周佳++韓京云++曹華

摘 要：由于各種原因，擬進館的海洋類機關(guān)檔案中存在大量涉密檔案，而涉密檔案的密級鑒定和調(diào)整是進館檔案整理工作中的重點和難點。本文從查閱保密法規(guī)、建立工作小組、明確鑒定范圍、確定鑒定程序、開展具體鑒定、做好后續(xù)工作六個方面介紹了海洋類涉密機關(guān)檔案的鑒定實踐，并從完善解密風(fēng)險機制、恪守定密者解密原則、區(qū)分解密與公開、加強保密知識學(xué)習(xí)四個方面對涉密檔案鑒定經(jīng)驗進行了總結(jié)。

關(guān)鍵詞：機關(guān)檔案；密級；鑒定；實踐

1 概況

2013年，國家海洋局開啟了第二次檔案進館工作，要求局屬單位將1983年至2000年產(chǎn)生和形成的檔案移交至中國海洋檔案館。由于歷史原因，擬進館的海洋類機關(guān)檔案中包含了部分定密不準備和保密期限已滿卻未解密的涉密檔案。本著對歷史負責(zé)的態(tài)度，在檔案移交之前，應(yīng)做好涉密檔案的密級鑒定工作，從而方便今后的檔案管理和利用。

2 組織與開展

2.1 查閱關(guān)于保密的法律法規(guī)。在查閱保密法律法規(guī)時，可主要參照《中華人民共和國保守國家秘密法》（以下簡稱《保密法》）及其實施條例、《國家秘密定密管理暫行規(guī)定》和《海洋工作國家秘密范圍的規(guī)定》等四部全國性和海洋界保密法律和規(guī)定，通過逐條分析和學(xué)習(xí)，熟悉國家秘密的范圍、定密依據(jù)等法律知識和相關(guān)行業(yè)規(guī)定。

依據(jù)《保密法》的規(guī)定，國家機關(guān)和涉及國家秘密的單位應(yīng)當(dāng)定期審核所確定的國家秘密，及時解密，且對于“保密期限已滿的國家秘密事項，自行解密”。[1] 《保密法》實施條例則規(guī)定，“定密責(zé)任人對本機關(guān)、本單位產(chǎn)生的尚在保密期限內(nèi)的國家秘密進行審核，作出是否變更或者解除的決定”。[2]由此可以確定，保密期限已滿的檔案應(yīng)及時解密，且密級鑒定工作應(yīng)由定密責(zé)任人牽頭并負責(zé)。

2.2 成立密級鑒定的工作小組。對于涉密檔案的密級鑒定及調(diào)整事宜，必須經(jīng)過集體討論，要嚴密論證、謹慎處理，不能僅由個人或某部門決定。因此，在開展涉密檔案的具體鑒定之前，應(yīng)先成立檔案密級鑒定工作小組，這樣既可收集和吸取集體意見，又能保證小組成員共同承擔(dān)責(zé)任。

按照《保密法》的規(guī)定，機關(guān)、單位的負責(zé)人及其指定的人員為定密責(zé)任人，負責(zé)本機關(guān)、本單位的國家秘密確定、變更和解除及審核批準工作。因此，單位負責(zé)人應(yīng)作為鑒定小組的核心成員，并將保密部門成員、相關(guān)職能部門負責(zé)人、檔案室人員及對機關(guān)情況比較了解且工作經(jīng)驗豐富的老同志列為小組成員， 負責(zé)進行具體的密級鑒定工作。由此，便明確了進館檔案密級鑒定的組織機構(gòu)。

2.3 明確需鑒定的檔案范圍。檔案與形成者之間的來源聯(lián)系是首要和最根本的聯(lián)系。因此，可以根據(jù)本單位的職責(zé)權(quán)屬，確定需由本單位鑒定的涉密檔案范圍。檔案室可以根據(jù)檔案的來源，將其劃分為兩類：本單位形成和產(chǎn)生的檔案；其他單位形成和產(chǎn)生、本單位僅接收或承辦的檔案。

按照國家秘密“誰確定，誰變更，誰解除” 的原則[3]，對于本單位形成和產(chǎn)生的涉密檔案，由本單位自行開展降解密工作，并將處理意見報送上級管理部門審批；對于其他單位形成和產(chǎn)生的涉密文件，因本單位無權(quán)解密，則按照上級主管部門的要求，在匯總文件基本信息后，交由上級部門進行降解密審核。[4]由此，可以明確需本單位進行密級鑒定的檔案范圍——本單位自行產(chǎn)生的涉密檔案。

2.4 確定密級鑒定的原則方案。根據(jù)《保密法》的規(guī)定，可確定密級鑒定原則：基于涉密檔案本身的密級和保密期限，對保密期限已滿的涉密檔案中符合降密、解密條件的，進行降解密處理；對保密期限未滿的涉密檔案，則在對其內(nèi)容進行篩查后，進行降解密處理或維持原密級不變。

在具體工作中，由于機關(guān)檔案形成于不同部門，且來源相對分散，因而可以通過“部門初步建議—小組會議討論—所務(wù)會議確定”的自下而上的方式推進降解密工作，即：在匯總完全部涉密檔案信息后，首先由各檔案形成部門對本部門形成的涉密檔案進行密級鑒定，給出初步建議；然后報進館檔案密級鑒定小組討論得出進一步的意見；最后交由所長辦公會議集體討論，確定最終的調(diào)整結(jié)果。

2.5 開展涉密檔案的具體鑒定。具體的鑒定工作可分為三個步驟：一是按照檔案形成部門，對涉密檔案進行分類，并將相應(yīng)資料發(fā)放至各形成部門，由其給出對本部門涉密檔案的初步密級調(diào)整意見；二是匯總各部門的初步意見，交檔案密級鑒定小組再行討論，并提供小組意見和建議；三是將鑒定小組的意見交由所務(wù)會進行討論確認，經(jīng)所領(lǐng)導(dǎo)集體通過后，形成本單位檔案密級鑒定的最終意見。

在鑒定工作的開展中，除匯總各部門的涉密文件信息（如涉密檔案的文號、文件題名、責(zé)任者、文件日期、密級、保管期限等）之外，檔案室還應(yīng)為各涉密檔案的形成部門和密級鑒定小組成員準備降密、解密參考材料，包括之前查閱的四部法律法規(guī)和上級主管部門制發(fā)的紅頭文件[5]等。這樣既有理論要求，又有實例參考，有助于使鑒定者結(jié)合法律依據(jù)和行業(yè)做法，審慎地鑒定涉密檔案。

2.6 做好解密檔案的后續(xù)處理。在鑒定工作完成后，檔案室應(yīng)及時總結(jié)降解密結(jié)果，形成紅頭文件或會議記錄下發(fā)至單位各部門，并對降解密過程中形成的相關(guān)文件記錄進行收集和整理，如各階段降解密討論意見、匯總材料等。將這些文件作為隨同進館材料，與擬進館檔案一起移交至檔案館。

當(dāng)鑒定小組最終形成有效的密級鑒定意見后，檔案室便可以對擬降、解密的涉密檔案進行脫密處理。處理方式包括在擬降、解密文件上加蓋“已解密”印章、刪除或遮蓋國家秘密標(biāo)志等，并在文件所在案卷的備考表中對降、解密情況做出說明，確保文件中不再保留原國家秘密標(biāo)志。在完成這些工作后，完成脫密處理的檔案才可在數(shù)字化、保管和借閱等方面實現(xiàn)與非涉密檔案相同標(biāo)準的管理。

3 總結(jié)

3.1 完善解密風(fēng)險承擔(dān)機制。檔案解密工作并非個人行為，需要單位保密部門、行政部門、檔案部門等多方力量的共同參與及配合。各方應(yīng)在密級鑒定過程中，從各自的原則和立場出發(fā)，進行充分的意見表達和溝通，并適當(dāng)參考在本單位工作年限較長的專家的意見，尤其是那些與當(dāng)年具體參與過文件的擬稿、審批或辦理等事項的老同志，以實現(xiàn)風(fēng)險承擔(dān)集體化，增加密級鑒定工作的安全性和穩(wěn)妥性。同時，建立當(dāng)事人申辯機制，使當(dāng)事人有機會對解釋降密、解密時的具體原因和背景作出解釋[6]。

3.2 恪守定密者解密的原則。在解密過程中，往往還會遇到這樣的文件——由本單位形成，但內(nèi)容與上級部門或其他單位有關(guān)，且上級部門與其他單位并未對文件涉及內(nèi)容進行降密、解密處理。根據(jù)《國家秘密定密管理暫行規(guī)定》第三十六條的規(guī)定，“機關(guān)、單位對已解密的不屬于本機關(guān)、本單位產(chǎn)生的國家秘密事項，需要公開的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)原定密機關(guān)、單位同意”。[7]由此，在征得原定密機關(guān)和單位的同意前，這些文件仍應(yīng)作為內(nèi)部資料保管，并且在原定密單位正式公開前，不得擅自公開。

3.3 區(qū)分解密與公開的關(guān)系。一般來說，由本單位產(chǎn)生的涉密檔案，在經(jīng)本單位自行解密后，可默認為無密狀態(tài)。然而，在實際工作中，對于涉密文件而言，即使在履行完全部解密程序后，其密級狀態(tài)也僅相當(dāng)于降至內(nèi)部或公開，而非主動公開，文件保管單位無需向外界主動公開這些已解密檔案的信息。盡管無需主動公開，但當(dāng)檔案利用者想要查詢或借閱已解密的原涉密檔案時，檔案管理人員不能刻意隱瞞該檔案的存在及密級狀態(tài)，并且應(yīng)按照與無密檔案相同的管理方式進行處理。

3.4 加強保密相關(guān)知識的學(xué)習(xí)。在檔案管理工作中，常存在重保密、輕解密的現(xiàn)象，這種錯誤的定密、解密尺度給實際工作中的檔案管理、尤其是檔案利用帶來了很多不便。要想真正減少這種不便，歸根結(jié)底還是要在日常工作中加強對檔案產(chǎn)生人員和檔案管理人員的保密知識教育和培訓(xùn)，明確定密和解密的標(biāo)準、原則和程序步驟，定期篩查涉密文件的保密期限，對保密期限已滿且符合條件的涉密檔案進行及時解密，并將其作為一項制度固定下來，力爭從源頭上避免亂定密、難解密的問題。

1 概況

2013年，國家海洋局開啟了第二次檔案進館工作，要求局屬單位將1983年至2000年產(chǎn)生和形成的檔案移交至中國海洋檔案館。由于歷史原因，擬進館的海洋類機關(guān)檔案中包含了部分定密不準備和保密期限已滿卻未解密的涉密檔案。本著對歷史負責(zé)的態(tài)度，在檔案移交之前，應(yīng)做好涉密檔案的密級鑒定工作，從而方便今后的檔案管理和利用。

2 組織與開展

2.1 查閱關(guān)于保密的法律法規(guī)。在查閱保密法律法規(guī)時，可主要參照《中華人民共和國保守國家秘密法》（以下簡稱《保密法》）及其實施條例、《國家秘密定密管理暫行規(guī)定》和《海洋工作國家秘密范圍的規(guī)定》等四部全國性和海洋界保密法律和規(guī)定，通過逐條分析和學(xué)習(xí)，熟悉國家秘密的范圍、定密依據(jù)等法律知識和相關(guān)行業(yè)規(guī)定。

依據(jù)《保密法》的規(guī)定，國家機關(guān)和涉及國家秘密的單位應(yīng)當(dāng)定期審核所確定的國家秘密，及時解密，且對于“保密期限已滿的國家秘密事項，自行解密”。[1] 《保密法》實施條例則規(guī)定，“定密責(zé)任人對本機關(guān)、本單位產(chǎn)生的尚在保密期限內(nèi)的國家秘密進行審核，作出是否變更或者解除的決定”。[2]由此可以確定，保密期限已滿的檔案應(yīng)及時解密，且密級鑒定工作應(yīng)由定密責(zé)任人牽頭并負責(zé)。

2.2 成立密級鑒定的工作小組。對于涉密檔案的密級鑒定及調(diào)整事宜，必須經(jīng)過集體討論，要嚴密論證、謹慎處理，不能僅由個人或某部門決定。因此，在開展涉密檔案的具體鑒定之前，應(yīng)先成立檔案密級鑒定工作小組，這樣既可收集和吸取集體意見，又能保證小組成員共同承擔(dān)責(zé)任。

按照《保密法》的規(guī)定，機關(guān)、單位的負責(zé)人及其指定的人員為定密責(zé)任人，負責(zé)本機關(guān)、本單位的國家秘密確定、變更和解除及審核批準工作。因此，單位負責(zé)人應(yīng)作為鑒定小組的核心成員，并將保密部門成員、相關(guān)職能部門負責(zé)人、檔案室人員及對機關(guān)情況比較了解且工作經(jīng)驗豐富的老同志列為小組成員， 負責(zé)進行具體的密級鑒定工作。由此，便明確了進館檔案密級鑒定的組織機構(gòu)。

2.3 明確需鑒定的檔案范圍。檔案與形成者之間的來源聯(lián)系是首要和最根本的聯(lián)系。因此，可以根據(jù)本單位的職責(zé)權(quán)屬，確定需由本單位鑒定的涉密檔案范圍。檔案室可以根據(jù)檔案的來源，將其劃分為兩類：本單位形成和產(chǎn)生的檔案；其他單位形成和產(chǎn)生、本單位僅接收或承辦的檔案。

按照國家秘密“誰確定，誰變更，誰解除” 的原則[3]，對于本單位形成和產(chǎn)生的涉密檔案，由本單位自行開展降解密工作，并將處理意見報送上級管理部門審批；對于其他單位形成和產(chǎn)生的涉密文件，因本單位無權(quán)解密，則按照上級主管部門的要求，在匯總文件基本信息后，交由上級部門進行降解密審核。[4]由此，可以明確需本單位進行密級鑒定的檔案范圍——本單位自行產(chǎn)生的涉密檔案。

2.4 確定密級鑒定的原則方案。根據(jù)《保密法》的規(guī)定，可確定密級鑒定原則：基于涉密檔案本身的密級和保密期限，對保密期限已滿的涉密檔案中符合降密、解密條件的，進行降解密處理；對保密期限未滿的涉密檔案，則在對其內(nèi)容進行篩查后，進行降解密處理或維持原密級不變。

在具體工作中，由于機關(guān)檔案形成于不同部門，且來源相對分散，因而可以通過“部門初步建議—小組會議討論—所務(wù)會議確定”的自下而上的方式推進降解密工作，即：在匯總完全部涉密檔案信息后，首先由各檔案形成部門對本部門形成的涉密檔案進行密級鑒定，給出初步建議；然后報進館檔案密級鑒定小組討論得出進一步的意見；最后交由所長辦公會議集體討論，確定最終的調(diào)整結(jié)果。

2.5 開展涉密檔案的具體鑒定。具體的鑒定工作可分為三個步驟：一是按照檔案形成部門，對涉密檔案進行分類，并將相應(yīng)資料發(fā)放至各形成部門，由其給出對本部門涉密檔案的初步密級調(diào)整意見；二是匯總各部門的初步意見，交檔案密級鑒定小組再行討論，并提供小組意見和建議；三是將鑒定小組的意見交由所務(wù)會進行討論確認，經(jīng)所領(lǐng)導(dǎo)集體通過后，形成本單位檔案密級鑒定的最終意見。

在鑒定工作的開展中，除匯總各部門的涉密文件信息（如涉密檔案的文號、文件題名、責(zé)任者、文件日期、密級、保管期限等）之外，檔案室還應(yīng)為各涉密檔案的形成部門和密級鑒定小組成員準備降密、解密參考材料，包括之前查閱的四部法律法規(guī)和上級主管部門制發(fā)的紅頭文件[5]等。這樣既有理論要求，又有實例參考，有助于使鑒定者結(jié)合法律依據(jù)和行業(yè)做法，審慎地鑒定涉密檔案。

2.6 做好解密檔案的后續(xù)處理。在鑒定工作完成后，檔案室應(yīng)及時總結(jié)降解密結(jié)果，形成紅頭文件或會議記錄下發(fā)至單位各部門，并對降解密過程中形成的相關(guān)文件記錄進行收集和整理，如各階段降解密討論意見、匯總材料等。將這些文件作為隨同進館材料，與擬進館檔案一起移交至檔案館。

當(dāng)鑒定小組最終形成有效的密級鑒定意見后，檔案室便可以對擬降、解密的涉密檔案進行脫密處理。處理方式包括在擬降、解密文件上加蓋“已解密”印章、刪除或遮蓋國家秘密標(biāo)志等，并在文件所在案卷的備考表中對降、解密情況做出說明，確保文件中不再保留原國家秘密標(biāo)志。在完成這些工作后，完成脫密處理的檔案才可在數(shù)字化、保管和借閱等方面實現(xiàn)與非涉密檔案相同標(biāo)準的管理。

3 總結(jié)

3.1 完善解密風(fēng)險承擔(dān)機制。檔案解密工作并非個人行為，需要單位保密部門、行政部門、檔案部門等多方力量的共同參與及配合。各方應(yīng)在密級鑒定過程中，從各自的原則和立場出發(fā)，進行充分的意見表達和溝通，并適當(dāng)參考在本單位工作年限較長的專家的意見，尤其是那些與當(dāng)年具體參與過文件的擬稿、審批或辦理等事項的老同志，以實現(xiàn)風(fēng)險承擔(dān)集體化，增加密級鑒定工作的安全性和穩(wěn)妥性。同時，建立當(dāng)事人申辯機制，使當(dāng)事人有機會對解釋降密、解密時的具體原因和背景作出解釋[6]。

3.2 恪守定密者解密的原則。在解密過程中，往往還會遇到這樣的文件——由本單位形成，但內(nèi)容與上級部門或其他單位有關(guān)，且上級部門與其他單位并未對文件涉及內(nèi)容進行降密、解密處理。根據(jù)《國家秘密定密管理暫行規(guī)定》第三十六條的規(guī)定，“機關(guān)、單位對已解密的不屬于本機關(guān)、本單位產(chǎn)生的國家秘密事項，需要公開的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)原定密機關(guān)、單位同意”。[7]由此，在征得原定密機關(guān)和單位的同意前，這些文件仍應(yīng)作為內(nèi)部資料保管，并且在原定密單位正式公開前，不得擅自公開。

3.3 區(qū)分解密與公開的關(guān)系。一般來說，由本單位產(chǎn)生的涉密檔案，在經(jīng)本單位自行解密后，可默認為無密狀態(tài)。然而，在實際工作中，對于涉密文件而言，即使在履行完全部解密程序后，其密級狀態(tài)也僅相當(dāng)于降至內(nèi)部或公開，而非主動公開，文件保管單位無需向外界主動公開這些已解密檔案的信息。盡管無需主動公開，但當(dāng)檔案利用者想要查詢或借閱已解密的原涉密檔案時，檔案管理人員不能刻意隱瞞該檔案的存在及密級狀態(tài)，并且應(yīng)按照與無密檔案相同的管理方式進行處理。

3.4 加強保密相關(guān)知識的學(xué)習(xí)。在檔案管理工作中，常存在重保密、輕解密的現(xiàn)象，這種錯誤的定密、解密尺度給實際工作中的檔案管理、尤其是檔案利用帶來了很多不便。要想真正減少這種不便，歸根結(jié)底還是要在日常工作中加強對檔案產(chǎn)生人員和檔案管理人員的保密知識教育和培訓(xùn)，明確定密和解密的標(biāo)準、原則和程序步驟，定期篩查涉密文件的保密期限，對保密期限已滿且符合條件的涉密檔案進行及時解密，并將其作為一項制度固定下來，力爭從源頭上避免亂定密、難解密的問題。

參考文獻：

[1]中華人民共和國主席令（第二十八號）.中華人民共和國保守國家秘密法（2010年修訂版）[EB/OL]，2010-04-29[2016-05-05]. http：//www.gov.cn/flfg/2010-04/30/content_1596420.htm

[2]中華人民共和國國務(wù)院令（第646號）.中華人民共和國保守國家秘密法實施條例[EB/OL].2014-01-17[2016-05-05]. http：//www.gov.cn/zwgk/2014-02/03/content_2579949.htm

[3]國家保密局政策法規(guī)司.《國家秘密定密管理暫行規(guī)定》解讀（之八） 定密的程序（下）[J].保密工作，2014（11）：8～9

[4]國家海洋局辦公室.國家海洋局歷史檔案進館工作指南[z].2014：9～10

[5]國家海洋局.關(guān)于對局機關(guān)檔案中絕密級文件進行降密和解密的通知[z].國海密字[2006]106號，2006

[6]孫祎.我國檔案解密機制研究[D].杭州：浙江大學(xué)，2014：49

[7]國家保密局令（2014年第1號）.國家秘密定密管理暫行規(guī)定[EB/OL].2014-03-09[2016-05-05].

http：//www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2671533.htm

（作者單位：周佳，韓京云，國家海洋局第一海洋研究所；曹華，國家海洋局北海信息中心 來稿日期：2016-07-19）