唐秀美，潘瑜春，劉 玉，管 寧，魏 永

（1.北京農(nóng)業(yè)信息技術(shù)研究中心，北京100097；2.國家農(nóng)業(yè)信息化工程技術(shù)研究中心，北京100097；3.農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)信息技術(shù)重點實驗室，北京100097；4.北京市農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)工程技術(shù)研究中心，北京100097；5.壽光市國土資源局，山東 壽光 262700）

中國耕地整治投資實施模式與路徑分析

唐秀美1，2，3，4，潘瑜春1，2，3，4，劉 玉1，2，3，4，管 寧5，魏 永5

（1.北京農(nóng)業(yè)信息技術(shù)研究中心，北京100097；2.國家農(nóng)業(yè)信息化工程技術(shù)研究中心，北京100097；3.農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)信息技術(shù)重點實驗室，北京100097；4.北京市農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)工程技術(shù)研究中心，北京100097；5.壽光市國土資源局，山東 壽光 262700）

研究目的：分析新形勢下中國耕地整治投資實施模式與實現(xiàn)路徑，服務(wù)于耕地整治投資與實施及合理安排土地整治工程，以促進土地整治效率，提高資金利用效率。研究方法：理論分析法與案例分析法。研究結(jié)果：（1）中國耕地整治投資實施模式劃分為政府主導(dǎo)型、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體主導(dǎo)型和和農(nóng)戶主導(dǎo)型三種類型；（2）不同耕地整治投資實施模式有各自的適應(yīng)環(huán)境和優(yōu)劣勢，需采用不同的建設(shè)模式和實施路徑。研究結(jié)論：將社會力量引入到耕地整治投資實施中是對耕地投資模式的重要探索，有利于創(chuàng)新土地整治投資模式，提高資金效率，但需要在實踐中不斷探索與完善，逐步探索適合中國特色的耕地整治投資實施模式。

土地整治；投資；實施；潛力

1 引言

土地整治是對低效利用、不合理利用和未利用的土地進行治理，對生產(chǎn)建設(shè)破壞和自然災(zāi)害損毀的土地進行恢復(fù)利用，以提高土地利用率的活動，包括農(nóng)用地整理、土地開發(fā)、土地復(fù)墾、建設(shè)用地整治等［1］。中國自1997年有組織、大規(guī)模的土地整治工作開展以來，土地整治的內(nèi)涵外延不斷拓展，逐步由自然性工程轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性社會工程，成為保發(fā)展、守紅線、促轉(zhuǎn)變、惠民生的重要抓手和基礎(chǔ)平臺［2-3］，當(dāng)前，中國的土地整治研究［4-6］主要集中在土地整治潛力測算［7-8］、土地整治模式劃分［9］、土地整治規(guī)劃與設(shè)計［10-11］和土地整治效益評價［12-17］等幾個方面。自2001年國家投資土地開發(fā)整理項目正式啟動以來，中國的土地整治項目尤其是耕地整治項目的選址、規(guī)劃設(shè)計及投資實施等基本屬于純粹的政府主導(dǎo)行為［18-20］，基本過程是政府投資并實施土地整治行為，土地整治項目完成后，再將土地交付給農(nóng)民使用。傳統(tǒng)政府主導(dǎo)投資實施的土地整治模式已經(jīng)不能滿足目前的整治需求，應(yīng)鼓勵社會力量加入到土地整治的中，合理投資實施土地整治工程，積極調(diào)整土地經(jīng)營權(quán)，這是促進土地集約化經(jīng)營、加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然趨勢。為探索耕地整治的合理投資實施模式，指導(dǎo)編制土地整治規(guī)劃和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，本文從中國耕地整治投資實施的主體、影響因素出發(fā)，分析中國耕地整治投資實施模式與實現(xiàn)路徑，以期耕地整治投資與實施，合理安排土地整治工程，提高土地整治和資金利用效率。

2 中國耕地整治投資實施模式現(xiàn)狀及問題

耕地整治是當(dāng)前階段中國土地整治工作的主要內(nèi)容之一，也是實現(xiàn)耕地數(shù)量管控、質(zhì)量管理的重要手段［25］?！笆濉焙汀笆晃濉逼陂g，中國建成高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田超過1333.30萬hm2（2億畝），“十二五”期間建設(shè)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田2666.70萬hm2（4億畝）。耕地整治與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的關(guān)系密切，目前的中國耕地整治投資實施模式往往是在政府完成整治投資與實施之后，再引進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)或者建立農(nóng)村合作社等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進行項目區(qū)的土地流轉(zhuǎn)，然后結(jié)合需求對整治項目區(qū)進行再開發(fā)以便于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，耕地整治的投資實施方，與整治后耕地的實際使用方往往不一致，特別是項目的設(shè)計、施工、質(zhì)量等與產(chǎn)業(yè)實際需求有一定差距，往往造成“二次整治”的情況，影響了土地整治效益的發(fā)揮，也造成了一定的時間和資源的浪費。目前政府安排土地整治項目多從定性的角度，在分析影響項目的自然、社會經(jīng)濟因素上，從土壤、地形、地塊空間布局等方面進行布局［26-28］，近年來，有學(xué)者采用定量方法，如利用特爾菲法、層次分析法等進行土地整治項目的可行性評價，檢驗項目選址的科學(xué)性［29-32］。但總體而言，目前的土地整治項目選址還具有一定的任意性、隨機性，且項目過于零碎，土地整治的規(guī)模效益難以有效發(fā)揮。在適合發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)區(qū)域的耕地整治過程中能將社會力量引入到整治投資與實施過程中，采用“誰使用誰整治”的模式，會大大提高土地整治的效率和效果，并能促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展。

近年來，中國土地整治行業(yè)發(fā)展迅速，國家鼓勵創(chuàng)新改革，國土資源部發(fā)布《關(guān)于進一步加強土地整理復(fù)墾開發(fā)工作的通知》提出，要積極探索市場化運作模式，引導(dǎo)公司、企業(yè)等社會資金參與土地整理復(fù)墾項目。2012年4月份財政部和國土資源部聯(lián)合出臺的《關(guān)于加快編制和實施土地整治規(guī)劃大力推進高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的通知》首次提出“以補代投、以補促建”指導(dǎo)思想，指出：有條件的地方，省級國土資源主管部門可會同財政部門制定具體辦法，探索“以補代投、以補促建”，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民依據(jù)土地整治規(guī)劃開展高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)。多省結(jié)合各地實際進行了大量的探索，形成了一些各具特色的土地整治投資實施模式：2011年長沙市國土資源局在長沙縣春華鎮(zhèn)實施“宇田”農(nóng)民專業(yè)合作社土地整治項目，探索“以補代投”模式；2012年廣西國土資源廳發(fā)布了《關(guān)于鼓勵農(nóng)民自發(fā)開展耕地整治工作的意見》；2014年湖北省荊門市國土資源局出臺《農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社開展土地整治項目自建試點實施辦法》；2015年福建省出臺《福建省鼓勵農(nóng)民自發(fā)開展土地整理暫行辦法》。但是這些政策辦法多為指導(dǎo)性意見，針對不同區(qū)域的實際情況，如何合理安排土地整治項目，何種情況下采用何種模式，還未有深入研究。

3 耕地整治投資實施主體

3.1 政府

中國的耕地整治項目投資實施主體多為政府，基本過程為政府實施土地整治項目，在對土地整治項目整治完成后，再將土地交付給農(nóng)民使用。政府投資進行土地整治多為公益性質(zhì)，項目立項選址中多為改善耕地耕作條件，整治目標(biāo)為提高增加耕地數(shù)量，提高耕地生產(chǎn)能力，保護耕地生態(tài)條件。目前政府投資耕地整治已經(jīng)形成了較為成熟的項目實施、驗收與效益評價方法。在中國前期進行的耕地整治項目中，多數(shù)整治項目只進行了土地平整、基礎(chǔ)設(shè)施完善等工程，對于土地整治中的核心問題——“權(quán)屬調(diào)整”未有較大推動，整治工程完成后，土地交付農(nóng)民還是原有的一家一戶的耕作方式，對于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率未有大的改善。后期的土地整治項目中，開始注重結(jié)合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求，整治工程完成后通過引入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)或者建立農(nóng)民專業(yè)合作社等方式，以期實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，但又存在整治方與使用方不一致的問題。

3.2 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體主要包括種植專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等。近年來，隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)在中國的迅速發(fā)展，各種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體涌現(xiàn)，其對耕地的需求越來越大，特別是對質(zhì)量高、能連片開發(fā)，交通區(qū)位有優(yōu)勢的區(qū)域，較為適合新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進行規(guī)?；茫淠繕?biāo)主要為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在利用耕地生產(chǎn)經(jīng)營過程中，由于前期未參與所用土地的實際整治過程，不滿足其實際需求，往往需要再進行整治，造成了較大的資源浪費。因此，各類新型農(nóng)業(yè)主體對于參與耕地整治投資過程有較大的熱情，希望能將需求帶入到耕地整治實施過程中，也期望通過土地整治項目降低其發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的前期投入成本。新型農(nóng)業(yè)主體有一定的經(jīng)濟實力，其投資土地整治的目標(biāo)明確，主要為規(guī)?；l(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，整治前一般需要對耕地進行前期流轉(zhuǎn)，并對耕地區(qū)位條件、耕地質(zhì)量有較高要求。

3.3 農(nóng)戶

農(nóng)戶是耕地的直接使用者，對耕地有深厚的感情，也是投資實施耕地整治項目的重要力量，農(nóng)戶參與實施整治可以通過整治自愿進行權(quán)屬調(diào)整，適當(dāng)進行小塊合大塊，整治后的耕地再歸于農(nóng)戶自我經(jīng)營，農(nóng)民對土地的利用情況最為熟悉，因此將其作為土地整治的實施主體，更能解決耕地的實際問題。農(nóng)戶投資實施耕地整治項目，主要目的是解決耕地利用的限制條件，便于耕種和發(fā)展農(nóng)業(yè)，因此，其對耕地質(zhì)量改善，有較高的要求，但由于農(nóng)戶的經(jīng)濟實力有限，而對于投資整治項目有一定的限制。

4 耕地整治投資實施模式影響因素

區(qū)域選擇何種耕地整治投資實施模式，受到一系列影響因素，在確定耕地整治項目立項、投資及實施過程中，主要從主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、耕地質(zhì)量、整治潛力、生態(tài)保護及投資實施環(huán)境等幾個方面進行考慮。

4.1 主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)

耕地整治后要符合區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不同，則整治標(biāo)準(zhǔn)、投資實施主體不同，要充分考慮區(qū)域的產(chǎn)業(yè)背景，通過土地整治項目實施以及政策引導(dǎo)，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)耕地資源的合理有序流動和高效節(jié)約集約利用，帶動區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。

4.2 耕地質(zhì)量

提高耕地質(zhì)量是耕地整治的重要目標(biāo)，但是耕地原本質(zhì)量狀況對投資實施模式的影響較大。對于政府來說，投資實施耕地整治帶有公益性性質(zhì)，其主要目的是為提高區(qū)域的耕地生產(chǎn)力，其進行耕地整治投資與實施中，原有耕地質(zhì)量的高低對于政府投資實施整治行為的影響不大；對于農(nóng)戶來說，其整治目標(biāo)為解決耕地的限制性因素；而對于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體來說，其發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對耕地質(zhì)量有較高的要求，更希望投資實施一些原有耕地質(zhì)量，特別是土壤條件較好、限制性因素小的區(qū)域，因此，對于耕地本底質(zhì)量條件要求相對較高。

4.3 整治潛力

整治潛力分為數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)潛力，耕地投資實施主體整治潛力的要求有一定差異。對于政府來說，其整治目的較為綜合，期望提高耕地綜合潛力，早期中國耕地整治對提高數(shù)量有較為明確的要求，后期側(cè)重于質(zhì)量潛力，主要是對其提高耕地生產(chǎn)能力即產(chǎn)能，這與中國保護糧食安全的背景有重要關(guān)系，而目前的中國耕地整治開始重視提高耕地生態(tài)潛力，期望通過改善耕地生產(chǎn)條件，降低污染風(fēng)險，從而改善耕地生態(tài)條件、降低生產(chǎn)風(fēng)險和提高生態(tài)價值。而對于農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體而言，其更重視耕地整治的質(zhì)量潛力，希望通過整治，提高耕地質(zhì)量，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

4.4 投資實施環(huán)境

投資實施環(huán)境主要體現(xiàn)了耕地整治投資實施的難易程度，區(qū)域土地利用差異和土地利用中存在的限制因素以及農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本態(tài)勢，主要從區(qū)位條件、區(qū)域社會經(jīng)濟綜合條件及群眾流轉(zhuǎn)意愿等方面考慮。區(qū)位指標(biāo)反映耕地產(chǎn)品運輸?shù)碾y易程度，距離高速公路、中心城鎮(zhèn)越近，其交通便利性越好；區(qū)域社會經(jīng)濟綜合條件反映了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展水平及投資能力；群眾流轉(zhuǎn)意愿反映了群眾對土地流轉(zhuǎn)的意愿，群眾流轉(zhuǎn)意愿越高，耕地整治中權(quán)屬調(diào)整的阻力越小。一般來說，投資實施環(huán)境對農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體投資實施耕地整治的影響最大，農(nóng)戶和政府的影響相對較低。

5 耕地整治投資實施模式分類與路徑分析

在符合區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的前提下，耕地整治投資實施模式的確定主要從耕地質(zhì)量、整治潛力和投資實施環(huán)境幾個方面進行分析，并根據(jù)以上分析將中國耕地整治投資實施模式劃分為以下幾種類型（圖1）。

5.1 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體主導(dǎo)模式

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體有一定的經(jīng)濟實力，能夠投入一定的資金進行耕地整治投資，并有實施耕地整治工程的基礎(chǔ)，同時，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對耕地的利用方向有明確的目標(biāo)，對投資參與實施耕地整治的熱情較高。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在選擇耕地整治項目過程中，對耕地質(zhì)量和投資實施環(huán)境的要求較高，對耕地整治潛力的要求相對較低，因此，“耕地質(zhì)量高、整治潛力高、投資環(huán)境好”與“耕地質(zhì)量高、整治潛力低、投資環(huán)境好”兩種類型的區(qū)域，適合由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為主導(dǎo)進行耕地整治的投資與實施。對于耕地質(zhì)量條件較好的區(qū)域，區(qū)域地勢平坦，海拔低，坡度小，土壤肥沃，自然地理條件較好，限制性因素小，基礎(chǔ)設(shè)施配套較為完善，整治難度?。涣硗?，區(qū)域交通發(fā)達，經(jīng)濟發(fā)展水平高，群眾流轉(zhuǎn)整治意愿高，適合發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。而“耕地質(zhì)量低、整治潛力高、投資環(huán)境好”的區(qū)域，耕地基礎(chǔ)條件差，但通過整治能較大幅度的提高耕地質(zhì)量和潛能，區(qū)位條件好，適合發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對這部分耕地也有較大的投資實施熱情。

圖1 耕地整治投資實施模式分類Fig.1 The category of investment implementation models of CLC in China

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體主導(dǎo)的耕地整治可采取“先建后補，以補促建”的模式，由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體先投資實施耕地整治，等整治項目驗收合格后再由政府根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)進行費用補助，通過補助的方式更好地促進項目建設(shè)，同時保證新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在耕地整治項目中總的投資金額不低于一定比例。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體投資實施耕地整治可以根據(jù)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需求進行整治，可以有效提高整治效率和項目工程質(zhì)量，并減少項目變更，降低項目施工成本。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體投資實施土地整治項目應(yīng)“先流轉(zhuǎn)、后實施”，保證項目區(qū)內(nèi)土地承包經(jīng)營權(quán)先行流轉(zhuǎn)面積達到較高的比例，以便于后期規(guī)?；?jīng)營。

5.2 政府主導(dǎo)模式

政府主導(dǎo)的耕地整治投資與實施，由于有一定的公益性性質(zhì)，其對于整治潛力和投資環(huán)境的要求相對較低。其中，耕地本底質(zhì)量低的區(qū)域，耕地限制性因素多，整治難度較大，投資金額較高，社會力量對其進行整治的投資實施熱情不高，這部分區(qū)域的整治項目需要由政府來主導(dǎo)投資實施。這些區(qū)域包括“耕地質(zhì)量低、整治潛力低、投資環(huán)境好”、“耕地質(zhì)量低、整治潛力高、投資環(huán)境差”、“耕地質(zhì)量低、整治潛力低、投資環(huán)境低”三類區(qū)域，這三類區(qū)域耕地土壤養(yǎng)分含量低，基礎(chǔ)設(shè)施配套不足，耕地布局分散，整治難度大，經(jīng)過整治后耕地生產(chǎn)能力能得到有效提高，但需要資金投資額度較高，目前發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)面臨較大的限制，社會力量投資實施整治的熱情較低，區(qū)域耕地投資主要以傳統(tǒng)政府投資為主，投資目的為改善耕地耕作條件，完善基礎(chǔ)設(shè)施，為下一步發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)奠定基礎(chǔ)。政府主導(dǎo)的耕地整治已經(jīng)有較為成熟的程序和實施路徑。

5.3 農(nóng)戶主導(dǎo)模式

農(nóng)戶投資實施土地整治，主要目的是為了提高區(qū)域耕地質(zhì)量，降低耕地限制性因素，便于今后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營。由于農(nóng)戶的總體經(jīng)濟水平有限，農(nóng)戶參與耕地整治行為主要為實施者，其進行投資的難度較大，因此，農(nóng)戶參與的耕地整治類型多為耕地質(zhì)量條件較好的區(qū)域，區(qū)域內(nèi)有較為良好的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營條件好，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值高，整治難度不大，相對容易實施。農(nóng)戶對于提高整治潛力有一定的要求，投資實施環(huán)境的影響較小?！案刭|(zhì)量高、整治潛力高、投資環(huán)境差”區(qū)域的耕地基礎(chǔ)條件好，通過整治能較好的提高區(qū)域耕地質(zhì)量，增加產(chǎn)能，但是區(qū)位條件差，經(jīng)濟發(fā)展水平低。而“耕地質(zhì)量高、整治潛力低、投資環(huán)境差”的區(qū)域，耕地本底條件較好，通過整治從一定程度上促進生產(chǎn)能力提高，但是投資環(huán)境相對較差，這兩類區(qū)域農(nóng)戶實施耕地整治的積極性較高，適合由農(nóng)戶主導(dǎo)進行耕地整治實施，整治后應(yīng)鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，為發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營打下基礎(chǔ)。

農(nóng)戶主導(dǎo)的耕地整治項目應(yīng)控制項目規(guī)模，嚴(yán)格保護耕地，注重改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，加強配套設(shè)施建設(shè)，以耕地質(zhì)量提高、糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收為目標(biāo)，進一步完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)境，積極鼓勵農(nóng)戶自發(fā)開展以“小塊并大塊”為主的田塊合并與平整、土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)整，并推動土地適度流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。

農(nóng)戶主導(dǎo)的耕地整治投資實施模型應(yīng)由政府主導(dǎo)進行投資，采取“政府投資、農(nóng)戶實施”的方式進行整治，可以由農(nóng)民組織提出申請，土地管理部門進行統(tǒng)一規(guī)劃，再由群眾具體實施建設(shè)，統(tǒng)一資金管理，邊建邊補。農(nóng)戶為主導(dǎo)的耕地整治模式實施與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展階段、用地狀況和規(guī)劃等因素相關(guān)，也受區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平和政府領(lǐng)導(dǎo)力等關(guān)鍵因素的影響。開展耕地整治要從各地實際出發(fā)，綜合考慮高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)管理情況、資金保障能力和項目申報情況，安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村組織得力、農(nóng)民積極性較高的地區(qū)先行開展，取得經(jīng)驗后有序推開。

6 結(jié)論與討論

本文結(jié)合中國耕地整治投資實施中的實際情況及存在問題，結(jié)合中國耕地整治投資實施的主要主體，從主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、耕地質(zhì)量、整治潛力和投資實施環(huán)境4個方面出發(fā)，將耕地整治投資實施模式劃分了政府主導(dǎo)型、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體主導(dǎo)型和和農(nóng)戶主導(dǎo)型三種類型，并對各種類型的適應(yīng)環(huán)境和優(yōu)劣勢進行了詳細闡述，研究對于指導(dǎo)中國耕地整治項目立項及投資實施有重要意義。

以政府為主體投資實施的耕地整治對于改善區(qū)域耕地質(zhì)量、提高耕作條件，促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展有重要的作用，與傳統(tǒng)土地整治模式相比較，社會力量投資實施耕地整治項目可按照社會投資主體的實施計劃啟動項目實施。此外，社會投資實施模式將項目的組織、管理和實施全部下放至投資實施主體，縣市區(qū)國土資源部門可更好地履行指導(dǎo)和監(jiān)督職能。社會投資實施模式可以取消招投標(biāo)環(huán)節(jié)，開工建設(shè)時期靈活，可以縮短施工準(zhǔn)備期。同時，社會投資實施的耕地整治項目由耕地使用主體進行實施，整治信息公開透明，施工工藝和水平符合投資主體的利益和要求，大大提高了施工效果。

但是，社會力量參與投資實施耕地整治也有一定的限制，首先，實施耕地整治需要大量資金投入，對于一般社會力量難以承受，整治過程中面臨資金籌集難度大，并涉及財務(wù)稅費改革等問題；其次，由于缺乏成熟的施工體系，項目工程質(zhì)量，施工工藝水平和施工質(zhì)量難以統(tǒng)一；另外，目前的相關(guān)政策依據(jù)和配套制度文件尚不完善，社會力量投資實施耕地整治過程中遇到較多制度保障問題，項目實施也會遇到與現(xiàn)政策法規(guī)相沖突的問題。因此，社會資本投資實施需要國土部門進行合理引導(dǎo)，并由縣級國土資源部門作為監(jiān)督管理單位，負(fù)責(zé)項目實施管理工作，提高實施過程中的專業(yè)性，由專業(yè)監(jiān)理單位監(jiān)督項目工程質(zhì)量，國土等相關(guān)部門進行驗收，切實保證工程質(zhì)量。

總而言之，將社會力量引入到耕地整治投資實施中是對耕地投資模式的重要探索，也是目前對于傳統(tǒng)耕地整治模式的重要補充形式，對于創(chuàng)新土地整治投資模式，提高資金效率，但新模式有一些不成熟的地方，需要在實踐中不斷完善，逐步索適合中國特色的投資模式，促進中國的耕地整治與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

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（本文責(zé)編：陳美景）

The Investment and Implementation Model and Path Analysis of Cultivated Land Consolidation in China

TANG Xiu-mei1，2，3，4， PAN Yu-chun1，2，3，4， LIU Yu1，2，3，4， GUAN Ning5， WEI Yong5
（1. Beijing Research Center for Information Technology in Agriculture， Beijing Academy of Agriculture and Forestry Sciences， Beijing 100097， China； 2. National Engineering Research Center for Information Technology in Agriculture，Beijing 100097， China； 3. Key Laboratory of Agri-informatics， Ministry of Agriculture， Beijing 100097， China；4. Beijing Engineering Research Center of Agricultural Internet of Things， Beijing 100097， China；5. Bureau of Land and Resources of Shouguang， Shouguang 262700， China）

The purpose of this paper is to analyze the investment implementation model and path of the cultivated land consolidation（CLC）in China， in order to serve the implementation and reasonable arrangement of land remediation projects and to promote land consolidation efficiency， as well as to improve the utilization efficiency of funds. The method used in this paper is theoretical analysis and case study. The result is: 1）China's CLC investment implementation models are categorized into three types， namely new-type agricultural operation subject led model， government-led model and farmer-led model. 2）A systematic analysis of implementation paths for various models is conducted. Results showthat it can instruct regional CLC investment implementation and enhance implementation efficiency of cultivated land investment. It is concluded it is an important trial of the cultivated land investment mode to integrate the social force into investment in the implementation of CLC， which contributes to the innovation of land consolidation investment mode and the increase of capital efficiency. But it needs to be gradually improved in practice so as to find an appropriate way to implement the investment of CLC in China.

land consolidation； investment； implementation； potential

F301. 2

A

1001-8158（2016）08-0056-07

10.11994/zgtdkx.20160921.131157

2016-05-20；

2016-07-18

國家自然科學(xué)基金（41301093，41401193）。

唐秀美（1982-），女，山東萊蕪人，博士，助理研究員。主要研究方向為土地利用與土地信息技術(shù)。E-mail: tangxm@nercita.org.cn

潘瑜春（1971-），男，安徽歙縣人，研究員。主要研究方向為土地信息技術(shù)。E-mail: panyc@nercita.org.cn