徐一丹，姜 海

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中國(guó)土地問(wèn)題研究中心，江蘇 南京 210095）

不同征地合作模式社會(huì)成本分析

徐一丹，姜 海

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中國(guó)土地問(wèn)題研究中心，江蘇 南京 210095）

研究目的：運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和交易費(fèi)用理論，從治理結(jié)構(gòu)層面比較分析不同征地合作模式的社會(huì)成本，剖析現(xiàn)行征地制度的效率難題，探索征地制度改革方向。研究方法：比較研究、邏輯分析。研究結(jié)果：（1）政府—農(nóng)民關(guān)系與合作方式?jīng)Q定征地的社會(huì)成本內(nèi)容與階段分布；（2）強(qiáng)勢(shì)政府模式與弱勢(shì)政府模式的社會(huì)成本均較高，平等合作征收模式的社會(huì)成本較低；（3）政府—農(nóng)民地位不對(duì)等加大征地的社會(huì)成本。研究結(jié)論：（1）社會(huì)成本上升將成為倒逼征地合作模式改革的重要因素；（2）提升農(nóng)民參與、談判權(quán)利，建立政府—農(nóng)民合作征收模式是征地制度改革的重要方向。

土地管理；征地；合作模式；社會(huì)成本；治理改革

強(qiáng)制性征地有利于降低政府獲取土地的時(shí)間成本，確保了中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。但近年來(lái)由于農(nóng)民產(chǎn)權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)以及受其他外部因素的影響，征地活動(dòng)的成本快速上升，土地增值收益分配引發(fā)的社會(huì)沖突不斷加?。?］，強(qiáng)制性征地模式的“效率”優(yōu)勢(shì)明顯削弱。據(jù)調(diào)查，征地引發(fā)的群體性事件占全國(guó)農(nóng)村群體性事件65%以上［2］。為此，學(xué)者們對(duì)被征地農(nóng)民的意愿與影響因素［3］，失地農(nóng)民權(quán)益保障［4-6］等進(jìn)行了廣泛探討，從補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)改革［7-9］、征地程序規(guī)范化［2，10］等方面提出政策改進(jìn)建議。但現(xiàn)實(shí)表明，盡管各地征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，征地安置方式不斷調(diào)整，當(dāng)前征地管理模式的社會(huì)沖突問(wèn)題并未得到根本解決。鑒于此，本文從治理結(jié)構(gòu)（征地參與主體、談判地位、權(quán)利關(guān)系）、交易機(jī)制與社會(huì)成本的關(guān)系出發(fā)，比較不同征地合作模式的社會(huì)成本差異，為國(guó)家征地制度改革提供參考。

1 基于政府—農(nóng)民關(guān)系的征地合作模式分類

征地過(guò)程中，因地方政府與農(nóng)民的權(quán)利關(guān)系、相對(duì)談判優(yōu)勢(shì)與行為選擇不同，過(guò)程及征地結(jié)果表現(xiàn)出差異。目前被征收農(nóng)民多被動(dòng)進(jìn)入征地博弈過(guò)程，地方政府在征地博弈中占據(jù)主導(dǎo)地位，表現(xiàn)出“強(qiáng)勢(shì)政府”行為特征。同時(shí)，個(gè)別地區(qū)也出現(xiàn)了農(nóng)民在征地博弈中占據(jù)主導(dǎo)地位的現(xiàn)象，地方政府傾向于盡量滿足農(nóng)民合理需求，避免農(nóng)民上訪或更加嚴(yán)重的社會(huì)沖突，表現(xiàn)出“弱勢(shì)政府”行為特征。理論上，不能排除政府與農(nóng)民權(quán)力關(guān)系和談判地位相對(duì)平等的情形。根據(jù)征地過(guò)程中主體權(quán)利關(guān)系、信息對(duì)稱程度與談判地位、征地程序與結(jié)果等，從地方政府與農(nóng)民的關(guān)系出發(fā)將征地管理劃分為強(qiáng)勢(shì)政府模式、弱勢(shì)政府模式與平等合作模式（表1）。

表1 基于政府—農(nóng)民關(guān)系的征地合作模式分類Tab.1 Classification of land acquisition cooperation modes based on relationship between government and farmers

1.1 強(qiáng)勢(shì)政府模式

強(qiáng)勢(shì)政府模式下，征地由政府發(fā)起，補(bǔ)償方案也完全由政府制定，征地雙方信息嚴(yán)重不對(duì)稱，農(nóng)民幾乎沒(méi)有談判權(quán)，征地結(jié)果與補(bǔ)償方案完全由政府主導(dǎo)。必要時(shí)，根據(jù)農(nóng)民對(duì)征地的配合情況，政府可以采取強(qiáng)制征收保證征地順利進(jìn)行。該模式下征地可以簡(jiǎn)化為下列過(guò)程：（1）征地前階段，政府發(fā)起征地并開(kāi)展被征地農(nóng)民、村集體信息前期調(diào)查，發(fā)布《擬征地告知書》，被征收農(nóng)民根據(jù)《擬征地告知書》等了解現(xiàn)行征地政策；（2）征地中階段，征地方案批準(zhǔn)后，政府發(fā)布《征地公告》、《征地安置補(bǔ)償方案》，被征收農(nóng)民根據(jù)政府提出的補(bǔ)償方案與政府進(jìn)行談判。由于政府強(qiáng)勢(shì)、農(nóng)民弱勢(shì)，農(nóng)民往往不得不接受征地。若農(nóng)民不配合，在此階段會(huì)產(chǎn)生抵制征地的行為；（3）征地后階段，政府與農(nóng)民簽訂《補(bǔ)償安置協(xié)議》后，如果農(nóng)民對(duì)征地程序與補(bǔ)償方案等不滿，將通過(guò)訴訟、上訪等形式維護(hù)權(quán)益，矛盾嚴(yán)重情況下會(huì)發(fā)生過(guò)激行為（圖1）。

1.2 弱勢(shì)政府模式

弱勢(shì)政府模式下，征地首先要得到農(nóng)民正式或非正式的同意，農(nóng)民實(shí)質(zhì)享有參與權(quán)、談判權(quán)。由于雙方信息不對(duì)稱，政府需要耗費(fèi)時(shí)間來(lái)了解農(nóng)民征地補(bǔ)償?shù)恼鎸?shí)意愿與“底線”。在制定補(bǔ)償方案前，往往遵循“協(xié)商先行”原則，政府需聽(tīng)取農(nóng)民的補(bǔ)償意愿，再結(jié)合國(guó)家法律、法規(guī)規(guī)定來(lái)制定補(bǔ)償方案，與農(nóng)民就補(bǔ)償方案達(dá)成一致后才進(jìn)入材料報(bào)批等程序。其一般過(guò)程可簡(jiǎn)化為：（1）征地前階段，政府意圖征地，但需在農(nóng)民同意征地后才發(fā)布《擬征地告知書》，農(nóng)民根據(jù)《擬征地告知書》等了解現(xiàn)行征地政策；（2）征地中階段，政府通過(guò)反復(fù)談判了解農(nóng)民補(bǔ)償意愿，制定補(bǔ)償方案，與農(nóng)民達(dá)成一致后簽訂《補(bǔ)償安置協(xié)議》，政府再將相關(guān)材料（其中必須含有農(nóng)民簽訂的補(bǔ)償安置協(xié)議）提交審批，征地方案批準(zhǔn)后發(fā)布《征地公告》、《征地安置補(bǔ)償方案》；（3）征地后階段，農(nóng)民如果對(duì)征地工作等表示不滿，繼續(xù)進(jìn)行調(diào)和處理（圖2）。

圖1 強(qiáng)勢(shì)政府征地模式的簡(jiǎn)化流程Fig.1 General process of strong government land acquisition mode

圖2 弱勢(shì)政府征地模式的簡(jiǎn)化流程Fig.2 General process of weak government land acquisition mode

1.3 平等合作模式

平等合作模式下，政府與農(nóng)民均擁有參與權(quán)、談判權(quán)，且地位平等。無(wú)論是政府還是農(nóng)民發(fā)起征地，通過(guò)平等談判，達(dá)到信息互通對(duì)稱，形成雙方均可接受的收益分配方案。無(wú)論征地成功或不成功，雙方共同分擔(dān)征地成本、收益與風(fēng)險(xiǎn)。合作目的旨在優(yōu)化土地資源配置，將土地價(jià)值最大化。其過(guò)程可簡(jiǎn)化為：（1）征地前階段，政府或農(nóng)民發(fā)起征地合作意向；（2）征地中階段，政府與農(nóng)民就合作形式以及征地成本、收益、風(fēng)險(xiǎn)等談判，補(bǔ)償方案共同協(xié)商制定；（3）征地后階段，若對(duì)征地存在不滿，依據(jù)前期協(xié)議處理與調(diào)和（圖3）。

圖3 平等合作征地模式的簡(jiǎn)化流程Fig.3 General process of equal cooperation land acquisition mode

2 征地合作模式與征地社會(huì)成本的關(guān)系及類型

2.1 征地合作模式與征地社會(huì)成本的關(guān)系

根據(jù)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，行為主體私人成本與其未承擔(dān)的外部成本共同構(gòu)成社會(huì)成本［11］。征地過(guò)程中的許多資源、人力和時(shí)間耗費(fèi)，盡管未形成“價(jià)格”，但無(wú)疑也是征地的社會(huì)成本。征地實(shí)質(zhì)上是一種交易，因此也存在交易成本。近年來(lái)，因征地引發(fā)的群體性事件和因此耗費(fèi)的社會(huì)資源逐漸增大，表明征地的交易成本十分可觀。從政府與農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)交易視角出發(fā)，基于政府與農(nóng)民討價(jià)還價(jià)博弈過(guò)程，可提出一個(gè)征地社會(huì)成本分析理論框架。征地的社會(huì)成本（T）可以概括為：T=G+F+E。其中G為政府在征地過(guò)程中所產(chǎn)生的交易成本，F(xiàn)為農(nóng)民在征地過(guò)程中所產(chǎn)生的交易成本，E為其他外部成本，例如征地對(duì)政府信譽(yù)的影響和對(duì)其他社會(huì)資本的侵蝕所導(dǎo)致的公共治理成本增加。

征地的社會(huì)成本是政府與農(nóng)民征地博弈的結(jié)果，因此主要取決于征地合作/博弈的模式。不同征地合作模式在社會(huì)成本方面的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)并非一成不變。如果農(nóng)民因缺乏對(duì)產(chǎn)權(quán)、政策的了解極度弱勢(shì)，容易接受較低的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，在此情形下強(qiáng)勢(shì)政府模式的征地社會(huì)成本將保持在較低水平。但是，隨著農(nóng)民產(chǎn)權(quán)意識(shí)增強(qiáng)，國(guó)家對(duì)地方政府行為規(guī)范性要求提高并加強(qiáng)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)，強(qiáng)勢(shì)政府模式將面臨極高的社會(huì)成本。弱勢(shì)政府模式下，如果政府財(cái)政狀況良好而農(nóng)民的利益訴求不高（例如只要求補(bǔ)償農(nóng)地價(jià)值損失），征地的社會(huì)成本較低。但是，如果農(nóng)民的利益訴求高（例如按照房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)收益要求土地補(bǔ)償）而政府財(cái)政能力有限，弱勢(shì)政府模式下征地進(jìn)展可能極其緩慢，社會(huì)成本會(huì)不降反增。可見(jiàn)，征地的社會(huì)成本取決于政府與農(nóng)民的博弈，因此征地合作模式選擇對(duì)社會(huì)成本的大小具有顯著影響。制度環(huán)境（土地產(chǎn)權(quán)體系、國(guó)家對(duì)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度）、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、土地市場(chǎng)體系發(fā)育（影響雙方能夠選擇的交易方式）和其他外部因素會(huì)影響征地合作模式。一定時(shí)期征地的社會(huì)成本將同時(shí)決定于政府—農(nóng)民的博弈行為與征地的外部環(huán)境（圖4），但征地合作模式的選擇與設(shè)計(jì)是影響最大、政策可控的因素，尤其值得關(guān)注。

圖4 征地社會(huì)成本的理論分析框架Fig.4 A theoretical framework for social costs analysis of land acquisition

2.2 征地社會(huì)成本的類型與分布

交易成本分類主要有三種方式：一是依據(jù)對(duì)交易成本內(nèi)涵與表現(xiàn)形式的概括與解釋，分為市場(chǎng)搜尋費(fèi)用、談判與簽約費(fèi)用，以及合約監(jiān)督與執(zhí)行費(fèi)用等［12］；二是根據(jù)交易成本的產(chǎn)生因素，劃分為內(nèi)生性交易成本和外生性交易成本［13］；三是按照行為的發(fā)生過(guò)程與組織過(guò)程，區(qū)分為交易前、交易中、交易后的成本［14］。這里，結(jié)合方法一和方法三，對(duì)征地社會(huì)成本類型進(jìn)行分析。

2.2.1 信息搜尋成本 交易成本源于交易方的“有限理性”或“機(jī)會(huì)主義行為”?！敖?jīng)濟(jì)人”有限理性假設(shè)認(rèn)為，交易雙方因?yàn)楦鞣N條件的限制，不可能免費(fèi)獲得交易過(guò)程中的所有信息，因而只能在有限信息條件下做出交易決策。機(jī)會(huì)主義行為是指在信息不對(duì)稱情形下，人們不完全如實(shí)地披露所有信息及從事其他損人利己的行為，如欺詐、謊言等［15］。征地過(guò)程中，地方政府與農(nóng)民在初始條件下的信息不完全對(duì)稱，政府需要對(duì)農(nóng)民的土地情況及受償意愿等進(jìn)行調(diào)查了解，為制定征地補(bǔ)償安置方案提供基礎(chǔ)。農(nóng)民需要對(duì)征地政策進(jìn)行了解，并“打聽(tīng)”政府征地收益、其他（村莊）農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等信息，為與政府談判中“不吃虧”、最大化收益做準(zhǔn)備。

2.2.2 簽訂協(xié)議成本

（1）談判成本。在補(bǔ)償安置協(xié)議簽訂之前，地方政府和農(nóng)民將對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與方式、安置方式等事項(xiàng)進(jìn)行談判，這些事項(xiàng)常常成為談判重點(diǎn)與爭(zhēng)議焦點(diǎn)，往往需反復(fù)協(xié)商，雙方都將投入可觀的人力和時(shí)間。

（2）過(guò)渡費(fèi)用。在現(xiàn)行征地補(bǔ)償安置中，若選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式，政府提供安置房并支付農(nóng)民臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)。由于安置房建設(shè)周期長(zhǎng)，普遍需延長(zhǎng)過(guò)渡期限，從而產(chǎn)生農(nóng)民過(guò)渡期內(nèi)費(fèi)用。

2.2.3 違建成本 征地補(bǔ)償包含地上附著物。部分農(nóng)民為了獲取更多的補(bǔ)償金額，不惜違反規(guī)定在被征收土地上建造房屋，投入大量違建成本，造成資源浪費(fèi)。

2.2.4 維權(quán)成本 地方政府與農(nóng)民博弈過(guò)程中，農(nóng)民為維護(hù)自身權(quán)益或?yàn)楂@取更大的補(bǔ)償收益，采取不同維權(quán)方式所產(chǎn)生的成本。

（1）上訪成本。當(dāng)政府與農(nóng)民博弈談判中無(wú)法達(dá)成一致或者利益相對(duì)方違約時(shí)，農(nóng)民為維護(hù)自身利益采取個(gè)人上訪或集體上訪方式，所支付的仲裁訴訟、交通、時(shí)間等成本。

（2）過(guò)激行為成本。政府與農(nóng)民博弈談判過(guò)程中，因意見(jiàn)無(wú)法達(dá)成一致，政府采取強(qiáng)制性措施實(shí)施征地，農(nóng)民采取一些過(guò)激行為，因過(guò)激行為所支付的健康、安全等成本。

2.2.5 執(zhí)法成本 征地過(guò)程中由于農(nóng)民產(chǎn)生抗?fàn)幮袨?，政府為推進(jìn)征地，根據(jù)農(nóng)民違建、抗?fàn)幮袨榈炔扇∫欢ǖ膱?zhí)法措施所產(chǎn)生的管理成本。

2.2.6 維穩(wěn)成本 針對(duì)農(nóng)民為維護(hù)自身權(quán)益所采取的一系列維權(quán)行為，政府為保障征地進(jìn)行以及社會(huì)穩(wěn)定所支付的管理成本。該成本往往與農(nóng)民的維權(quán)成本具有正向相關(guān)性。

在不同的征地合作模式下，社會(huì)成本的類型及其在征地不同環(huán)節(jié)的分布有所區(qū)別。根據(jù)征地的發(fā)生過(guò)程與組織過(guò)程，可將相關(guān)的社會(huì)成本分為征地前社會(huì)成本、征地中社會(huì)成本、征地后社會(huì)成本（圖5）。

圖5 征地社會(huì)成本的過(guò)程分布Fig.5 Stage distribution of land acquisition social costs

3 不同征地合作模式的社會(huì)成本比較

由于各項(xiàng)成本隨著征地階段變化，社會(huì)成本指標(biāo)的構(gòu)建與比較均基于征地過(guò)程進(jìn)行分析。

3.1 征地社會(huì)成本測(cè)度內(nèi)容

社會(huì)成本可分為征地前社會(huì)成本、征地中社會(huì)成本、征地后社會(huì)成本，各階段對(duì)應(yīng)社會(huì)成本分別用C前、C中、C后表示。征地社會(huì)成本為C前、C中、C后的線性函數(shù)：T=F（C前、C中、C后） 。征地社會(huì)成本的內(nèi)容主要包含信息搜尋成本（Csi），簽訂協(xié)議成本（Csa）、執(zhí)法成本（Ces）、違建成本（Cic）、維穩(wěn)成本（Cms）、維權(quán)成本（Clr）、外部成本（Cec）等。征地社會(huì)成本是Csi，Csa，Ces，Cic，Cms，Clr，Cec的線性函數(shù)。

表2 征地社會(huì)成本測(cè)度內(nèi)容Tab.2 Contends of land acquisition social cost measurement

表3 征地社會(huì)成本的測(cè)度方法Tab.3 Methods of land acquisition social cost measurement

3.2 征地社會(huì)成本測(cè)度方法

威廉姆森認(rèn)為制度分析應(yīng)重視交易成本的相對(duì)性，而不僅是交易成本的絕對(duì)量［16］。這里，應(yīng)用比較交易費(fèi)用分析方法，對(duì)不同合作模式社會(huì)成本的差距進(jìn)行定性比較。結(jié)合社會(huì)成本的階段分布，確定征地前、征地中、征地后階段的社會(huì)成本測(cè)度方法（表3）。

3.3 不同征地合作模式社會(huì)成本比較

綜合不同征地合作模式特征與過(guò)程分析，厘清不同征地合作模式社會(huì)成本分布（表4）。平等合作模式涉及的社會(huì)成本類型與內(nèi)容較少，將其作為比較分析的基本參照。

表4 不同征地合作模式社會(huì)成本內(nèi)容及分布Tab.4 The distribution of social costs under different land acquisition cooperation patterns

3.3.1 征地前階段社會(huì)成本比較 平等合作模式下，因存在平等合作的對(duì)話機(jī)制，信息處于公開(kāi)狀態(tài)，有利于雙方便利地獲取交易信息。當(dāng)平等合作的機(jī)會(huì)增加并形成規(guī)?；笆袌?chǎng)”，信息搜尋成本將逐步降低。強(qiáng)勢(shì)政府模式下，政府與農(nóng)民信息嚴(yán)重不對(duì)稱，都需承擔(dān)信息搜尋成本。在農(nóng)民處于高度弱勢(shì)時(shí)，獲取信息的渠道狹窄，投入成本也不高。此時(shí)，政府獲取農(nóng)民信息的需求和動(dòng)力也較小，政府信息成本也較低。但是，隨著社會(huì)發(fā)展及土地權(quán)益意識(shí)增強(qiáng)，農(nóng)民獲取信息方式從單一的人脈關(guān)系拓寬到網(wǎng)絡(luò)方式等途徑，農(nóng)民信息搜尋成本將上升。政府為了更好地應(yīng)對(duì)潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，也將加大信息搜尋的投入?？梢?jiàn)，強(qiáng)勢(shì)政府模式的信息搜尋成本將會(huì)逐漸加大。弱勢(shì)政府模式下，雙方信息不對(duì)稱，政府為制定更易讓農(nóng)民接受的補(bǔ)償安置方案，保證征地順利推進(jìn)需詳細(xì)了解農(nóng)民征地補(bǔ)償預(yù)期等信息，所支付的信息搜尋成本將遠(yuǎn)高于農(nóng)民。

3.3.2 征地中階段社會(huì)成本比較

（1）談判與協(xié)議成本。平等合作模式下，政府與農(nóng)民均可通過(guò)市場(chǎng)了解土地增值收益、開(kāi)發(fā)成本等信息，雙方的合作方式類似于一般市場(chǎng)交易，政府和農(nóng)民談判成本為正常市場(chǎng)談判費(fèi)用。強(qiáng)勢(shì)政府模式下，農(nóng)民普遍會(huì)對(duì)政府制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與方案持懷疑和抵制態(tài)度，希望通過(guò)更多的談判進(jìn)一步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。隨著農(nóng)民綜合素質(zhì)、維權(quán)意識(shí)提升，農(nóng)民對(duì)征地工作不再表現(xiàn)出一味地順從，抵制行為逐漸增加，政府為減少社會(huì)沖突會(huì)與農(nóng)民進(jìn)行談判，而農(nóng)民會(huì)采取試錯(cuò)談判策略了解政府補(bǔ)償?shù)摹疤旎ò濉?，談判需求逐漸增加。同時(shí)，雖然強(qiáng)勢(shì)政府模式下的談判次數(shù)、談判費(fèi)用會(huì)明顯增加，但是受到政府征地進(jìn)度計(jì)劃的限制。當(dāng)談判成本（尤其是時(shí)間成本）達(dá)到一定規(guī)模時(shí)，政府可能選擇終止談判而強(qiáng)制征地。弱勢(shì)政府模式下，政府無(wú)法按照強(qiáng)勢(shì)政府模式的做法單方面決定補(bǔ)償方案或終止談判，而農(nóng)民的預(yù)期收益是否合理也缺乏可參照的市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)，談判和協(xié)議成本主要取決于農(nóng)民是否存在明確的預(yù)期收益及政府能否滿足這一預(yù)期，談判過(guò)程可能非常漫長(zhǎng)并顯著提升談判與協(xié)議成本?？梢?jiàn)，與平等合作模式比較，強(qiáng)勢(shì)政府模式與弱勢(shì)政府模式都存在正常協(xié)商之外的博弈過(guò)程，二者在該階段的談判、協(xié)議成本較高，尤其是缺乏強(qiáng)制性談判終止機(jī)制的弱勢(shì)政府模式。

（2）違建成本。對(duì)于社會(huì)而言，單純?yōu)樵黾诱鞯匮a(bǔ)償而修建的違法建筑造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。平等合作模式下，由于土地市場(chǎng)價(jià)值與開(kāi)發(fā)成本等信息對(duì)稱，不理性的博弈可能導(dǎo)致政府與農(nóng)民合作失敗，違建行為只能增加成本而對(duì)收益影響較弱，存在一定的內(nèi)部控制機(jī)制。強(qiáng)勢(shì)政府模式下，地上附著物單獨(dú)補(bǔ)償，成為土地價(jià)值補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)充，加上農(nóng)民難以通過(guò)正常的談判提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)增加違法建筑、地上附著物來(lái)提高談判籌碼成為常見(jiàn)的行為選擇。弱勢(shì)政府模式下，雖然農(nóng)民擁有談判權(quán)，但由于增加違法建筑面積仍然有利于后期談判，違建也會(huì)成為普遍選擇。違建屬于投機(jī)行為，違建規(guī)模與農(nóng)民的談判權(quán)有關(guān)，強(qiáng)勢(shì)政府模式和弱勢(shì)政府模式都面臨著較高的違建成本。

（3）執(zhí)法成本。平等合作模式下土地開(kāi)發(fā)由政府和農(nóng)民共同決定，利益分享往往也以市場(chǎng)為參考，因此征地中、征地后階段的維權(quán)、抗?fàn)幊杀镜停珪?huì)發(fā)生協(xié)議執(zhí)行成本，即對(duì)雙方合作協(xié)議執(zhí)行監(jiān)督產(chǎn)生的成本。強(qiáng)勢(shì)政府模式下，政府對(duì)農(nóng)民的違建行為進(jìn)行事前預(yù)防和事后處理（強(qiáng)制拆除）都將產(chǎn)生額外的治理成本。弱勢(shì)政府模式下，政府往往無(wú)法對(duì)違建行為進(jìn)行控制，相應(yīng)的執(zhí)法成本較低。

3.3.3 征地后階段社會(huì)成本分析

（1）過(guò)渡費(fèi)用。平等合作模式下，政府與農(nóng)民的收益密切相關(guān)，征地補(bǔ)償由政府、農(nóng)民共同分擔(dān)，征地安置方式以農(nóng)民自愿選擇為主，形式更加多樣化，總成本較低。強(qiáng)勢(shì)政府模式下，農(nóng)民更加偏好房屋置換安置，安置房建設(shè)壓力大、周期長(zhǎng)，從而也導(dǎo)致較高的過(guò)渡費(fèi)用。弱勢(shì)政府模式下，農(nóng)民安置方式選擇的形式相對(duì)靈活，但是由于土地用途轉(zhuǎn)換的非自發(fā)性，仍有較高比例的農(nóng)民選擇房屋置換，過(guò)渡費(fèi)用略低于強(qiáng)勢(shì)政府模式。

（2）維權(quán)成本。強(qiáng)勢(shì)政府模式下，在與地方政府談判失敗后，因政府強(qiáng)制征地農(nóng)民會(huì)因維護(hù)權(quán)益選擇上訪或群體性抗?fàn)幮袨?，農(nóng)民的維權(quán)成本高。維權(quán)成本與雙方談判博弈的對(duì)等程度相關(guān)：農(nóng)民談判權(quán)越小，利益訴求表達(dá)渠道越窄，事后就越可能采取激烈行為爭(zhēng)取權(quán)益。弱勢(shì)政府模式下，利益矛盾處理前置，征地后階段一般不會(huì)出現(xiàn)大面積的上訪維權(quán)行為（除非政府違反事前協(xié)議）。

（3）維穩(wěn)成本。強(qiáng)勢(shì)政府模式下，隨著農(nóng)民維權(quán)行為增加，政府必然動(dòng)用司法、警察等資源，產(chǎn)生維穩(wěn)成本。維穩(wěn)成本的大小與農(nóng)民的維權(quán)成本呈正相關(guān)性。

（4）外部成本。強(qiáng)勢(shì)政府模式下，農(nóng)民與政府信息不對(duì)稱、利益博弈、維權(quán)與維穩(wěn)沖突等容易導(dǎo)致農(nóng)民喪失對(duì)政府的信任，增加其他社會(huì)事務(wù)的治理成本，帶來(lái)顯著的外部成本。弱勢(shì)政府模式下，如果談判、協(xié)議成本過(guò)高阻滯城市化和工業(yè)化進(jìn)程，可能對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

3.3.4 不同征地合作模式社會(huì)成本綜合比較 根據(jù)以上分析，對(duì)不同征地合作模式的社會(huì)成本進(jìn)行綜合比較（表5），可以得到以下結(jié)論：（1）征地合作模式?jīng)Q定征地社會(huì)成本內(nèi)容。不同征地合作模式的社會(huì)成本內(nèi)容及其發(fā)生階段存在顯著差異。在平等合作模式下不會(huì)出現(xiàn)抗?fàn)?、維權(quán)、違建等行為，但是這三類成本在強(qiáng)勢(shì)政府模式和弱勢(shì)政府模式下都將顯著上升。與強(qiáng)勢(shì)政府模式比較，弱勢(shì)政府模式協(xié)商先行，矛盾處理前置，征地后階段的維權(quán)與維穩(wěn)成本較低。（2）強(qiáng)勢(shì)政府模式與弱勢(shì)政府模式社會(huì)成本顯著高于平等合作模式（表5）。從社會(huì)成本的類型及規(guī)模來(lái)看，平等合作模式具有明顯優(yōu)勢(shì)，并且不會(huì)損害政府信任度等社會(huì)資本。盡管理論上強(qiáng)勢(shì)政府模式的社會(huì)成本可以控制在較低水平，但是隨著農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)意識(shí)增強(qiáng)，國(guó)家加大農(nóng)民權(quán)益保護(hù)力度，強(qiáng)勢(shì)政府模式的社會(huì)成本，尤其是征地后階段社會(huì)成本快速上升，目前已成為社會(huì)成本最高的征地合作模式。與強(qiáng)勢(shì)政府模式比較，弱勢(shì)政府模式社會(huì)成本內(nèi)容有所減少，且主要集中于征地前和征地中階段，但是對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?jié)撛诘耐獠坑绊懣赡茌^大。

4 結(jié)論與建議

本文嘗試提出一個(gè)分析征地社會(huì)成本的理論框架，定性比較不同合作模式社會(huì)成本的差異。研究發(fā)現(xiàn)，政府與農(nóng)民的相對(duì)地位與合作方式?jīng)Q定征地的社會(huì)成本內(nèi)容與發(fā)生階段；強(qiáng)勢(shì)政府模式與弱勢(shì)政府模式的社會(huì)成本類型及規(guī)模均顯著大于平等合作模式。本研究對(duì)國(guó)家征地制度改革的啟示在于：（1）提升政府與農(nóng)民平等合作地位應(yīng)該是征地制度改革的重要方向。長(zhǎng)期以來(lái)，完全由地方政府主導(dǎo)的征地積累了大量的社會(huì)矛盾，在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境中已喪失制度優(yōu)勢(shì)。部分地區(qū)出現(xiàn)了弱勢(shì)政府征地模式，給予農(nóng)民充分的參與權(quán)與談判權(quán)，但是其社會(huì)成本也很高。2016年4月財(cái)政部、國(guó)土資源部《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》的出臺(tái)，標(biāo)志著國(guó)家政策正在向本研究提出的方向發(fā)展。（2）改革治理結(jié)構(gòu)才能有效降低征地的社會(huì)成本。無(wú)論是強(qiáng)勢(shì)政府模式還是弱勢(shì)政府模式，均在現(xiàn)行征地制度治理結(jié)構(gòu)下演化形成，合作模式的調(diào)整只是對(duì)社會(huì)成本的分布階段與分擔(dān)情況進(jìn)行了調(diào)整，征地的社會(huì)成本總量并未得到有效控制。只有從治理結(jié)構(gòu)層面進(jìn)行改革，才能有效降低征地的社會(huì)成本。廣州、上海、杭州等地開(kāi)展的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，共同點(diǎn)在于提高農(nóng)民集體的主體地位，讓市場(chǎng)之手來(lái)協(xié)調(diào)土地資源配置，降低土地非農(nóng)化的社會(huì)成本。但征地制度要進(jìn)一步改革完善，不能僅靠地方政府自覺(jué)或社會(huì)成本倒逼，需要國(guó)家從土地產(chǎn)權(quán)體系、土地增值收益共享機(jī)制等方面進(jìn)行綜合改革。

表5 不同征地合作模式社會(huì)成本比較Tab.5 Social cost comparison among different land acquisition cooperation patterns

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（本文責(zé)編：王慶日）

Social Costs of Different Land Acquisition Cooperation Modes

XU Yi-dan， JIANG Hai
（China Centre for Land Policy Research， Nanjing Agricultural University， Nanjing 210095， China）

Purpose of this paper is to explore the reform direction for China's land acquisition system through comparing the social costs of different land acquisition cooperation modes from the perspective of governance structure based on institutional economics and transaction cost theory as well as through analyzing the efficiency dilemma faced by current land acquisition system. Methods of comparative analysis and logical analysis are employed. The results indicate that: land acquisition cooperation mode determines the types of social costs and their stage distribution； social costs of both strong government mode and weak government mode are greater than that of equal cooperation pattern； the unequal status of local government and farmers leads to the increase of land acquisition social cost. It is concluded that social costs could be one of the most important forces triggering China's land acquisition system reform； granting more participation and negotiation rights to farmers and adopting more equal land acquisition mode can be the development tendency of land acquisition system reform.

land administration； land acquisition； cooperation mode； social cost； governance reform

F301.2

A

1001-8158（2016）08-0012-09

10.11994/zgtdkx.20160921.151124

2015-06-10；

2016-07-18

教育部人文社科研究項(xiàng)目（15YJA630023）；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目（SK2014003）。

徐一丹（1991-），女，河南洛陽(yáng)人，碩士研究生。主要研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)與政策。E-mail: 2013109073@njau.edu.cn

姜海（1978-），男，四川峨眉人，博士，教授。主要研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)與政策。E-mail: jianghai@njau.edu.cn