張志杰

作為人類必須應(yīng)對的共同挑戰(zhàn)，強震級、破壞性巨大的地震災(zāi)害近年來在世界各地頻繁發(fā)生。它不僅毀滅了人們的正常生活，還造成了城市之間難以逾越的發(fā)展鴻溝，破壞區(qū)域均衡發(fā)展，災(zāi)后局部的動亂甚至可能使執(zhí)政黨陷入政治危機。我國在2008年至2013年間，汶川地震、玉樹地震、雅安地震、蘆山地震等重大地震災(zāi)害接踵而至，次生災(zāi)害頻發(fā)，對人民群眾的經(jīng)濟、生活和心理健康等方面都造成了不可挽回的損失與影響。從多次災(zāi)害的警示和教訓(xùn)中可知，提高全民防震、減災(zāi)、自救的意識和技能的迫切需求達到了前所未有的高度。

實踐表明，動員全民力量，開展群測群防科普宣傳，無疑是防災(zāi)減災(zāi)的最有效“法寶”之一。2008年12月27日通過的最新修訂的《中華人民共和國防震減災(zāi)法》明確規(guī)定：國家鼓勵、引導(dǎo)社會組織和個人開展群測群防活動，對地震進行監(jiān)測和預(yù)防。地震災(zāi)害群測群防是集群眾動員、宣傳科普為一體的綜合性預(yù)防與互動舉措。群測群防工作的基礎(chǔ)是群測群防的宣傳工作。宣傳工作的質(zhì)量影響整個群測群防工作成效。目前，群測群防防災(zāi)減災(zāi)教育宣傳內(nèi)容設(shè)置不全面，主要偏重于災(zāi)前預(yù)測，災(zāi)害防范的內(nèi)容相對缺失。建立一種群測與群防雙效合一的體系，成為新形勢下的地震災(zāi)害群測群防宣傳體系建設(shè)思路與模式。這種模式應(yīng)是一種廣義上的多元化公眾參與，包括參與主體和功能的雙重多元化。將多元主體融入群測群防宣傳體系的同時，完成了自身災(zāi)害防范知識的學(xué)習(xí)、鞏固和傳播，達到事半功倍的效果。這種參與人員層次結(jié)構(gòu)與參與渠道交叉的網(wǎng)絡(luò)式宣傳管理系統(tǒng)，對七八十年代群測群防體系的體系結(jié)構(gòu)和管理方法提出了挑戰(zhàn)和突破性改變。它要求我們通過地震災(zāi)害群測群防宣傳路徑的建設(shè)，使群眾在接受群測群防知識時，自覺地將對災(zāi)害預(yù)測、預(yù)防、自救和協(xié)助救援的理解融入到日常的工作、生活和與人交流中。這樣不僅自身能發(fā)揮群測群防員的職能，還能潛移默化地影響周圍人群加入群測群防隊伍，真正依靠群眾力量。這樣“扎根深、普及廣、出成效”，能顯著提升群眾防災(zāi)救災(zāi)意識、技能和災(zāi)害心理承受能力的地震災(zāi)害群測群防宣傳架構(gòu)是本文的研究重點。本文以治理理論為框架，從群測群防的困難與變革出發(fā)，探索性地提出多元主體參與下的網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)及其實現(xiàn)途徑。

一、建立網(wǎng)絡(luò)化治理的群測群防宣傳體系的必然性

（一）當(dāng)前群測群防宣傳體系的問題與困難

群測群防是通過確定災(zāi)害監(jiān)測站點，發(fā)動區(qū)域內(nèi)群眾直接參與災(zāi)害宏觀監(jiān)測，及時捕捉異常信息，預(yù)警自救。它是具有中國特色的專群結(jié)合災(zāi)害預(yù)防方式。目前各省市縣地質(zhì)部門均建立了多個地震災(zāi)害監(jiān)測點，發(fā)展群眾監(jiān)測員，并逐漸與水利、畜牧等部門合作，借助相關(guān)部門的監(jiān)測資源，匯總信息，綜合判斷預(yù)警。這種宏觀、微觀監(jiān)測相結(jié)合的防災(zāi)手段充分整合了各種資源，兼顧普遍性與特殊性，是我國目前主要的地震災(zāi)害群測群防手段，一定程度上提升了地震預(yù)警的準確性。

隨著社會環(huán)境的變遷和對地震災(zāi)害應(yīng)對要求的提高，現(xiàn)有的地震災(zāi)害群測群防宣傳體系存在不可忽視的操作困難，也是目前群測群防體系面臨的難題。首先，群測群防最重要的人力資源受到多重因素的影響，導(dǎo)致預(yù)設(shè)的宣傳和防范目標(biāo)不能完全實現(xiàn)。一方面，新媒體時代信息溝通方式革新，人口流動性強，如何利用即時信息發(fā)布平臺、摒除謠言、發(fā)布準確信息、解決觀測點分布及觀測員隊伍不穩(wěn)定的問題，成為現(xiàn)存群測群防宣傳和防范工作必須面對的問題。另一方面，隨著經(jīng)濟的發(fā)展以及人們收入水平的提高，如何保證群測群防人員為災(zāi)害防范作出的貢獻與收入匹配，以穩(wěn)定并不斷擴大人員隊伍，進而提升宣傳和預(yù)防效果。其次，從地震災(zāi)害的應(yīng)對要求來看，群測群防不應(yīng)僅限于對遴選出的群測群防人員進行預(yù)防知識教育，而是應(yīng)當(dāng)以全體民眾為對象，包括震前預(yù)防、震中自救、震后心理恢復(fù)等全方位的知識普及。這樣才能實現(xiàn)全民防災(zāi)減災(zāi)，災(zāi)害損失最小化的公共價值追求。由于目前的群測群防體系通過自身的動態(tài)調(diào)整以應(yīng)對上述因素的制約，地震災(zāi)害群測群防效果大打折扣，對震后救助和人民生活恢復(fù)都造成了一定的障礙。

因此，在信息化飛速發(fā)展、公民社會逐漸崛起和地震災(zāi)害頻發(fā)的背景下，建設(shè)一個覆蓋全面、參與多元化、機動性強的地震災(zāi)害群測群防宣傳網(wǎng)絡(luò)，對改善現(xiàn)有宣傳體系、轉(zhuǎn)變公眾防災(zāi)減災(zāi)思想、協(xié)助解決群測群防體系存在的問題，具有必然性、緊迫性、現(xiàn)實性。

（二）網(wǎng)絡(luò)化治理：一種合作治理的創(chuàng)新模式

1.概念解析與治理模式。20世紀80年代以來，網(wǎng)絡(luò)化治理由于具有促進社會組織融合、提高資源利用效率等優(yōu)勢，被迅速應(yīng)用到公共治理的理論與實踐中，并逐漸演化為主流的公共事務(wù)合作治理模式。

網(wǎng)絡(luò)化治理的標(biāo)志是依賴伙伴關(guān)系、協(xié)議和同盟完成公共事業(yè)，平衡各種非政府組織的關(guān)系，并提升公共價值。雖然已經(jīng)過20年的研究，但學(xué)者們對于網(wǎng)絡(luò)化治理的定義莫衷一是，認為尚未形成一個網(wǎng)絡(luò)化治理的一般性定義。學(xué)者Keith G. Provan 與 Amy Fish將網(wǎng)絡(luò)化治理定義為擁有特殊資源的自然組織形成的、能夠使特殊資源作用最大化的結(jié)構(gòu)關(guān)系，是一種治理機制和途徑。學(xué)者Scharpf與O’Toole強調(diào)了網(wǎng)絡(luò)化治理的多元性，認為網(wǎng)絡(luò)化治理是重新構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，動員和組織行動，達成橫向的多邊協(xié)調(diào)。Agranoff和McGuire的定義突出了網(wǎng)絡(luò)化治理在管理中的優(yōu)勢，提出網(wǎng)絡(luò)化治理的治理者必須具備不同于單一組織治理的能力、技術(shù)和知識。綜合上述定義可知，學(xué)者們強調(diào)了網(wǎng)絡(luò)化治理當(dāng)中的必備因素：多元利益主體、網(wǎng)絡(luò)橫向和縱向的層次結(jié)構(gòu)、資源利用和實現(xiàn)價值的最大化。

網(wǎng)絡(luò)化治理具有兩種理解和三種模式。有學(xué)者把網(wǎng)絡(luò)作為研究對象，關(guān)注密度、強度等概念分析網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)；也有學(xué)者將網(wǎng)絡(luò)視為治理機制，以網(wǎng)絡(luò)中組織的協(xié)調(diào)機制為研究重點，探求效率提升的途徑。學(xué)者Provan和Kenis（2008）將網(wǎng)絡(luò)化治理分為三種模式：共享治理、網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)導(dǎo)組織和網(wǎng)絡(luò)行政組織。

2.為什么選擇網(wǎng)絡(luò)化治理作為宣傳體系的構(gòu)建模式。網(wǎng)絡(luò)化治理發(fā)揮組織核心優(yōu)勢的專門化特征、集思廣益的創(chuàng)新性特征、高速化和靈活性特征、擴大的影響力特征，使其在我國危機管理的實踐中發(fā)揮了重要作用，已成為解決我國危機管理協(xié)同化問題的重要理論與實踐途徑，對于解決超越組織界限的復(fù)雜公共管理問題具有劃時代的創(chuàng)新意義和實踐價值。

由于現(xiàn)代社會的高流動性和公民參與意識的增強，社會治理權(quán)力的去中心化成為趨勢。以往地震災(zāi)害群測群防宣傳體系還在沿襲七八十年代的模式，政府全盤管理的“單中心”碎片化治理模式，外部參與渠道少，信息不對稱和信息滯后都嚴重影響了群測群防宣傳體系的發(fā)展。結(jié)構(gòu)松散的管理方式降低了宣傳效果，增加了治理成本，削弱了群測群防工作的整體效應(yīng)。在涉及多元化主體直接利益的情況下，這種簡單統(tǒng)一問題解決方式已經(jīng)不能使公眾滿意。信息化時代下的新型群測群防宣傳模式呼之欲出。

地震災(zāi)害群測群防是一場關(guān)乎群眾切身利益的集體行為。只有建立一個廣泛而有效的群測群防宣傳網(wǎng)絡(luò)，充分整合企業(yè)、第三方組織和個人力量，并由政府牽頭，統(tǒng)籌指揮、協(xié)調(diào)資源，激發(fā)各個主體的積極性，才能真正實現(xiàn)防災(zāi)、減災(zāi)、自救、救人的宣傳效果。這種新型宣傳模式應(yīng)當(dāng)是層級制治理模式過渡形態(tài)，它更依賴多元主體的合作參與，強調(diào)公民目標(biāo)，通過組織協(xié)調(diào)集成組織目標(biāo)，在降低合作成本的同時尋求災(zāi)害面前廣大群眾人身及財產(chǎn)的最大安全。這種模式與以多方合作的伙伴關(guān)系為標(biāo)志、以公共價值最大化為追求的網(wǎng)絡(luò)化治理模式高度契合，具有本質(zhì)上的一致性。因此，網(wǎng)絡(luò)化治理應(yīng)是信息化時代重塑地震災(zāi)害群測群防宣傳體系的不二選擇。

二、網(wǎng)絡(luò)化治理理念下的地震災(zāi)害群測群防科普宣傳路徑設(shè)計

（一）參與主體與層次結(jié)構(gòu)

地震災(zāi)害群測群防是依靠廣大群眾積極參與的系統(tǒng)工程，需要依賴人民群眾自身的智慧與力量，因此，防災(zāi)減災(zāi)意識的培養(yǎng)與防災(zāi)減災(zāi)知識、技能的普及至關(guān)重要。為了實現(xiàn)群測群防的宣傳教育效果，必須切實考慮受眾的宣傳信息接納影響因素，恰當(dāng)分類分層，開展具有針對性的教育內(nèi)容，提升宣傳效果。

從參與層次結(jié)構(gòu)上，群測群防宣傳體系是以政府為主導(dǎo)，社會組織、公民個人共同參與的立體式參與結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)；從參與主體上，遵循從普遍到特殊的方法論原理，根據(jù)受眾的知識結(jié)構(gòu)、年齡、身體及心理狀態(tài)、環(huán)境等多方面的因素，制定不同宣傳路徑，劃分區(qū)域化宣傳教育單元。綜合上述參與結(jié)構(gòu)與宣傳信息影響因素，我們設(shè)計了“進學(xué)校、進社區(qū)、進農(nóng)村、進廠礦”的路徑，依次開展針對性宣傳，形成有的放矢、覆蓋全面的宣傳體系。

（二）群測群防宣傳體系的網(wǎng)絡(luò)化治理路徑

1.政府應(yīng)明確并積極實現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)化宣傳體系中的主導(dǎo)地位。政府通過出讓部分非關(guān)鍵環(huán)節(jié)和工作的權(quán)力，調(diào)動企業(yè)、社會組織和個人承擔(dān)相應(yīng)工作，以便更好地統(tǒng)籌全局的頂層設(shè)計。首先，確立宣傳理念，將以“自身幸存”為目標(biāo)的被動防災(zāi)減災(zāi)理念，扭轉(zhuǎn)為“主動宣傳防災(zāi)，互助互救減災(zāi)”的協(xié)作防災(zāi)減災(zāi)觀念。其次，政府應(yīng)思考如何實現(xiàn)群測群防宣傳工作的全民參與。一方面，如何合理設(shè)計績效評價機制，在各級政府中推廣群測群防的宣傳工作，激勵他們號召各級組織和個人參與這項利國利民的工作；另一方面，如何根據(jù)路徑設(shè)計影響因素，針對不同路徑搭建恰當(dāng)有效的宣傳渠道，保證宣傳效果。

2.多元主體參與的層次選擇。公民在參與群測群防宣傳工作時，可以作為個體行為參與進來，還可以以參與或組建相關(guān)組織的形式加入宣傳隊伍。以個人形式參與過程中，主要以帶動周圍人群，實現(xiàn)日常學(xué)習(xí)和鞏固為目標(biāo)。通過在單位、學(xué)校以及與鄰居的往來交流中，在自身的興趣愛好等日?；顒又信囵B(yǎng)出的理解力、判斷力、表現(xiàn)力、知識、技能。在地震這一非常時期，應(yīng)把這種能力及時發(fā)揮出來，日常培訓(xùn)的網(wǎng)絡(luò)知識也應(yīng)靈活運用。以組織形式參與宣傳，包括企業(yè)和非盈利性的第三方組織，注意不同類型的組織在宣傳活動中的作用和目標(biāo)側(cè)重。對于企業(yè)組織，可以重點發(fā)揮其在組織參與、統(tǒng)一演練等方面的優(yōu)勢。目前，一些第三方組織具有豐富的災(zāi)害救援經(jīng)驗和防災(zāi)減災(zāi)知識，形成了較為穩(wěn)定的救援隊伍，如藍天救援隊。他們有熱情、有技能，有很強的帶動力，可以通過宣傳其自身經(jīng)歷，發(fā)揮其在調(diào)動群眾積極性、傳播防災(zāi)減災(zāi)知識、吸納分散的力量化零為整等方面的作用。

3.宣傳路徑解析。總體上，做到群測與群防雙管齊下，重點由單一的預(yù)測向群眾共同預(yù)測與全民地震防范轉(zhuǎn)移，將自身學(xué)習(xí)過程與宣傳過程融合起來。

進學(xué)校：根據(jù)學(xué)生年齡，可分為學(xué)前階段、低年級階段（一、二年級）、小學(xué)高年級階段（三至六年級）、初中階段、高中階段、大學(xué)階段等六個階段；按照學(xué)校類型分為普通學(xué)校與特殊學(xué)校兩類。很多國家都把災(zāi)害知識當(dāng)作一種系統(tǒng)的教育形式，從學(xué)前階段開始就向孩子們灌輸安全知識，可以通過游戲等簡單模仿形式建立最初的自我保護意識，開展震前預(yù)防性心理輔導(dǎo)，并舉行針對幼兒特點的地震演習(xí)。中小學(xué)階段是學(xué)生思維定型的關(guān)鍵時期，青少年的理解能力和接受能力隨著年齡的增長不斷增強，應(yīng)通過主體意識培養(yǎng)和防災(zāi)技能實踐，力爭實現(xiàn)“教育一個孩子，影響一個家庭，帶動整個社會”。大學(xué)階段，學(xué)生已具備了足夠的防災(zāi)減災(zāi)知識及身體心理條件，能夠充分投入到群測群防防災(zāi)減災(zāi)活動中。對于聾啞、盲校等特殊學(xué)校的群測群防防災(zāi)減災(zāi)教育宣傳工作，主要在于教會學(xué)生在災(zāi)害發(fā)生時如何自救、如何配合老師及時避免災(zāi)害的傷害。

進社區(qū)：社區(qū)的群測群防教育應(yīng)貼近社區(qū)群眾的日常生活，將防災(zāi)減災(zāi)與日常生活掛鉤，通過組織社區(qū)群眾發(fā)起的民間團體來推進教育宣傳工作的開展，這些群眾性組織平時也可以普及防災(zāi)知識、組織防災(zāi)訓(xùn)練、檢查地震次生事故隱患、保管與維修防災(zāi)器材，形成該地區(qū)防災(zāi)的主要力量。社區(qū)內(nèi)的群測群防教育宣傳主要應(yīng)涉及社區(qū)民居等建筑物環(huán)境下的防災(zāi)減災(zāi)知識學(xué)習(xí)與技能培訓(xùn)、自救生存技能培訓(xùn)、災(zāi)害引發(fā)的城市安全事故應(yīng)對教育宣傳（火災(zāi)、電路災(zāi)害、缺水等）、防災(zāi)型社區(qū)的建設(shè)、冷靜應(yīng)對災(zāi)害的心理承受能力提高。

進農(nóng)村：在農(nóng)村的群測群防工作中，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐奈幕铜h(huán)境特點，讓群眾知曉群測群防是保生存、謀發(fā)展、共致富的重要手段之一。通過節(jié)日宣傳、定期宣傳、專題教育等途徑，培養(yǎng)農(nóng)民群眾的群測群防意識。結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境推廣種適合的經(jīng)濟植物，做到防災(zāi)（包括地震次生災(zāi)害泥石流、山體滑坡等）與經(jīng)濟發(fā)展的雙贏，在促進經(jīng)濟發(fā)展的同時，向群眾傳遞防災(zāi)減災(zāi)是保障經(jīng)濟發(fā)展有效途徑的思想觀念。

進廠礦：廠區(qū)、礦區(qū)的群測群防科普宣傳的重要性不言而喻，如礦區(qū)容易受到地震等地質(zhì)災(zāi)害的沖擊引發(fā)礦區(qū)事故；生產(chǎn)、存放危險品的廠區(qū)也極易因自然災(zāi)害的發(fā)生引發(fā)化學(xué)污染或爆炸等事故，不僅會對廠礦區(qū)的人員造成直接傷害，也會對周邊環(huán)境與人員造成重大的傷害。因此，群測群防不僅包括災(zāi)害預(yù)防及應(yīng)對的一般知識與技能，還應(yīng)教會群眾如何預(yù)防事故及其發(fā)生事故時如何及時處理并把傷害降到最低。這些內(nèi)容可以作為員工上崗培訓(xùn)的必修科目，納入職業(yè)技能培訓(xùn)范疇并建立考核機制，以增強教育宣傳效果。

4.不同地區(qū)和不同災(zāi)害下的適用性分析。不同災(zāi)害種類：我們研究的重點是群測群防的宣傳路徑搭建和宣傳方法探索，宣傳內(nèi)容可以因地制宜、因時制宜、因人制宜，具有很強的靈活性和適應(yīng)性。因此，受不同災(zāi)害種類的限制較小，其他災(zāi)害的群測群防和教育普及還可以借鑒地震災(zāi)害群測群防的宣傳路徑與方法，做出相應(yīng)調(diào)整，并配合災(zāi)害相關(guān)宣傳內(nèi)容即可。

同一災(zāi)害不同發(fā)生頻率地區(qū)：針對地震多發(fā)地區(qū)和一般地區(qū)，仍然可以采用上述群測群防宣傳路徑，不同地區(qū)的區(qū)分在于宣傳頻率、仿真救援演習(xí)次數(shù)，以及根據(jù)地質(zhì)情況不同而產(chǎn)生的地震次生災(zāi)害的宣傳、預(yù)防、應(yīng)對等方面，做到群測群防宣傳的經(jīng)?；蜕鐣?。

新媒體時代，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的情況采取靈活的傳播方式。如在較發(fā)達地區(qū)，可充分利用微博、微信等新媒體的即時傳播和擴散作用進行宣傳，并輔以傳統(tǒng)媒體共同開展。在次發(fā)達地區(qū)，則應(yīng)重視傳統(tǒng)媒體，如廣播、電視、報紙、宣傳圖冊等媒體的宣傳作用。同時，結(jié)合當(dāng)?shù)氐奶厣幕?，加強群測群防的創(chuàng)作工作，以群眾喜聞樂見的傳播節(jié)目，打破當(dāng)前宣傳形式單一、與生產(chǎn)和生活相脫節(jié)的工作僵局，讓群測群防宣傳真正入腦入心。

三、結(jié)束語

群測群防防災(zāi)減災(zāi)教育宣傳不僅是一個亟待解決的教育問題，也是一個造福社會的民生問題，還是確保地區(qū)與國家安全的政治問題，更是提高政府執(zhí)政能力的社會公共管理問題。地震災(zāi)害群測群防雖然出現(xiàn)于20世紀60年代，但在當(dāng)代社會，群測群防仍不失為提升防災(zāi)素養(yǎng)、強化減災(zāi)能力、消滅災(zāi)害謠言、保衛(wèi)群眾安全的有效手段。

（作者單位：鄭州幼兒師范高等?？茖W(xué)校）