李　碩，陳玉君，薛亞琴

（南通大學，江蘇　南通　226019）

發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)在高校預(yù)算體系中的角色研究

李碩，陳玉君，薛亞琴

（南通大學，江蘇南通226019）

目前的高校預(yù)算管理工作大多由財務(wù)部門牽頭開展，在高校上級部門預(yù)算中，財務(wù)部門能夠掌握足夠的信息，具備足夠的知識來開展這項工作，但是在校內(nèi)預(yù)算工作中，由于高校財務(wù)管理體系導致財務(wù)人員缺乏詳細的高校學科建設(shè)、人才培養(yǎng)、發(fā)展規(guī)劃的相關(guān)資料和信息，使得校內(nèi)預(yù)算編制方案質(zhì)量粗糙，視角狹隘，不能很好的契合高校發(fā)展戰(zhàn)略。同時，高校設(shè)置的發(fā)展規(guī)劃部門在建立高校發(fā)展戰(zhàn)略方案時，也往往缺乏資金狀況的考量，導致高校發(fā)展規(guī)劃方案缺乏經(jīng)濟基礎(chǔ)，容易導致高校決策者發(fā)生誤判，使得高校發(fā)展困境重重。文章研究了在高校預(yù)算管理工作中，兩部門聯(lián)合工作的模式以及發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)的參與方式與角色。并對高校獨立預(yù)算機構(gòu)的設(shè)置進行了初步的探討。

高校；發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)；預(yù)算體系；角色研究

1　高校預(yù)算管理工作面臨的問題

當前我國高校部門預(yù)算及校內(nèi)預(yù)算編制的模式大多都由財務(wù)部門牽頭開展。其中部門預(yù)算一般遵循依照上年度部門預(yù)算編制和執(zhí)行情況，結(jié)合本年度招生預(yù)期，資金流預(yù)期，重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計劃等財務(wù)部門能夠掌握的信息開展預(yù)算編制工作；校內(nèi)預(yù)算按照各學院、部門提出的預(yù)算申請，結(jié)合財務(wù)部門對各部門、學院的訪談，調(diào)查等一系列的工作以及上年度預(yù)算數(shù)協(xié)商確定本年預(yù)算數(shù)額。這些慣常的預(yù)算編制工作模式造成了一系列的問題。

高校的年度預(yù)算與高校發(fā)展規(guī)劃不能互相適應(yīng)，不同級別和不同期間的預(yù)算缺乏良好銜接，預(yù)算在公共資源的配置功能發(fā)揮受到約束，對高校發(fā)展規(guī)劃支持度不夠，甚至與發(fā)展規(guī)劃發(fā)生沖突；高校二級預(yù)算單位之間爭奪有限資源，預(yù)算控制力低下，削弱了高校核心競爭力；傳統(tǒng)預(yù)算在業(yè)績衡量標準上局限于單一的財務(wù)指標，忽視了非財務(wù)指標的作用，造成部門只顧短期利益忽視長遠利益，只顧局部利益忽視全局利益，這種業(yè)績評價上片面性和局限性，削弱了預(yù)算的評價、激勵作用；由于資源是有限的，但是需求卻沒有限度，這兩者之間的矛盾造成了不同利益主體在學校預(yù)算經(jīng)費的分配上的博弈，引發(fā)的摩擦造成高校辦學成本的不斷上升，很大程度上影響高校體質(zhì)和發(fā)展效益，所以需要根據(jù)高校發(fā)展規(guī)劃目標對經(jīng)濟資源分配作出科學統(tǒng)籌安排。

財務(wù)部門作為高校內(nèi)部以從事會計核算業(yè)務(wù)、執(zhí)行財經(jīng)法律和紀律為主的部門，雖然一直在努力提升其在高校的管理會計職能，但是由于高校作為國家投入資金但又不需要核算盈利成本的事業(yè)機構(gòu)［1］，管理會計的職能從制度上來講難以很好的發(fā)揮。目前我國高校財務(wù)部門的主要職能仍然是使資金依法恰當?shù)牧魅肓鞒霾⒋_保其過程符合程序正義的要求，按照高校對資金使用的要求進行恰當?shù)馁Y金調(diào)度，保證高校各項事業(yè)合法有序開展，所以，高校財務(wù)部門的工作的側(cè)重點仍然在保證高校經(jīng)濟活動的合法性以及資金鏈的維護上。而當前的高校預(yù)算編制工作，一般是在分管財務(wù)的校長領(lǐng)導下由財務(wù)部門來獨立開展預(yù)算工作并承擔責任。這種做法可能會造成預(yù)算編制方案視角狹窄，質(zhì)量粗糙，受限于歷史窠臼，難以突出重點，無法很好的契合高校未來近中遠期發(fā)展規(guī)劃的目標，這尤其對資金不十分充裕的高校影響較大。同時財務(wù)部門也變成了校內(nèi)預(yù)算編制過程中各部門、學院與之博弈的對象，其實財務(wù)部門的預(yù)算編制人員并不一定完全了解各學科專業(yè)知識和發(fā)展需求，對于學科建設(shè)的方向，步驟，重點等一般都不太熟悉。在與校內(nèi)二級預(yù)算單位的博弈中盲目性很大，所以財務(wù)部門作為預(yù)算管理工作的主體性存疑。

目前我國高校為了對自身近中遠期的發(fā)展目標有一個科學合理的規(guī)劃，通常都設(shè)立了一個專門的二級部門，一般稱為“發(fā)展規(guī)劃處”，其主要職責為編制學校事業(yè)發(fā)展中長期規(guī)劃，引導高校事業(yè)發(fā)展路徑，對學校重大決策和改革發(fā)展的重要方案進行研究、論證，并形成戰(zhàn)略規(guī)劃方案，為領(lǐng)導層提供高校未來發(fā)展的決策和參考［2］。然而，若不能很好的將高校資金狀況及預(yù)期納入考量，則脫離經(jīng)濟基礎(chǔ)的發(fā)展規(guī)劃就如空中樓閣，若高校決策層采納這樣的無經(jīng)濟根基的發(fā)展規(guī)劃方案，極有可能對自身環(huán)境和形勢發(fā)生誤判，出現(xiàn)重大決策失誤，造成高校發(fā)展進程收放失度，不能精準控制發(fā)展步伐。主要表現(xiàn)為資金利用效率低下，高校發(fā)展裹足不前，或者是發(fā)生過度擴張，資金風險急劇增高的狀況。在我國的高校管理體系下，高校面臨的普遍問題是發(fā)展欲望強烈，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科研投入、人才建設(shè)、學科建設(shè)齊頭并進，卻往往欠缺資金狀況考量，最終導致深陷資金缺口的泥淖無法抽身。

那么，某特定高校當前的發(fā)展決策基調(diào)，是收縮放慢步伐，還是繼續(xù)擴張呢？這個問題的提出為高校預(yù)算管理機構(gòu)和發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)之間的聯(lián)合作業(yè)方式及其承擔的角色提供了一個可以探討和研究的課題。

2　預(yù)算管理和發(fā)展規(guī)劃工作結(jié)合必然性和可行性

2014年新預(yù)算法出臺，2015年1月1日正式施行，對高校預(yù)算管理工作全面化、精細化、透明化以及預(yù)算績效評價工作提出了新的要求。高校部門預(yù)算根據(jù)高校往年的收入支出狀況和本年的收支預(yù)期來編制，相對比較穩(wěn)定，權(quán)利干擾和人為因素也較少，如果有變化也主要是根據(jù)預(yù)算法規(guī)和各級各類規(guī)章制度的修訂來對預(yù)算編制方法進行修正，財務(wù)人員具有足夠的專業(yè)知識，也能掌握足夠的信息開展這項工作。而校內(nèi)二級預(yù)算工作由財務(wù)部門單獨負責實施和開展則顯得捉襟見肘。與此同時發(fā)展規(guī)劃部門卻游離在預(yù)算管理工作之外，在對本校經(jīng)濟情況沒有深入了解的情況下，規(guī)劃學校未來發(fā)展的藍圖。這樣的預(yù)算方案難以適應(yīng)新預(yù)算法對預(yù)算管理的新要求，而學校的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃質(zhì)量也難以得到保證。

財務(wù)部門和發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)這樣孤立運作的管理模式，對于財務(wù)部門來說，就如同盲人騎瞎馬，造成的后果就是預(yù)算管理工作水平低下，不能較好契合學校的未來的發(fā)展規(guī)劃，預(yù)算分配易受公權(quán)力和話語權(quán)干擾，按鬧分配代替了科學分配，資金利用效率低下。對發(fā)展規(guī)劃部門的工作來說，制定出來的學校發(fā)展規(guī)劃與財務(wù)狀況脫離，無法很好地將學校所處的經(jīng)濟環(huán)境和自身的經(jīng)濟狀況作綜合考慮，容易使得高校決策者產(chǎn)生誤判，作出過于激進或者保守的決策，使高校的發(fā)展困境重重。

高校事業(yè)的發(fā)展，以經(jīng)濟為基礎(chǔ)；高校經(jīng)濟狀況的改善和提升，也需要依靠科學的發(fā)展規(guī)劃，高校管理工作的這兩個目標體互相需要，互相支撐。所以，這兩個職能部門在預(yù)算管理工作上的聯(lián)合作業(yè)勢在必行。

高校決策者在這項事關(guān)高校內(nèi)涵建設(shè)的工作中應(yīng)積極地、自上而下地引導雙方聯(lián)合開展工作。雙方在管理機制和工作流程的構(gòu)建上也應(yīng)遵循科學高效的原則。

3　高校發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)在財務(wù)預(yù)算工作中的角色及參與模式

3.1發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)在部門預(yù)算編制中的角色及參與模式

高校的部門預(yù)算方案，在某種程度上反映了高校發(fā)展規(guī)劃方案的成果，是歷年發(fā)展規(guī)劃方案效益的總體現(xiàn)。在財務(wù)部門編制完部門預(yù)算后，應(yīng)形成預(yù)算編制方案及簡報交發(fā)展規(guī)劃部門審閱并提出修改意見，發(fā)展規(guī)劃部門在對預(yù)算編制報告的審閱過程中，可以檢驗歷年發(fā)展規(guī)劃方案在經(jīng)濟方面的成效，在部門預(yù)算方案獲得批復之后，也應(yīng)向發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)轉(zhuǎn)交一份，作為校內(nèi)預(yù)算編制時，發(fā)展規(guī)劃部門研判和參與工作的依據(jù)。

此時，發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)在部門預(yù)算編制工作中的角色為預(yù)算報告收集，以往發(fā)展規(guī)劃方案成果驗證評價，對本年度的部門預(yù)算和籌劃中的發(fā)展規(guī)劃匹配度進行相互驗證，并對本年度的校內(nèi)預(yù)算提出基本的指導性意見。

3.2發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)在校內(nèi)預(yù)算編制中的角色及參與模式

校內(nèi)預(yù)算和高校部門預(yù)算編制的方式、方法、管理機制多有不同，校內(nèi)預(yù)算是財政下達到高校的預(yù)算資金在校內(nèi)的再分配［3］。但是，校內(nèi)預(yù)算方案除了平衡校內(nèi)二級預(yù)算單位之間利益的功能之外，更應(yīng)該從細節(jié)上體現(xiàn)高校發(fā)展的戰(zhàn)略。此時，高校發(fā)展規(guī)劃部門在校內(nèi)二級預(yù)算的角色應(yīng)發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變，從部門預(yù)算編制工作中的預(yù)算資料收集，預(yù)算方案與發(fā)展規(guī)劃成果驗證等主要是自我檢視的工作角色，轉(zhuǎn)變?yōu)樾?nèi)預(yù)算中的主導角色，而此時財務(wù)部門則變?yōu)樨攧?wù)信息、制度、技術(shù)等數(shù)據(jù)和規(guī)則的支撐者角色。

部門預(yù)算批復之后，校內(nèi)預(yù)算得以開展，所有二級預(yù)算單位同時向財務(wù)部門和發(fā)展規(guī)劃部門提交本部門預(yù)算方案后，發(fā)展規(guī)劃部門根據(jù)其歷年制定的涵蓋本年度發(fā)展規(guī)劃的目標綱要，對校內(nèi)部門提交的預(yù)算方案進行梳理和檢視，形成初步意見報告；同時財務(wù)部門以部門預(yù)算為基礎(chǔ)，根據(jù)學校的資金狀況，對校內(nèi)各部門學院提交的預(yù)算方案進行匯總整理，從資金角度切入，形成對校內(nèi)預(yù)算方案整體資金用度的初步意見報告。

兩部門對校內(nèi)預(yù)算方案意見報告具體的不同之處在于：發(fā)展規(guī)劃部門的報告應(yīng)按照學校的發(fā)展規(guī)劃，依據(jù)統(tǒng)籌兼顧，突出重點的原則，主要從校內(nèi)二級預(yù)算在總預(yù)算盤子中的分配比例角度，提出自己的意見報告。財務(wù)部門應(yīng)依據(jù)部門預(yù)算中的收支預(yù)期數(shù)據(jù)和預(yù)算資金使用科目分配，對整體的二級預(yù)算匯總數(shù)據(jù)提出整體削減/擴充比例以及部門預(yù)算科目分配方案的意見報告。

發(fā)展規(guī)劃部門和財務(wù)部門交換報告文本，互相對對方的報告進行研判分析后，組織開展聯(lián)合工作會議，對各二級預(yù)算單位提交的預(yù)算方案共同進行研討和修改，形成統(tǒng)一的二級預(yù)算修改意見A，并按各二級預(yù)算單位分類，形成單獨針對二級預(yù)算單位的修改意見B1，B2，…，Bn。將Bx下發(fā)到各二級預(yù)算單位之后，兩部門共同持A對部分重點二級預(yù)算單位進行訪談?wù){(diào)研，并接收所有二級預(yù)算單位的對Bx的反饋。調(diào)研和反饋期結(jié)束后，發(fā)展規(guī)劃部門和財務(wù)部門的再次開展聯(lián)合工作（會議），對二級預(yù)算單位的反饋和訪談?wù){(diào)研結(jié)果進行整理修改，形成符合學校資金狀況和發(fā)展規(guī)劃要求的二級單位預(yù)算方案后，將新的校內(nèi)二級預(yù)算方案交所有校領(lǐng)導，并將各部門二級預(yù)算方案分發(fā)給對應(yīng)的部門，并請二級預(yù)算單位在一定的時限內(nèi)向分管校領(lǐng)導提出意見。在此之后，召開校長辦公會（發(fā)展規(guī)劃部門和財務(wù)部門列席）討論決策本年度校內(nèi)預(yù)算的最終方案。

在校內(nèi)二級預(yù)算方案編制的工作中，應(yīng)以發(fā)展規(guī)劃部門為核心引領(lǐng)，根據(jù)學校既定的和未來的發(fā)展規(guī)劃，對二級預(yù)算單位提交的預(yù)算方案進行調(diào)整和修改，而財務(wù)部門則是從提供學校資金狀況信息，部門預(yù)算信息，財經(jīng)制度規(guī)范，財務(wù)技術(shù)支持方面來參與此項工作，簡而言之，高校部門預(yù)算責任人為財務(wù)部門，而校內(nèi)二級預(yù)算的主要責任人應(yīng)為發(fā)展規(guī)劃部門。

4　獨立預(yù)算機構(gòu)的探討

由于高校管理體制的不同，國外的高校更加注重預(yù)算的科學高效性，基本上都設(shè)置了直接隸屬于校董事會的預(yù)算管理委員會，目前，我國已經(jīng)有一些高校針對高校的預(yù)算工作成立了專門的預(yù)算委員會，這是一種比較科學公平和高效的預(yù)算管理工作機制，相對來說能夠較好的協(xié)調(diào)各相關(guān)職能部門各二級預(yù)算單位在高校預(yù)算管理工作上的步伐和節(jié)奏［4］。但是目前在我國高校，這種委員會性質(zhì)的機構(gòu)仍然是由各職能部門派員參與，預(yù)算業(yè)務(wù)水平較低，職責和決策責任也不清晰，執(zhí)行力也不夠，很大程度上只是校內(nèi)各利益主體聚集議事的場所。為了應(yīng)對這種狀況，校決策層應(yīng)明確和強化高校預(yù)算委員會的法定職責，派駐財務(wù)部門和發(fā)展規(guī)劃部門的專業(yè)人員作為預(yù)算委員會的成員，而不僅限于二級預(yù)算單位負責人。有條件的高校，應(yīng)成立專門的預(yù)算處，可在二級預(yù)算申報階段聘請無利益相關(guān)的專家或者校外咨詢機構(gòu)對二級預(yù)算申報方案進行評審評估。

5　結(jié)語

高校部門預(yù)算和二級預(yù)算管理的工作，關(guān)系到高校的生存和發(fā)展，在高等教育普及的當代，同時也是在高等教育改革的關(guān)口，顯得尤其重要。根據(jù)我國人口發(fā)展的特征，可以預(yù)見，未來幾十年高等教育的激烈競爭將不可避免［5］。因此預(yù)算管理工作的重要性顯得尤為突出，高校的戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)全面滲入當前以財務(wù)部門為主導開展的預(yù)算管理工作，提升預(yù)算質(zhì)量，打好戰(zhàn)略規(guī)劃基礎(chǔ)，使得高校戰(zhàn)略規(guī)劃目標和經(jīng)濟指標互相適應(yīng)，互相促進，建設(shè)有優(yōu)質(zhì)發(fā)展戰(zhàn)略和良好經(jīng)濟環(huán)境的高等學校。

主要參考文獻

［1］杜俊萍.論管理會計在高校財務(wù)管理中的應(yīng)用［J］.會計之友，2014 （26）：113-117.

［2］常永明.論發(fā)展規(guī)劃處在制訂高校規(guī)劃中的作用［J］.黑龍江教育，2014（2）：63-64.

［3］周建.淺析高校校內(nèi)預(yù)算管理工作［J］.會計之友，2011（6）：87-88.

［4］張歡.對國庫集中支付制度下高校預(yù)算委員會工作的思考［J］.行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)，2014（1）：49-50.

［5］李凱冬，邵春艷.高校競爭與高等教育多元化［J］.黑龍江教育，2013（3）：6-8

10.3969/j.issn.1673-0194.2016.19.004

F233

A

1673-0194（2016）19-0010-03

2016-06-17

南通大學高等教育研究課題（2015GJ017）。

李碩（1980-），男，南通大學助理研究員，碩士，主要研究方向：財務(wù)信息化管理，預(yù)算管理；陳玉君（1970-），女，南通大學教授，博士，主要研究方向：高校教育管理，高校發(fā)展規(guī)劃；薛亞琴（1979-），女，南通大學高級會計師，主要研究方向：預(yù)算管理。