xùn)或?qū)W徒制來進(jìn)行培訓(xùn)；一般技能是指可以在全部或者大多數(shù)行業(yè)中通用的技能，個(gè)人對(duì)這種技能的投資回報(bào)高度確定，以至個(gè)人愿意為此類技能付費(fèi)，并愿意通過市場(chǎng)化的機(jī)制來獲得培訓(xùn)；可轉(zhuǎn)移性技能是指在一定企業(yè)、行業(yè)范圍內(nèi)通用，但個(gè)人和企業(yè)對(duì)此類技能的投資回報(bào)都不能十分確定，一般性企業(yè)和個(gè)人都不愿為此類技能的培訓(xùn)承擔(dān)成本，依靠一般性企業(yè)或市場(chǎng)都不能滿足此類技能培訓(xùn)的需求。同時(shí)，筆者也放寬貝克爾關(guān)于完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的假設(shè)，將分析設(shè)定在非完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。因?yàn)殡m然在市場(chǎng)中存在著競(jìng)爭(zhēng)，但是大部分都沒有激烈到完全競(jìng)爭(zhēng)的地步，一般技能和通用技能也沒有達(dá)到“完全通用”和“完全不通用”的程度。完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)假設(shè)有利于簡(jiǎn)化分析，但卻不如非完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)假設(shè)貼近實(shí)際。

（二）職業(yè)教育成本分擔(dān)的經(jīng)濟(jì)邏輯

從經(jīng)濟(jì)的角度講，職業(yè)教育成本分擔(dān)最核心的問題，是各方投資職業(yè)教育的投資回報(bào)的確定性問題，即從成本收益的角度看，對(duì)職業(yè)教育的投入是否合理。

在特殊技能的提供上，對(duì)于企業(yè)而言，在完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)中，因?yàn)椴粫?huì)遭遇外部競(jìng)爭(zhēng)者，企業(yè)能夠保證其投資回報(bào)的穩(wěn)定性，因此愿意承擔(dān)此類技能培訓(xùn)的成本；同時(shí)工人也愿意支付部分培訓(xùn)成本，因?yàn)榕嘤?xùn)后，他們的實(shí)際工資雖然低于邊際產(chǎn)品工資，但是卻高于外部市場(chǎng)工資（Becker，1964，1993）。在非完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中，由于特殊技能并非“完全不通用”，工人可以在一定范圍內(nèi)對(duì)企業(yè)進(jìn)行選擇，其特殊技能投資回報(bào)比完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中更加確定，因此在分擔(dān)特殊技能的培訓(xùn)成本方面，可能愿意承擔(dān)更多。

而在一般技能的提供上，在完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)中，由于可能面臨其他企業(yè)挖人的界外效應(yīng)，企業(yè)并不愿意提供此類技能培訓(xùn)。但對(duì)工人而言，由于技能的通用性和市場(chǎng)的充分競(jìng)爭(zhēng)，他們可以獲得與其邊際產(chǎn)品等值的報(bào)酬，其長(zhǎng)期回報(bào)和短期回報(bào)都比較確定，因此愿意為接受一般技能培訓(xùn)付費(fèi)。但在非完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中，這種完全由個(gè)人付費(fèi)的狀況可能被打破。大企業(yè)所具有的買主壟斷權(quán)力以及壓縮工資差距的勞動(dòng)力市場(chǎng)制度等，都會(huì)阻礙技術(shù)工人獲得與其邊際產(chǎn)品等值的期望工資，這使得企業(yè)可以從其對(duì)一般技能的投資中獲得租金，因此也愿意承擔(dān)一般技能培訓(xùn)的部分成本（Acemoglu & Pischke，1998，1999）。

相比于特殊技能和一般技能，個(gè)人和單個(gè)企業(yè)對(duì)可轉(zhuǎn)移性技能培訓(xùn)投資回報(bào)并不確定。對(duì)單個(gè)企業(yè)而言，投資于這種技能需要面臨其他企業(yè)挖人的界外效應(yīng)，即需要克服外部性問題，因此不愿意進(jìn)行投資，而期望從市場(chǎng)獲得技術(shù)工人的提供；但對(duì)個(gè)人而言，隨著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，其對(duì)可轉(zhuǎn)移性技能進(jìn)行投資的長(zhǎng)期回報(bào)得不到保證，同時(shí)還要付上不能接受一般技能教育的機(jī)會(huì)成本，因此不愿意以自費(fèi)的方式通過市場(chǎng)獲得此類技能培訓(xùn)。這就導(dǎo)致在這種技能培訓(xùn)的成本分擔(dān)和提供方面出現(xiàn)問題。要解決這個(gè)問題，最主要的，就是要提高個(gè)人或企業(yè)可轉(zhuǎn)移性技能投資回報(bào)的確定性。

對(duì)于提高企業(yè)投資可轉(zhuǎn)移性技能投資回報(bào)的確定性，如果依靠企業(yè)自身解決，并承擔(dān)技能培訓(xùn)主要成本的話，一種可選的方式是在壟斷競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)中，對(duì)同類技能人才有共同需求的企業(yè)結(jié)成聯(lián)盟，以俱樂部產(chǎn)品的形式提供技能培訓(xùn)，在聯(lián)盟內(nèi)部形成為各方接受的成本分擔(dān)機(jī)制，以克服投資的外部性，提高投資回報(bào)的確定性。另一種方式是企業(yè)為自己進(jìn)行技能人才培訓(xùn)。但這種方式只適合于大型企業(yè)，因?yàn)榇笃髽I(yè)可以通過自己所具有的買主壟斷權(quán)力，保證自己培訓(xùn)的技能工人不被或少被“挖走”，從而保證其可轉(zhuǎn)移性技能投資回報(bào)的確定性。相對(duì)于前面兩種積極提高投資回報(bào)確定性的措施，企業(yè)還有一種消極應(yīng)對(duì)措施可以選擇，即通過采用先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，減少對(duì)技術(shù)工人的依賴。如果要依賴政府解決企業(yè)提供可轉(zhuǎn)移性技能培訓(xùn)的外部性，提高其投資回報(bào)的確定性，形成企業(yè)與政府之間的成本分擔(dān)機(jī)制的話，則可以通過政府提供職業(yè)教育、政府補(bǔ)貼企業(yè)或政府制度規(guī)范來解決。政府提供職業(yè)教育，是指企業(yè)向政府繳納職業(yè)技能培訓(xùn)稅，由政府負(fù)責(zé)解決工人技能培訓(xùn)的問題，從而克服企業(yè)直接培訓(xùn)的外部性；政府補(bǔ)貼企業(yè)，是指政府對(duì)提供可轉(zhuǎn)移性技能培訓(xùn)的企業(yè)提供財(cái)政補(bǔ)貼，來使其提供培訓(xùn)的外部性內(nèi)生化，以提高其投資回報(bào)的確定性；政府制度規(guī)范，則是指政府利用手中所具有的行政權(quán)力，制定限制勞動(dòng)力自由流動(dòng)的制度，如通過勞動(dòng)力市場(chǎng)的制度安排縮小工資差距，從而使企業(yè)培訓(xùn)的工人能夠最大限度地留在企業(yè)，從而保證企業(yè)投資回報(bào)的確定性。

對(duì)于提高個(gè)人投資可轉(zhuǎn)移性技能投資回報(bào)的確定性，如果依靠個(gè)人解決，可以通過工會(huì)向企業(yè)施壓，實(shí)施終身雇傭制度，以保證個(gè)人長(zhǎng)期投資回報(bào)的確定性。如果依靠政府解決的話，一種方式是通過助學(xué)貸款、獎(jiǎng)助學(xué)金或免費(fèi)政策，對(duì)個(gè)人長(zhǎng)期投資回報(bào)的不確定性進(jìn)行補(bǔ)償，克服其投資的跨期預(yù)算約束問題；另一種方式仍然是利用行政權(quán)力進(jìn)行制度規(guī)范。這種制度規(guī)范可以有積極和消極之分。積極的制度規(guī)范可以建立職業(yè)資格認(rèn)證制度，工人持證上崗，以保證個(gè)人所接受的培訓(xùn)在勞動(dòng)力市場(chǎng)得以體現(xiàn)；消極的制度則是限制個(gè)體選擇的權(quán)力，如通過強(qiáng)制性的分流政策，強(qiáng)迫一定數(shù)量的個(gè)體接受可轉(zhuǎn)移性技能培訓(xùn)。

當(dāng)然，上述提高個(gè)人或企業(yè)可轉(zhuǎn)移性技能投資回報(bào)的確定性的措施，彼此之間并不是孤立的。特別是當(dāng)政府介入其中的時(shí)候，更可能采用同時(shí)提高個(gè)人和企業(yè)投資回報(bào)確定性的措施，例如在給個(gè)人提供獎(jiǎng)助學(xué)金或免費(fèi)的同時(shí)，也對(duì)企業(yè)參與可轉(zhuǎn)移性技能培訓(xùn)進(jìn)行補(bǔ)貼。

表1 職業(yè)教育成本分擔(dān)的經(jīng)濟(jì)邏輯

對(duì)本文關(guān)于職業(yè)教育成本分擔(dān)經(jīng)濟(jì)邏輯的分析，有兩點(diǎn)需要特殊說明：第一，本文的分析是暗含了一個(gè)未明言的假設(shè)，即市場(chǎng)勞動(dòng)力供給均衡假設(shè)。如果勞動(dòng)力供給過?；驀?yán)重不足，那么本文的分析則需要進(jìn)行重新思考。以終身雇傭制度的建立為例，在勞動(dòng)力供給缺乏的市場(chǎng)，會(huì)是企業(yè)而非工人具有更強(qiáng)的建立終身雇傭制度的激勵(lì)。第二，在眾多可以確定投資回報(bào)的措施中，具體采取哪一種，受多種因素的影響。限于本文的主題和篇幅，在下面的分析中，我們將主要分析政府在其各種政策選項(xiàng)中做出選擇的影響因素。

（三）職業(yè)教育成本分擔(dān)的政治邏輯

從上面的分析可以看出，在保證個(gè)人和企業(yè)投資回報(bào)的確定性，促進(jìn)可轉(zhuǎn)移性技能培訓(xùn)方面，政府有多種不同的政策選項(xiàng)，起著重要的作用。但是我們?nèi)匀恍枰鉀Q的問題是，為什么政府有動(dòng)力介入可轉(zhuǎn)移性技能的培訓(xùn)？在眾多提高企業(yè)和個(gè)人投資回報(bào)確定性的政策選項(xiàng)中，政府的具體選擇會(huì)受哪些因素影響？

對(duì)于政府介入可轉(zhuǎn)移性技能培訓(xùn)的原因，本文認(rèn)為主要有兩個(gè)方面，即政府為其自身的經(jīng)濟(jì)及政治利益進(jìn)行的考量，以及企業(yè)與個(gè)人對(duì)政府所施加的壓力。

建立一個(gè)有能力而且負(fù)責(zé)的國(guó)家，是現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的基本目標(biāo)，這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，離不開強(qiáng)有力的財(cái)政支撐[9]（王紹光等，2008）。因此，政府有激勵(lì)保證其財(cái)政收入的穩(wěn)定和逐步增長(zhǎng)，以實(shí)現(xiàn)其國(guó)家建設(shè)目標(biāo)。如果國(guó)家的財(cái)政收入主要依賴企業(yè)所繳納的稅收，那么當(dāng)企業(yè)面臨可轉(zhuǎn)移性技能培訓(xùn)的難題時(shí)，政府出于保證其財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)的考慮，就有動(dòng)力采取措施提高企業(yè)或個(gè)人投資可轉(zhuǎn)移性技能的回報(bào)的確定性，從而保證對(duì)企業(yè)技術(shù)工人供給以維持其穩(wěn)定發(fā)展。當(dāng)然，這里所指的企業(yè)，主要是指私營(yíng)企業(yè)。因?yàn)槿绻麌?guó)家財(cái)政收入主要依賴的是國(guó)有或公有企業(yè)的話，政府更可能通過國(guó)有或公有企業(yè)內(nèi)部的培訓(xùn)體系解決技術(shù)工人的供給問題，而對(duì)私營(yíng)企業(yè)的可轉(zhuǎn)移性技能工人需求不予考慮。除了經(jīng)濟(jì)方面的原因，政府介入可轉(zhuǎn)移性技能的培訓(xùn)也可能因?yàn)檎畏矫娴脑?。企業(yè)和個(gè)人在可轉(zhuǎn)移性技能培訓(xùn)方面的問題，可能會(huì)被某些政治派別或政府部門利用，以作為其政治博弈的手段來平衡反對(duì)派的力量或增強(qiáng)其政治實(shí)力。

政府也有可能因?yàn)槠髽I(yè)和個(gè)人所施加的壓力，被迫為可轉(zhuǎn)移性技能的培訓(xùn)分擔(dān)部分成本。如果企業(yè)和個(gè)人有足夠強(qiáng)的集體行動(dòng)能力并能夠給政府施加足夠大的壓力，那么不論其投資回報(bào)的確定性如何，政府都有可能迫于壓力而為技能培訓(xùn)分擔(dān)部分成本。這種情況即便是在特殊技能和一般技能的培訓(xùn)中也仍有可能發(fā)生。如果企業(yè)和個(gè)人沒有足夠的集體行動(dòng)能力和施壓能力，在沒有任何經(jīng)濟(jì)和政治利益考慮的前提下，政府也仍然有可能在可轉(zhuǎn)移性技能的培訓(xùn)方面不承擔(dān)任何責(zé)任。企業(yè)的集體行動(dòng)能力和對(duì)政府施壓的能力，與企業(yè)實(shí)力與行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)育程度有關(guān)。企業(yè)對(duì)政府施加壓力，既可以通過用手投票的方式，也可以通過用腳投票的方式。用手投票的壓力強(qiáng)弱取決于產(chǎn)業(yè)的行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)育的強(qiáng)弱；用腳投票的壓力強(qiáng)弱則受制于資本積累的規(guī)模及其跨區(qū)域的流動(dòng)成本的大小。個(gè)人的集體行動(dòng)能力和對(duì)政府施壓的能力，主要與工會(huì)的發(fā)育程度與組織程度有關(guān)，具體的施壓方式主要包括用手投票和廣泛的工人運(yùn)動(dòng)。

不論出于何種原因，當(dāng)政府確定要介入職業(yè)技能培訓(xùn)時(shí)，會(huì)如何在不同的政策選項(xiàng)中做出選擇？在不考慮其他因素的情況下，強(qiáng)財(cái)力的政府更可能建立公辦職業(yè)教育學(xué)校提供職業(yè)教育或采取職業(yè)教育免費(fèi)政策；而弱財(cái)力的政府則更有可能通過財(cái)政補(bǔ)貼、助學(xué)貸款、獎(jiǎng)助學(xué)金和制度規(guī)范等政策，調(diào)動(dòng)企業(yè)和社會(huì)力量舉辦職業(yè)學(xué)校以及個(gè)人參加技能培訓(xùn)的積極性。但上述財(cái)力導(dǎo)向的解釋并不具有確定性，因?yàn)閲?guó)家的行政體制、行業(yè)協(xié)會(huì)、工會(huì)等力量的強(qiáng)弱對(duì)比，不同政治派別的利益訴求等，都會(huì)對(duì)財(cái)力導(dǎo)向的政策選擇產(chǎn)生影響。舉例來說，弱財(cái)力的政府可能采取壓縮勞動(dòng)力市場(chǎng)工資的制度來提高企業(yè)可轉(zhuǎn)移性技能投資回報(bào)的確定性，但如果政府需要面對(duì)一個(gè)力量強(qiáng)大的工會(huì)時(shí)，這種措施能夠得以推行的可能性就微乎其微?？梢哉f，政府具體采取哪一種措施的原因極其復(fù)雜，且內(nèi)生于其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷史和實(shí)際狀況，需要根據(jù)具體情況具體分析，本文不再贅述。

三、對(duì)我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展的建議

根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)摘要2014》的數(shù)據(jù)，2011年到2013年，第二產(chǎn)業(yè)對(duì)于我國(guó)GDP的貢獻(xiàn)率分別為51.6%、48.7%和48.3%；同期第三產(chǎn)業(yè)對(duì)于GDP的貢獻(xiàn)率分別為43.8%、45.6%和46.8%。第三產(chǎn)業(yè)對(duì)于GDP的貢獻(xiàn)率不斷上升。我國(guó)正處于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期。對(duì)于我國(guó)現(xiàn)階段的職業(yè)教育體系來說，經(jīng)費(fèi)投入長(zhǎng)效機(jī)制面臨著深層次的社會(huì)性矛盾。首先，就中央政府而言，存在滿足企業(yè)對(duì)技術(shù)工人的需求以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的客觀需要，但由于職業(yè)教育的高成本和中央財(cái)力的限制，中央不可能承擔(dān)職業(yè)教育的全部成本。其次，隨著產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，企業(yè)對(duì)掌握更多通用技能的工人的需求增強(qiáng)，這導(dǎo)致其參與職業(yè)教育的外部性增大，參與的積極性降低；同時(shí)，在我國(guó)現(xiàn)行體制下，企業(yè)、行業(yè)的集體行動(dòng)能力有限，除大型企業(yè)或大的產(chǎn)業(yè)集群對(duì)政府（主要是地方政府）尚有影響之外，其他企業(yè)很難對(duì)政府形成壓力。第三，由于傳統(tǒng)文化影響以及職業(yè)教育收益率低于普通教育收益率的現(xiàn)實(shí)，學(xué)生及家長(zhǎng)缺乏為職業(yè)教育付費(fèi)的動(dòng)力；且由于學(xué)生來源于社會(huì)弱勢(shì)階層，缺乏政治話語權(quán)，也很難形成對(duì)政府的壓力。第四，就政府內(nèi)部而言，由于財(cái)力的限制，中央政府在調(diào)動(dòng)地方財(cái)政投入職業(yè)教育的積極性上也面臨困難。在上述因素的共同作用下，目前我國(guó)職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入仍然存在不足，職業(yè)學(xué)校難以提供適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)需求的技能教育供給。從當(dāng)前的形勢(shì)判斷，在一定時(shí)期內(nèi)，我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展整體上將維持中央政府主導(dǎo)的模式，而中央促進(jìn)職業(yè)教育的發(fā)展，應(yīng)充分調(diào)動(dòng)地方政府、企業(yè)和個(gè)人的積極性。

（一）調(diào)動(dòng)地方政府投入職業(yè)教育的積極性

調(diào)動(dòng)地方政府積極性的一個(gè)辦法是強(qiáng)化中央政府的行政壓力，強(qiáng)制要求地方財(cái)政投入職業(yè)教育，或者由中央財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付直接增加投入。但這兩種方式都存在弊端。依靠中央行政壓力強(qiáng)制地方財(cái)政投入職業(yè)教育，容易導(dǎo)致地方的消極抵抗或弄虛作假應(yīng)付了事。而依靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付直接增加投入又往往會(huì)強(qiáng)化職業(yè)學(xué)校上級(jí)行政主管部門的干預(yù)和地方財(cái)政、學(xué)?！暗取⒖?、要”的狀況，不利于職業(yè)教育辦學(xué)體制的市場(chǎng)化改革，而且最重要的是，如前文所述，目前中央財(cái)政的投入能力其實(shí)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足職業(yè)教育發(fā)展的經(jīng)費(fèi)需求。

調(diào)動(dòng)地方政府積極性的另一個(gè)辦法是招商引資。在當(dāng)前政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體制下，招商引資和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)有利于調(diào)動(dòng)地方政府加大職業(yè)教育投入、培養(yǎng)職業(yè)技能人才。中央財(cái)政可以著力動(dòng)員這個(gè)機(jī)制。另外，由于企業(yè)是用工需求主體，因此企業(yè)有動(dòng)力彌補(bǔ)產(chǎn)業(yè)工人的集體行動(dòng)能力和經(jīng)濟(jì)支付能力不足的難題。在區(qū)域性產(chǎn)業(yè)集群高度發(fā)達(dá)的情況下，企業(yè)乃至地方性行業(yè)協(xié)會(huì)都會(huì)對(duì)地方財(cái)政形成壓力，提升地方財(cái)政對(duì)中等職業(yè)教育投入的積極性。

（二）調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性

調(diào)動(dòng)企業(yè)參與職業(yè)教育的積極性，關(guān)鍵是采取措施彌補(bǔ)企業(yè)投入的外部性。一種方法是鼓勵(lì)企業(yè)與職業(yè)學(xué)校合作設(shè)立實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)基地，基地可在校內(nèi)，也可在校外，由企業(yè)與職業(yè)學(xué)校商定成本分擔(dān)的具體機(jī)制，財(cái)政則采用校企合作專項(xiàng)資金或者對(duì)企業(yè)采用稅收優(yōu)惠或減免的政策，對(duì)企業(yè)的外部性成本進(jìn)行彌補(bǔ)。另一種方法是鼓勵(lì)企業(yè)、行業(yè)或產(chǎn)業(yè)集群舉辦職業(yè)學(xué)校，以俱樂部產(chǎn)品的形式提供職業(yè)教育，通過企業(yè)、行業(yè)、產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)部的成本分擔(dān)克服外部性難題，財(cái)政可以在這個(gè)過程中以專項(xiàng)資金的形式予以引導(dǎo)和支持。

（三）調(diào)動(dòng)個(gè)人的積極性

在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)時(shí)期，調(diào)動(dòng)個(gè)人參與職業(yè)教育的積極性，應(yīng)對(duì)個(gè)人的相對(duì)投資回報(bào)率和企業(yè)對(duì)人才通用技能和專用技能類型需求的變化予以考慮。對(duì)于中西部貧困地區(qū)來說，現(xiàn)行免費(fèi)政策可以克服跨期預(yù)算約束的問題，吸引學(xué)生參加職業(yè)教育。對(duì)東部發(fā)達(dá)地區(qū)而言，現(xiàn)行的免費(fèi)政策則達(dá)不到上述效果。結(jié)合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)對(duì)通用人才需求增加的現(xiàn)實(shí)，可以在東部地區(qū)逐步建立普教與職教的融通機(jī)制，或者試點(diǎn)綜合高中改革。

參考文獻(xiàn)：

[1]彭干梓，夏金星.農(nóng)業(yè)職業(yè)教育具有純公共產(chǎn)品性質(zhì)[J].職教論壇，2002（13）：4-5.

[2]陳紅穎，夏金星，匡遠(yuǎn)配.關(guān)于農(nóng)村職業(yè)教育應(yīng)屬于公共產(chǎn)品之分析[J].中國(guó)職業(yè)技術(shù)教育，2007（17）：39-42.

[3]匡緒輝.公共財(cái)政下教育財(cái)政投入模式選擇[J].江漢論壇，2002（12）：13-15.

[4]王善邁.社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的教育資源配置方式[J].教育與經(jīng)濟(jì)，1997（4）：1-6.

[5]勞凱聲.社會(huì)轉(zhuǎn)型與教育的重新定位[J].教育研究，2002（1）：3-7，30.

[6]袁連生.論教育的產(chǎn)品屬性、學(xué)校的市場(chǎng)化運(yùn)作及教育市場(chǎng)化[J].教育與經(jīng)濟(jì)，2003（1）：11-15.

[7]吳松江，夏金星.職業(yè)教育和政府責(zé)任[J].職教論壇，2006（1）：15-17.

[8]李華玲.基于“責(zé)任政府”的職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入問題探析[J].職業(yè)技術(shù)教育，2014（7）：46-50.

[9]王紹光，馬駿.走向“預(yù)算國(guó)家”——財(cái)政轉(zhuǎn)型與國(guó)家建設(shè)[J].公共行政評(píng)論，2008（1）：1-37.

責(zé)任編輯 韓云鵬