高暢

摘 要：目前，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度不健全，財務(wù)違規(guī)違紀增多，導致國有資產(chǎn)流失等嚴重的后果。如何建立一整套有效的內(nèi)部控制制度，防范措施和方法越來越受到重視。本文從行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的角度分析，通過內(nèi)部控制存在的問題、內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的作用、存在的不足及建議等方面闡述內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的重要作用。內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價應(yīng)當貫穿于單位的各個層級，確保對單位各類經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動的全面覆蓋，綜合反映單位的內(nèi)部控制基礎(chǔ)水平。內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價使行政事業(yè)單位內(nèi)部控制可以量化，以進行科學的分析，為進一步完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制提供了科學的依據(jù)。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價

1 內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價概述

《財政部關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》要求，行政事業(yè)單位應(yīng)于2016年底前完成內(nèi)部控制的建立與實施工作。在行政事業(yè)單位范圍內(nèi)全面開展內(nèi)部控制建設(shè)工作，是貫徹落實黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的一項重要改革舉措。

內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價，是指單位在開展內(nèi)部控制建設(shè)之前，或在內(nèi)部控制建設(shè)的初期階段，對單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)情況進行的“摸底”評價。通過開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作，一方面，明確單位內(nèi)部控制的基本要求和重點內(nèi)容，使各單位在內(nèi)部控制建設(shè)過程中能夠做到有的放矢、心中有數(shù)，圍繞重點工作開展內(nèi)部控制體系建設(shè)；另一方面，旨在發(fā)現(xiàn)單位現(xiàn)有內(nèi)部控制基礎(chǔ)的不足之處和薄弱環(huán)節(jié)，有針對性地建立健全內(nèi)部控制體系，通過“以評促建”的方式，推動各單位于2016年底前如期完成內(nèi)部控制建立與實施工作。內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價堅持的四個基本原則是：堅持全面性原則、堅持重要性原則、堅持問題導向原則、堅持適應(yīng)性原則。

2 當前我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題

1.領(lǐng)導層內(nèi)部控制建設(shè)意識淡薄

良好的內(nèi)控意識是建立健全內(nèi)控制度的有力保障。當前，很多行政事業(yè)單位領(lǐng)導對內(nèi)部控制的認識比較膚淺，沒有意識到內(nèi)控制度的重要性，片面的把預(yù)算控制當成單位的內(nèi)部控制，或者有的單位有內(nèi)部控制制度，但是流于形式，沒有牽頭部門，也沒有實際的內(nèi)部監(jiān)督制約機制。

2.內(nèi)部控制制度缺乏科學性、系統(tǒng)性

在《財政部關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》出臺之前，行政事業(yè)單位沒有統(tǒng)一的基礎(chǔ)性評價指標，單位之間難以進行橫向比較，沒有一個科學有效的方法對單位的內(nèi)部控制進行量化。行政事業(yè)單位只有片面的管理制度，是針對不同部門設(shè)置的，主要用于部門內(nèi)部的自我管理，未形成一整套貫穿于各部門的科學完整的內(nèi)部控制體系。有很多制度都是需要各個部門配合的，比如說，預(yù)算管理制度、資產(chǎn)管理制度等。

3.不相容崗位與職責未分離

由于存在編制、崗位等因素的影響，行政事業(yè)單位普遍存在一人多崗、不相容崗位與職責未分離控制。應(yīng)將申請與審核審批、審核審批與執(zhí)行、執(zhí)行與信息記錄、審核審批與監(jiān)督、執(zhí)行與監(jiān)督等崗位與職責分離控制。對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)利集中的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)、定期輪崗、強化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)利濫用。

4.內(nèi)部控制制度脫離實際情況

有些行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度已經(jīng)建立，但是固守陳規(guī)，并未隨著外部經(jīng)濟環(huán)境的變化而變化。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度應(yīng)根據(jù)單位內(nèi)部組織架構(gòu)、外部經(jīng)濟環(huán)境的變化而不斷發(fā)展變化，因為倘若行政事業(yè)內(nèi)部控制制度一成不變，脫離實際，就不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

3 內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價在行政事業(yè)單位中的作用

1.內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價有助于行政事業(yè)單位領(lǐng)導層發(fā)現(xiàn)并糾正內(nèi)部控制制度缺陷，完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系

內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價是內(nèi)部控制的一個自我評價工作，目的是揭露問題所在。行政事業(yè)單位通過量化打分的方式，找出內(nèi)部控制制度缺陷，明確建設(shè)的重點和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，做到心中有數(shù)，以此來進一步推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作。

2.內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價有助于尋找并改善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的風險隱患，逐漸加強和完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)。

行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價找出單位內(nèi)部管理風險隱患，特別是已經(jīng)發(fā)生的風險事件及其整改情況，明確行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建立與實施工作的方向和重點。

3.內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價有助于引起領(lǐng)導層對內(nèi)部控制的重視

內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價分為單位層面和業(yè)務(wù)層面，單位層面評價指標的分值占到了60%，這是與我國目前行政事業(yè)單位領(lǐng)導層重視程度不夠直接相關(guān)的。單位層面內(nèi)部控制直接決定了單位內(nèi)部控制的整體有效的運行，對單位的內(nèi)部控制建設(shè)、內(nèi)部控制風險評估等具有重大的影響，因此，單位領(lǐng)導層尤其是一把手要參與到內(nèi)部控制建設(shè)中來。

4.內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價有助于加快行政事業(yè)單位內(nèi)部控制執(zhí)行進度。

從目前各行政事業(yè)單位實際執(zhí)行情況來看，各單位存在敷衍了事，執(zhí)行情況不容樂觀，更不要提在年底全部建設(shè)完成。此“通知”的發(fā)布，應(yīng)該對各個行政事業(yè)單位年底建設(shè)完成內(nèi)部控制起到了積極的推動作用。

5.行政事業(yè)單位建立規(guī)范統(tǒng)一的內(nèi)部控制評價體系有助于單位之間進行橫向比較，進行經(jīng)驗交流，找出自身差距。

行政事業(yè)單位有統(tǒng)一的評價得分、扣分情況、特別說明項及下一步工作安排等內(nèi)容。各行政事業(yè)單位單位可以將本單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價得分與同類型其他單位進行橫向?qū)Ρ龋ㄟ^對比發(fā)現(xiàn)本單位內(nèi)部控制建設(shè)的不足和差距，并有針對性地加以改進，進一步提高內(nèi)部控制水平和效果。各地區(qū)行政事業(yè)單位可以開展單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的經(jīng)驗做法、取得的成效、存在的問題、工作建議及可復制、可推廣的典型案例進行交流。

4 我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價中存在的不足

2016年6月24日，財政部印發(fā)了《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》（財會〔2016〕11號），決定于2016年下半年開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作。該通知是繼2012年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基本規(guī)范》、2015年《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導意見》之后的第三個關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重要文件，要求各行政事業(yè)單位在2016年底完成內(nèi)部控制建立與實施工作。時間緊、任務(wù)重，在短期內(nèi)能否完成以及完成到什么程度，這對行政事業(yè)單位單位開說是一個很大的挑戰(zhàn)。行政事業(yè)單位員工素質(zhì)參差不齊，對執(zhí)行內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價認識尚未到位。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價采用量化評價的方式，分別設(shè)置了單位層面評價指標和業(yè)務(wù)層面評價指標，分別為60分和40分，合計100分。單位層面評價指標分為6類21項指標，業(yè)務(wù)層面評價指標分為6類15項指標。這36項指標設(shè)置以及指標分數(shù)的設(shè)置是否合理，在執(zhí)行的過程中是否會有其他的指標出現(xiàn)，這些指標對不同性質(zhì)的事業(yè)單位是否具有普遍適用性，這都是我們今后需要考慮的問題。

5 行政事業(yè)單位建立內(nèi)部控制制度的幾點建議

1.積極加強宣傳培訓，樹立正確的內(nèi)控建設(shè)意識

行政事業(yè)單位應(yīng)當積極采取措施，將內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價真正融入到單位內(nèi)部控制改革之中。因此，必須加強宣傳力度，深刻領(lǐng)會文件精神。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合各單位的實際情況，具體問題具體分析，逐步制定出完善的單位內(nèi)部控制建設(shè)方案，培養(yǎng)良好的內(nèi)控意識和內(nèi)控環(huán)境，為構(gòu)建全方位的內(nèi)控監(jiān)督體系奠定堅實的思想基礎(chǔ)。

2.建立健全行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度，加強風險評估和控制

行政事業(yè)單位應(yīng)當按照內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價要求，充分把握機遇，實行內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的輪崗制度具有關(guān)鍵作用和積極的推動意義。因此，成立內(nèi)部控制領(lǐng)導小組，制定、啟動相關(guān)的工作機制，由單位主要負責人擔任組長，建立內(nèi)部控制聯(lián)席工作機制并開展工作，明確內(nèi)部控制牽頭部門。由牽頭部門發(fā)起，制定適合本單位實際情況的內(nèi)部控制制度。

3.健全和規(guī)范單位業(yè)務(wù)流程，建立健全相關(guān)的管理制度

行政事業(yè)單位對權(quán)力運行機制要進行制約，確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)。內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價中內(nèi)部控制制度完備指標有：建立預(yù)算管理制度、建立收入管理制度、建立支出管理制度、建立政府采購管理制度、建立資產(chǎn)管理制度、建立建設(shè)項目管理制度、建立合同管理制度、建立決策機制制度共8項指標。行政事業(yè)單位結(jié)合本單位實際情況，建立一套完整的內(nèi)部控制流程及管理監(jiān)督體系。

4. 大力加強和改進職能部門建設(shè)，提高從業(yè)人員勝任能力

行政事業(yè)單位應(yīng)針對國家相關(guān)政策，單位內(nèi)部控制制度，以及本單位內(nèi)部控制擬實現(xiàn)的目標和采取的措施、各部門及其人員在內(nèi)部控制實施過程中的責任等內(nèi)容進行專題培訓，不斷提高他們在內(nèi)部控制及評價方面的相關(guān)專業(yè)技能，以改進內(nèi)部控制系統(tǒng)，提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價能力。

6 結(jié)論

內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價是對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的進一步完善。內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價按統(tǒng)一的標準打分，為如何提高內(nèi)部控制提供了科學依據(jù)。行政事業(yè)單位應(yīng)客觀、實事求是地組織進行評價，并以此為基礎(chǔ)，有針對性的建立健全本單位的內(nèi)部控制體系。內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價是一項系統(tǒng)工程，行政事業(yè)單位要強化內(nèi)控意識，保持清醒的認識，從人才培養(yǎng)、內(nèi)外部監(jiān)管等方面來不斷的完善單位的內(nèi)部控制制度，不斷推進單位內(nèi)部控制工作的科學化和量化，全面提升內(nèi)部控制工作的管理水平。

參考文獻

[1]關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的通知.中華人民共和國財政部網(wǎng)，2Ol2.12.18.

[2]行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行） 實施細則 .中華人民共和國財政部網(wǎng)，2012.12.18

[3]財政部關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》.中華人民共和國財政部網(wǎng)，2016.7.1