摘要：立法模式不僅是立法技術問題，而且是關系立法的價值基礎和適用原則的問題。而日本文化產(chǎn)業(yè)的立法模式存在著“基礎法加單行法”之說。實質上，日本文化產(chǎn)業(yè)是分散型立法模式，是在文化產(chǎn)業(yè)思想、政策的產(chǎn)生與發(fā)展過程中，經(jīng)過立新法和修改舊法，形成新聞出版廣播電視類、文化藝術類、信息產(chǎn)業(yè)類、觀光旅游類等細分行業(yè)法，以及知識產(chǎn)權法等特定事務法構成的文化產(chǎn)業(yè)法律體系。借鑒日本文化產(chǎn)業(yè)的立法模式及其形成過程，我國當前應當加速對既有文化產(chǎn)業(yè)類法律法規(guī)的修改，逐漸推進《文化產(chǎn)業(yè)促進法》的制定。

關鍵詞：立法模式；適用原則；分散型；文化產(chǎn)業(yè)法；細分行業(yè)

中圖分類號G114 文獻標識碼A

作者簡介：饒世權，西南交通大學副教授，四川成都611756

日本是今天世界上文化產(chǎn)業(yè)第二大國，文化產(chǎn)業(yè)也是日本的支柱性產(chǎn)業(yè)，在其國民生產(chǎn)總值的占相當高比例。而日本文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展原因多方面，其中法律制度、機制發(fā)揮著重要作用，誠如有學者所言，日本文化產(chǎn)業(yè)制度創(chuàng)新注重推進立法，“從立法上對文化產(chǎn)業(yè)進行保護、管理與促進”。因此，深刻地研究日本文化產(chǎn)業(yè)相關法律制度與機制，可以為我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供借鑒。

一、日本文化產(chǎn)業(yè)立法模式的爭論

文化產(chǎn)業(yè)立法模式是指文化產(chǎn)業(yè)相關法律法規(guī)之間形成的較為穩(wěn)定的組織結構形態(tài)。不同的立法模式反映了文化產(chǎn)業(yè)相關法律法規(guī)之間的不同關系，從而在法律適用上表現(xiàn)出差異。一般來說，“基礎法加專門法”的立法模式?jīng)Q定了“基礎法”是普適性法律制度，“專門法”是適用于特定領域的特殊性法律制度。在法律制定上，專門法遵循“基礎法”確立的基本原則；在法律適用上。遵循“專門法”優(yōu)于“基礎法”的原則，優(yōu)先適用“專門法”，“專門法”沒有規(guī)定的適用“基礎法”。而如果是單行的專門法或特別法的立法模式，則各單行法自行確立自己的基本原則，文化產(chǎn)業(yè)不同領域直接適用相應的單行法。因此，文化產(chǎn)業(yè)“立法模式”問題不是一個單純的立法技術問題，而是關系到法律制定的價值基礎和適用原則的問題。

而關于日本文化產(chǎn)業(yè)的立法模式，日本學者多直接指出日本文化產(chǎn)業(yè)相關立法，并沒有闡明各法律法規(guī)之間的關系。我國有學者認為日本是“以文化產(chǎn)業(yè)基礎法加文化產(chǎn)業(yè)單行法的方式建構文化產(chǎn)業(yè)單行法體系”，其中的“基礎法”是2004年的《關于促進內(nèi)容的創(chuàng)造、保護及適用的法律》（即日本的文化產(chǎn)業(yè)促進法）。這一定位偏差是因為對日本“文化產(chǎn)業(yè)”的內(nèi)涵與分類缺失準確的了解。

實質上，日本法律并沒有關于“文化產(chǎn)業(yè)”內(nèi)涵與分類的明確界定，日本學者對“文化產(chǎn)業(yè)”做了如下表述：“運用日本擁有的文化資源，充分擴大關聯(lián)商品、服務的輸出，吸引海外觀光客。為提高與中國、印度等工業(yè)大國制造品的差別化，通過運用日本固有的文化、生活方式的新制品、創(chuàng)意等感性訴求，尋求具有高附加值的服務。”進而闡述觀光立國與日本品牌（商標）戰(zhàn)略、知識產(chǎn)權立國與內(nèi)容數(shù)字化戰(zhàn)略、新日本形象、亞洲融入戰(zhàn)略等。至少觀光、內(nèi)容等應當屬于文化產(chǎn)業(yè)的范圍。我國學者認為日本的文化產(chǎn)業(yè)一般包括了“電影音樂、廣播電視、新聞出版、戲劇美術、音像制品、觀光旅游、娛樂健身、體育競技、食品服裝等，都可以納入文化產(chǎn)業(yè)的范疇”。概括為“娛樂觀光業(yè)”，分為內(nèi)容產(chǎn)業(yè)、休閑產(chǎn)業(yè)和時尚產(chǎn)業(yè)。休閑產(chǎn)業(yè)是指學習休閑、鑒賞休閑、運動設施和學校及補習班、體育比賽售票、國內(nèi)旅游、電子游戲、音樂伴唱等類產(chǎn)業(yè)。時尚產(chǎn)業(yè)是指時尚設計和化妝品這兩類產(chǎn)業(yè)。而日本的內(nèi)容產(chǎn)業(yè)是指以音樂、影像、游戲和信息出版為代表，包括電腦、網(wǎng)絡、電視、多媒體系統(tǒng)建構、數(shù)字影像處理、數(shù)字影像訊號發(fā)送、錄影軟件、音樂錄制、書籍雜志、新聞等產(chǎn)業(yè)門類。

作為文化產(chǎn)業(yè)基礎法，應當是對文化產(chǎn)業(yè)所有領域的基本性規(guī)范，但《關于促進內(nèi)容的創(chuàng)造、保護及適用的法律》并沒有規(guī)范觀光旅游、體育競技、食品服裝等。因此，《關于促進內(nèi)容的創(chuàng)造、保護及適用的法律》并不是文化產(chǎn)業(yè)的基本法，僅是規(guī)范內(nèi)容產(chǎn)業(yè)的特別法、專門法。今天看到的日本文化產(chǎn)業(yè)法的立法模式應當是由規(guī)范文化產(chǎn)業(yè)不同領域的特別法、專門法等單行法構成的文化產(chǎn)業(yè)法律體系，是分散型立法模式。

二、日本文化產(chǎn)業(yè)的分散型立法

（一）日本文化產(chǎn)業(yè)的細分行業(yè)立法

日本學者將文化產(chǎn)業(yè)法化分為文化藝術振興基本法、知識產(chǎn)權基本法、IT基本法、內(nèi)容促進法為基本的四大類。我國學者羅列了日本主要的文化產(chǎn)業(yè)法，包括《著作權管理法》、《文化產(chǎn)業(yè)振興基本法》、《高度信息通信網(wǎng)絡社會形成基本法》、《文化藝術振興基本法》、《知識產(chǎn)權基本法》、《內(nèi)容產(chǎn)業(yè)促進法》（“關于促進內(nèi)容的創(chuàng)造、保護及活用的法律”）、《文化遺產(chǎn)保護法》、《文字、印刷物文化振興法》、《關于推進國外文化遺產(chǎn)保護國際合作的法律》、《觀光立國基本法》。但沒有闡述這些法律法規(guī)之間的關系。日本學者認為：“戰(zhàn)后日本內(nèi)容關聯(lián)的政策從出版等領域的統(tǒng)制廢除開始，60年代為表達自由的保障、文化藝術振興注入強力。70年代整備著作權法制的同時，也謀求電影制作獎勵等娛樂產(chǎn)業(yè)振興政策?！币虼耍毡疚幕a(chǎn)業(yè)的分散型立法模式形成經(jīng)歷了較長時間，并且是伴隨著對文化產(chǎn)業(yè)的不斷深刻認識而逐漸形成的完善的，形成了下列主要專門法、特別法。

1.規(guī)范新聞、出版物、廣播電視的法律。日本明治維新后，現(xiàn)代新聞出版產(chǎn)生，但在較長時期內(nèi)，日本新聞出版作為公民表達自由的方式而受到政府壓制。從最初的明治維新當年公布的關于新聞出版業(yè)的第一個法令一禁止私有印行報紙的太政官布告（1868年6月），規(guī)定報紙印行將經(jīng)過政府批準；到次年2月發(fā)布的主旨相同的《新聞紙印行條例》（1873年10月改稱為《新聞紙條目》），但相對還比較自由?！白杂擅駲噙\動”中，封建專制思想加強了對表達自由的控制，“報界的厄運就拉開了序幕”，相繼出臺了如下一系列新聞及相關法律：《新聞紙條例》（1875年6月）、《讒謗律》（1875年8月）、《集會條例》（1880年4月）、《保安條例》（1887年12月）、《出版條例》（最初制訂于1869年5月，后修改于75年9月、87年12月）。它們都以壓制言論為目的，被稱作‘言論恐怖5條例”。雖然時有放松，但總體上確立了“以箝制自由為己任的基調(diào)”。19世紀末，制定了《出版法》（1893）、《治安警察法》（1900）、《新聞紙法》（1909）等，加強對新聞、言論控制的法制權威性，其中的《新聞紙法》“作為戰(zhàn)前最完備的一部新聞法（此后就沒再修改過），它是整個新聞法制的核心”，規(guī)定了送審制度、保證金制度、禁止刊登事項、處罰制度等，編織了“猶如一張密不透風的“蛛網(wǎng)”，將新聞業(yè)牢牢控制住”。二戰(zhàn)前和二戰(zhàn)中，“為徹底控制輿論，除已有的眾多老法律之外，又陸續(xù)增加了許多新法律。僅舉主要的就有：《國家總動員法》、《國防保安法》、《戰(zhàn)時刑事特別法》、《言論出版集會結社臨時取締法》、《不穩(wěn)文書取締法》、《新聞等揭載限制令》、《新聞事業(yè)令》、《思想犯保護觀察法》、《防拘禁手續(xù)令》，等等。二戰(zhàn)后，在美國占領軍的推動下，廢除了各種對新聞出版的限制，而“實施表達的自由放任”。1947年《憲法》第13條（尊重個人，國民有生命、自由和追求幸福的權利）、19條（思想及良心自由，不受侵犯）、21條（保障公民集會、結社、言論、出版等一切表達自由，不審查，通信秘密不受侵犯）、23條（保障學術自由）等規(guī)定了表達自由，在刑法、民法等中也有相應的條款對新聞出版自由進行了保護。同時在《憲法》第2l條、《國家公務員法》第111條、《地方公務員法》第62條、《民事訴訟規(guī)則》第11條、《少年法》第61條，以及《民法》、《刑法》等法律法規(guī)也對新聞出版自由作出限制。因此，日本的新聞出版自由法分散于相關專門法中，確立了新聞出版自由制度。從最初憲政意義上，確保公民表達自由的宗旨，進而客觀上為報紙、雜志、圖書等新聞出版的產(chǎn)業(yè)化提供了法律保障，成為今天日本文化產(chǎn)業(yè)法體系中重要組成部分。

而在表達自由的另一方式一廣播電視上，雖然有學者認為日本“同先進國家一樣的放松制度”，但實質日本堅持要進行適當?shù)囊?guī)制。因此，1950年制定了《電波法》、《放送法》?！斗潘头ā芬源_保公共福利、促進健康發(fā)展為目的，要求最大限度普及廣播，確保產(chǎn)生效用；廣播要公正、真實、自律，確保表達自由；明確廣播從業(yè)者的職責，廣播支持健全的民主主義的發(fā)展。該法經(jīng)過多次修改，最近一次是2014年修改。以此為基本法，還有相關的實施細則比如《放送法施行規(guī)則》（1951）、《放送法施行令》（1951）。

《電波法》以確保電波公平、有效地利用，增進公共福祉為目的。同時經(jīng)過多次修改，最近一次是2014年修改。以《電波法》為基礎，還有《電波法施行規(guī)則》（1951）、《電波法施行令》（2001）等，以及對專項事務的法令，如《基干放送局開設有基本標準》（1951）、《關于黿波法地傳播障害防止的規(guī)則》（1965）等。因此，在特定的專業(yè)部門中，構成了以專業(yè)部門的基本法和特別法構成的體系。

2.規(guī)范文化藝術產(chǎn)業(yè)的法律法規(guī)。在文化產(chǎn)業(yè)思想產(chǎn)生前，日本從文化發(fā)展的角度，制定了如《文化財產(chǎn)保護法》（195l制定，2014年最后修訂）、《文化功勞者年金法》（1952年制定，1999年最后修改）等。昭和50年代（1975-1985年）以后，隨著傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)已不能滿足個人消費需要，文化產(chǎn)業(yè)思想應運而生。日下公人、莊林二三郎等為代表的一些學者已經(jīng)關注到了這一新興產(chǎn)業(yè)，并提出了發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的具體主張。莊林二三郎在《日本的文化產(chǎn)業(yè)》中明確指出，文化產(chǎn)業(yè)既與文化相關，又是一種產(chǎn)業(yè)。學界提出發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)是日本的“第三次遠航”（日本把明治維新、二戰(zhàn)失敗后的崛起稱為歷史上的“第一和第二次遠航”）。學界的文化產(chǎn)業(yè)思想深刻地影響了日本政府，日本政府不僅接受了學術界的文化產(chǎn)業(yè)思想，而且也接受了學界的“第三次遠航”思想。1980年大平正芳總理大臣政策研究會的文化時代經(jīng)營研究小組是對日本文化產(chǎn)業(yè)的作用和發(fā)展做出了高度評價，1986年通產(chǎn)省產(chǎn)業(yè)政策局編的《21世紀產(chǎn)業(yè)社會的基本構想》中提出了一個新概念——“文化性產(chǎn)業(yè)”。到20世紀90年代，日本公眾的公民文化身份認同的迷霧，加之從1989年開始的“經(jīng)濟泡沫”破滅，日本傳統(tǒng)的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)陷入長期的衰退中，被稱為“失去的十年”。如何找到日本經(jīng)濟的增長點，重振日本經(jīng)濟成為當務之急。而“文化”可以讓日本人自身認識、評價“日本魅力”，通過文化軟實力謀取外交利益，向世界傳播日本在全球化進程中面向環(huán)境、安全等國際課題、尊重多樣性、與自然共生等價值觀，提升日本人的公民身份認同和讓世界認同日本。同時在經(jīng)濟上，日本文化可以成為重振日本經(jīng)濟的重要產(chǎn)業(yè)，因此，日本政府的文化產(chǎn)業(yè)思想完全確立起來，但并沒有否認文化產(chǎn)業(yè)的文化性。

隨著文化產(chǎn)業(yè)思想的確立，“文化產(chǎn)業(yè)在國家發(fā)展中的地位如何”的問題也相應地提出來了，如何定位文化產(chǎn)業(yè)的地位將關系到文化產(chǎn)業(yè)如何發(fā)展。對此，“日本文化政策推進會議”1995年發(fā)表了題為《著眼新文化立國一關于當前實現(xiàn)振興文化的重要策略》的報告，提出了“文化立國”方略。從而將“文化產(chǎn)業(yè)”的地位提高到了“立國”的戰(zhàn)略高度，這種觀點得到了日本政府的認同。1996年，日本政府通過了《21世紀文化立國方案》，從而在國家層面正式確立了文化立國戰(zhàn)略。

在文化產(chǎn)業(yè)思想大為發(fā)展和文化立國戰(zhàn)略確立的背景下，明確的文化產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)開始產(chǎn)生。也就是說，新聞出版、廣播電視等法律法規(guī)是主觀上為保護表達自由的憲政權利，客觀上促進了新聞、廣播電視產(chǎn)業(yè)化的法律法規(guī)，而成為后來文化產(chǎn)業(yè)的組成部分。但20世紀90年代以來制定的內(nèi)容產(chǎn)業(yè)方面的法律法規(guī)，則明確地表達了“文化產(chǎn)業(yè)法”的性質，主要有2001年制定的《文化藝術振興基本法》，其所指的“文化藝術”主要是文學、音樂、美術、寫真、演劇、舞蹈藝術；“媒體藝術”即電影、漫畫、動畫以及利用電子計算機等電子機器的藝術；“傳統(tǒng)藝術”，即雅樂、能樂、文樂、歌舞伎等古代傳統(tǒng)的藝術；講談、落語、浪曲、漫談、漫才、歌唱以及“其他藝能”；“生活文化”如茶道、華道、書道等生活相關的文化；“國民娛樂”，如圍棋、象棋等國民娛樂；“出版物”、“唱片”等。該法著力強調(diào)對這些文化藝術振興提供各種原則性支持，明確目的之一是“讓國民在享受豐富的物質生活的同時，享受文化藝術的快樂生活”。2004年5月，日本國會通過了《內(nèi)容產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造、保護及有效利用促進法》，其所指的內(nèi)容是“電影、音樂、文藝、攝影、漫畫、動畫、電腦游戲等文字、圖形、色彩、聲音、動作或者映象組合，通過電子計算機提供介質的程序等”。該法著力保障內(nèi)容產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)造、保護與運用。其明確規(guī)定這個法律的目的之一是“推動國民經(jīng)濟健康發(fā)展”。

以《文化藝術振興基本法》、《內(nèi)容產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造、保護及有效利用促進法》為內(nèi)容產(chǎn)業(yè)部門的基礎法，還有各相關的專門事務法律法規(guī)，如1998年的《促進美術品在美術館公開法》、2005年的《文字、印刷物振興法》、《重要文化的景觀的選定與申請等相關規(guī)則》、2007年的《電影盜版防止法》、2011年的《展覽會上美衍品損害補償法》、2012年的《劇場、音樂廳堂等靈活運用法》等。在此之前已有相關的專門法，如前文所提《文化功勞者年金法》、《文化財產(chǎn)保護法》等，進行了適當修改，從而形成基礎法加專門法的內(nèi)容產(chǎn)業(yè)法律體系。

3.信息產(chǎn)業(yè)方面的法律。一般認為，信息通訊產(chǎn)業(yè)也與文化相關，比如前文所提及的《電波法》顯然與廣播電視相關。“日本有無線、有線、衛(wèi)星廣播電視活動分別由日本廣播法、電波法、有線電視廣播法、通信廣播衛(wèi)星組織法予以規(guī)范管理”。主要法律與相關內(nèi)容如下表：

4.觀光方面的法律。日本一直非常重視旅游觀光業(yè)，也制定了諸多法律法規(guī)，1950年的《國際觀光事業(yè)促進法》、1951年的《國際觀光酒店建設法》、1952年制定有《旅行業(yè)法》。這些法律法規(guī)并沒有強調(diào)觀光旅游業(yè)的文化屬性。但1992年的《實施運用地域傳統(tǒng)藝能等活動的錕光及特定地域工商業(yè)振興法》、1997年的《促進外國人觀光旅行簡易化的國際觀光振興法》開始強調(diào)觀光旅游業(yè)的文化產(chǎn)業(yè)屬性。2006年制定的《觀光立國推進基本法》在“前文”中非常明確地指出：觀光以享受健康的文化生活為目標，可以促進地域經(jīng)濟、雇用機會增加等國民經(jīng)濟的發(fā)展。觀光尊重地域創(chuàng)意主體，促進居民充滿驕傲和熱愛的地域社會的實現(xiàn)，有利于更加深刻地理解我國固有的文化、歷史，提高國際聲譽。

除上述法律法規(guī)外，還有2008年的《觀光圈建設中觀光旅客來訪及滯留促進法》、《觀光圈建設中觀光旅客來訪及滯留促進法施行規(guī)則》等，共同組成了今天日本的觀光法律體系。

5.關于知識產(chǎn)權的法律。如果說前四類法律法規(guī)是針對文化產(chǎn)業(yè)細分化的不同行業(yè)的專門法律法規(guī)，那么，與文化產(chǎn)業(yè)相關的知識產(chǎn)權法律，則是對文化產(chǎn)業(yè)整個行業(yè)特定事物的規(guī)范與調(diào)整。1971年日本在文化產(chǎn)業(yè)思想影響下，全面修改了《著作權法》（最近一次修改是2014年），明確規(guī)定《著作權法》的目的是：確定著作物以演示、唱片、廣播和有線電視廣播相關著作權人的權利以及鄰接權，以期望這些文化財產(chǎn)的公正利用、著作者等的權利保護，更促進文化發(fā)展。同年制定了《著作權法施行規(guī)則》、《著作權法施行令》。2000年制定的《著作權管理事業(yè)法》，同樣明確規(guī)定促進文化發(fā)展。2001年制定了《著作權等管理事業(yè)法施行規(guī)則》等。2002年制定了《知識產(chǎn)權基本法》明確促進國民經(jīng)濟發(fā)展和豐富文化創(chuàng)造的基本理念。

（二）日本文化產(chǎn)業(yè)立法模式的特點

首先，從日本文化產(chǎn)業(yè)細分行業(yè)的法律法律和專項事務的法律法規(guī)分析，可以看出，日本文化產(chǎn)業(yè)的立法模式是特別法、專門法等單行法構成的體系。但不可否認，有的特別法、專門法之間存在交錯，比如規(guī)范新聞、出版物、廣播電視的法律與規(guī)范文化藝術或內(nèi)容產(chǎn)業(yè)的法律之間有交叉。但不能因此否認日本文化產(chǎn)業(yè)立法模式的專門法體系化模式，由此決定了對日本文化產(chǎn)業(yè)法律的理解，沒有普通法與特別法之區(qū)別，因而在法律適用上，只能適用專門法。

其次，今天看到的日本文化產(chǎn)業(yè)立法模式的形成并非預先設想，而是在早期新聞、出版、廣播電視、文化藝術、知識產(chǎn)權等立法基礎上，隨著文化產(chǎn)業(yè)思想的產(chǎn)生、發(fā)展，以及國家文化產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略的確立，一方面修改原有的法律法規(guī)，另一方面制定文化產(chǎn)業(yè)各行業(yè)的新法律法規(guī)，從而形成今天日本文化產(chǎn)業(yè)的立法模式。

三、日本文化產(chǎn)業(yè)立法模式對我國的啟示

在我國，“文化”長期以來是作為“事業(yè)”來對待。改革開放初期，開始允許一些文化事業(yè)實現(xiàn)“企業(yè)化管理”，從事“經(jīng)營性”的文化活動。到了1988年文化部、國家工商局聯(lián)合發(fā)布《關于加強文化市場管理工作的通知》，在國家法規(guī)性文件中正式使用了“文化市場”概念。1989年文化部經(jīng)國務院批準設立了文化市場管理局。1991年國務院批轉了《文化部關于文化事業(yè)若干經(jīng)濟政策意見的報告》中，使用了“文化經(jīng)濟”概念。1993年《關于加速發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》中將“報刊經(jīng)營”列入第三產(chǎn)業(yè)，文化事業(yè)出現(xiàn)經(jīng)濟化的趨勢。1998年文化部文化產(chǎn)業(yè)司正式成立，2000年10月中國共產(chǎn)黨第十五屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》開始了中國文化產(chǎn)業(yè)化，正式提出了“文化產(chǎn)業(yè)”概念。之后，中國出臺了一系列政策、法規(guī)，促進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如文化部出臺的《文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展第十個五年計劃綱要》（2001年）、《2003-2010年文化市場發(fā)展綱要》（2003年）、《關于支持和促進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》（2008年）；2009年國務院《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》公布。2011年中共十七屆六中全會通過了《關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》，中國文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進入到新時期。

隨著文化產(chǎn)業(yè)政策與思想的傳播，對于我國文化產(chǎn)業(yè)法的制定與完善也受到廣泛的關注，一些學者主張，借鑒日韓等國制定文化產(chǎn)業(yè)基本法的做法，我國應當制定《文化產(chǎn)業(yè)促進法》作為基本法。有的學者從反思我國文化產(chǎn)業(yè)立法現(xiàn)狀人手，認為“我國的文化產(chǎn)業(yè)法律體系分散、雜亂、失衡，總體上呈現(xiàn)出國家基礎立法少、部門規(guī)章多的狀態(tài)，管理限制型立法多、促進保障型立法少，單行性地方性法規(guī)規(guī)章多、基礎性法律少，嚴重制約了文化產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。尤其是缺乏促進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本法規(guī)《文化產(chǎn)業(yè)促進法》，沒有形成應有的法律保障體系”。因此，“美、法、韓、日等國外經(jīng)驗表明，制定《文化產(chǎn)業(yè)促進法》這一促進型文化產(chǎn)業(yè)基本法，乃是我國健全完善文化產(chǎn)業(yè)法制的必要選擇與可行路徑”。

顯然，學者們主張通過制定《文化產(chǎn)業(yè)促進法》作為基本法，再制定若干專門法、特別法，從而形成文化產(chǎn)業(yè)的法律體系。這種立法模式的好處是可以在當下我國文化產(chǎn)業(yè)法律意識淡薄的情況下，通過基本法一.《文化產(chǎn)業(yè)促進法》的集聚效應，促進社會迅速確立起文化產(chǎn)業(yè)法律觀念與意識。但不足之處在于，在文化產(chǎn)業(yè)思想、政策形成之前的諸多法律法規(guī)如《出版管理條例》、《廣播電視管理條例》、《電影管理條例》等，如果沒有從“文化事業(yè)”定位轉向“文化產(chǎn)業(yè)”定位，從“重監(jiān)管、輕促進”轉向“促進與監(jiān)管并重”的修改。那么，《文化產(chǎn)業(yè)促進法》實質被空置，由此導致對文化產(chǎn)業(yè)法律的絕望，比“無法可依”更可怕。并且制定《文化產(chǎn)業(yè)促進法》需要更長時間、更多精力，而修改、完善現(xiàn)有法律法規(guī)相對時間較短，也更便捷。

因此，借鑒日本文化產(chǎn)業(yè)的立法模式及其形成過程，我國目前應當：一方面以現(xiàn)有文化產(chǎn)業(yè)政策為基礎，加速修改當前與文化產(chǎn)業(yè)相關的立法，誠如對2011年修改《出版管理條例》時，將原第一條、第十條、第四十八條中的“出版事業(yè)”修改為“出版產(chǎn)業(yè)和出版事業(yè)”。逐漸實現(xiàn)“文化事業(yè)法”向“文化產(chǎn)業(yè)法”的轉向。另一方面，在對文化產(chǎn)業(yè)核心行業(yè)立法基本形成的基礎上，逐步推進制定基本法——《文化產(chǎn)業(yè)促進法》，以統(tǒng)領整個文化產(chǎn)業(yè)法律體系。