■/卿玲麗　屈靜曉　文春暉

“營改增”后地方稅體系的完善對策研究

■/卿玲麗屈靜曉文春暉

我國全面實施“營改增”后，地方稅體制發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變。主要體現(xiàn)在原地方稅體系格局發(fā)生改變、地方政府的稅收收入減少、地方主體稅種相對缺乏以及地方稅收的財政功能不斷弱化等。本文從“營改增”后的地方稅體系亟待完善的方面進行了思考，主要從推行以共享稅分成為特點的分稅制模式，設(shè)立主輔稅種相互配合的地方稅體系以及適當(dāng)賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)和稅政管理權(quán)等提出了對策建議。

“營改增” 地方稅體系對策研究

以1994年的分稅制財政管理體制改革為基礎(chǔ)，我國地方稅體系的基本框架得以確立，此框架的建立在諸多方面都起到了十分重要的作用，其大大帶動了經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展、有力調(diào)整了中央財政與地方財政的關(guān)系、有效穩(wěn)固了中央政府的主導(dǎo)地位并極大地調(diào)動了中央及地方政府的稅收主動性與積極性。營業(yè)稅改征增值稅（以下簡稱“營改增”）試點工作于2012年1月1日在上海市交通運輸業(yè)與部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)起，并于2013年8月1日在全國范圍內(nèi)的進一步推廣，與此同時鐵路運輸業(yè)與郵電通信業(yè)也紛紛加入了試點，直至2016年5月1日，“營改增”得以在全國正式全面實施，昔日地方第一大稅——營業(yè)稅退出歷史舞臺，這標(biāo)志著自1994年分稅制改革以來至此，我國的財稅改革進入了高潮階段，并以此為新起點，重塑中國財稅制度?！盃I改增”的實行使得原本的地方稅體系格局發(fā)生轉(zhuǎn)變，把地方稅體系的構(gòu)建推向前臺，重新構(gòu)建一套完善而穩(wěn)定的地方稅收體系成為了必然。

一、我國地方稅體系的現(xiàn)狀

（一）地方稅體系稅種情況

目前我國的稅收體系中，有16個稅種是由稅務(wù)機關(guān)部門負責(zé)征收，其中，有14個稅種與地方稅收收入相關(guān)，各稅種的歸屬情況主要分為六大類：一是地方稅務(wù)局征管并且稅收收入全部歸地方政府；二是地方稅務(wù)局征管并且大部分收入歸地方政府；三是由國稅局征管并且收入全部歸中央政府；四是由國稅局征管而且收入大部分歸中央政府、小部分歸地方政府；五是主要由地稅局征管而且收入大部分歸中央政府、小部分歸地方政府；六是由國稅局和地稅局兩方負責(zé)征管，其稅收收入大部分歸屬于中央政府，小部分歸屬于地方政府（具體見表1）。

表1　地方稅體系稅種情況

（二）中央稅與地方稅的收入情況

我國地方稅自1994年的分稅制財稅體制改革以來，其收入總額不斷增加，收入規(guī)模日漸擴大。相較于1994年地方稅收入的2294.91億元，我國地方稅收入在2014年達到了58795億元，相當(dāng)于1994年的近22.72倍，與此同時，中央稅收入和全國稅收入也都取得了巨大的增長，分別是1994年同種稅收收入的20.8倍和19.46倍（見圖1所示）。

圖1　中央稅與地方稅比重增長情況

從以上數(shù)據(jù)不難看出，比較中央稅收入和全國稅收入的增長幅度，地方稅收入的增長速度明顯較快，此外，地方稅收收入占全國稅收收入的比重也從1994年的45.26%提高到2014年的56.66%。

二、“營改增”后地方稅體系存在的現(xiàn)實困境

（一）地方政府稅收收入規(guī)模不斷縮小

伴隨“營改增”改革的不斷推進，占地方稅收收入比重最大、最為穩(wěn)定的營業(yè)稅逐步改為增值稅，使得地方稅體系面臨新的問題。如2010-2013年期間，在地方稅收入中，營業(yè)稅所占比重一直穩(wěn)定在30%以上，然而到了2014年，營業(yè)稅占地方稅體系的比重下降到了29.95%，這一比重的變化在很大程度上源于“營改增”改革范圍及力度的不斷擴大與深入（見表2所示）。由此可見，地方稅收入呈現(xiàn)明顯的下降趨勢，地方政府稅收收入規(guī)模不斷縮小。

表2　2010-2014年地方政府增值稅與營業(yè)稅的規(guī)模及比重情況

圖2　2014年各稅種占地方稅收收入的比重

（二）地方主體稅種相對缺乏

“營改增”改革試點工作自2012年開始啟動以來，將我國稅制改革推上了一個新的階段，此舉在一定程度上減少了重復(fù)征稅的問題，并且企業(yè)的負擔(dān)也得以減輕，但也對地方稅體系產(chǎn)生了重大影響。目前，地方稅收收入主要來源于兩大稅種，一是純地方稅種，主要有7個，包括了城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、契稅、耕地占用稅、車船稅以及煙葉稅；二是共享型稅種，亦為7個，主要包括增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、營業(yè)稅、城市維護建設(shè)稅、資源稅和印花稅。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在2014年，從各稅種占地方稅收收入的比重來看，純地方稅種的比重僅僅占到24.51%，而共享型稅種卻占到了75.49%（見圖2所示），由此反映出地方稅收入對共享型稅種的依賴程度很大。

同時，在下圖2中，占地方稅收總收入比重的前三大稅種分別是營業(yè)稅、增值稅和企業(yè)所得稅，其比重分別為29.95%、16.49%、14.93%，營業(yè)稅所占比重約為增值稅的近兩倍，除此三大稅種之外，其他稅種的占有比重均為5%左右或5%以下。由此可見，營業(yè)稅的重要作用不言而喻，除它以外，其他稅種大都呈現(xiàn)出收入不穩(wěn)定、來源散亂、難于征管、成本過高等缺點，在地方稅稅收收入中所占比重自然也就較少。因此，“營改增”改革的推行，使地方政府失去了營業(yè)稅這個主要稅種，造成地方主體稅種相對缺乏。

（三）弱化了地方稅收的財政功能

在我國現(xiàn)有的財政體系下，地方稅務(wù)機關(guān)征收的稅種，除營業(yè)稅外大都是小稅種，小稅種存在著面廣、稅額小、零星分散、難以管理等現(xiàn)象，且地方政府未被賦予稅收立法權(quán)，財政稅收的主體地位不獨立，造成可供地方財政運作的空間十分狹小。在此基礎(chǔ)上，“營改增”的施行進一步激化了中央與地方財稅之間的矛盾，地方政府日漸增加的事權(quán)與不斷縮減的財權(quán)之間的沖突越來越大，這便使得地方財政過多地依賴于中央政府，地方稅收的財政功能遭到大大地弱化。

三、“營改增”后地方稅體系的完善對策

截至2016年4月底，“營改增”已實施四年之久，從2016年5月1日起，其在生活服務(wù)業(yè)、建筑業(yè)、金融保險業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)等四大行業(yè)中得以全面展開，涉及的納稅人近1000萬戶之多，累計減稅達4848億元，營業(yè)稅由此退出歷史舞臺。針對“營改增”后地方稅體系所面臨的諸多問題，筆者提出了如下幾個方面的完善對策。

（一）實行共享稅分成的分稅制模式

針對目前“營改增”后我國地方稅體系所面臨的種種困難，筆者建議可借鑒吸收國際經(jīng)驗，對中央與地方增值稅的共享體制進行適當(dāng)?shù)卣{(diào)整，實施以共享稅分成的分稅制模式，從而減輕地方財力負擔(dān)，為“營改增”改革的進一步推進保駕護航。目前，國際上各國的分稅制模式大致分為兩大類型，第一類是徹底的分稅制，這一類型不設(shè)置共享稅，由此各級政府的專稅及其稅收構(gòu)成其財力的主要來源，英法美等國是實行此類模式的代表國家。第二類是共享型分稅制，即各級政府共享稅收收入，因此相較于前一種類型，此種類型下各級政府財力的來源途徑更為豐富、多元，由此形成了各級政府收入以共享稅與地方稅主輔相承，政府之間轉(zhuǎn)移支付的格局，以德日等國為代表。由此，我國可借鑒他國的經(jīng)驗?zāi)Ｊ?，首先，在不破壞中央可支配財力的情況下，可以適當(dāng)提高增值稅地方分享比例，可以采取推進“營改增”改革的同時提高比例，通過前期改革逐步測算合適分享比例。其次，不完善的地方稅體系使得部分地方政府財力不足而難以承擔(dān)相應(yīng)的事權(quán)，為此，要進一步健全政府間轉(zhuǎn)移支付制度，將一般轉(zhuǎn)移支付的比例逐漸提高，且加強立法規(guī)范，完善監(jiān)督機制，以免造成財政浪費。

（二）確立主輔配合的地方稅體系

1.中央下移車輛購置稅、消費稅，構(gòu)成地方主體稅種。目前，車輛購置稅與消費稅已成為我國的成熟稅種，已然具有了一定的收入規(guī)模，因此，“營改增”后我國可借鑒美國和德國州政府以消費稅（或稱銷售稅）為主稅種的做法，或者參考英國設(shè)置地方車輛消費稅、德國汽車稅歸州政府等稅種設(shè)置經(jīng)驗，建議將車輛購置稅與消費稅從中央下移至地方，從而構(gòu)成地方的主體稅種，彌補地方主稅種缺失的不足，減緩地方稅匱乏的負擔(dān)。今后，還有必要進一步擴大消費稅征收范圍，比如將私人飛機、游艇、高檔家具等奢侈品及名貴藝術(shù)品、書畫收藏品的交易納入到消費稅征收范圍，具體實施上就是將其納稅環(huán)節(jié)從原本的生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到消費或銷售環(huán)節(jié)。與此同時，也可將歸屬于購置財產(chǎn)的一次性稅收即車輛購置稅整合進消費稅，從而構(gòu)建以消費稅為主體的地方稅體系，讓消費者在消費地因消費行為而繳納的稅收直接歸于當(dāng)?shù)亍?/p>

2.形成環(huán)境與資源“費改稅”，整合房產(chǎn)稅，構(gòu)成地方輔助稅。在形成以消費稅為地方主體稅種的地方稅體系之后，還要進一步構(gòu)建地方輔助稅種，可從以下三個方面進行實施。

第一，將環(huán)境污染費與資源費進行“費改稅”，即形成環(huán)境污染稅與資源稅。如將“三廢”與噪音等環(huán)境污染物確立稅目，同時增加“兩高”企業(yè)所繳稅，有效控制“三廢”、“兩高”。另外，擴大環(huán)境稅的征收范圍，將其從生產(chǎn)領(lǐng)域擴展至能有利于節(jié)能環(huán)保的特殊消費及投資領(lǐng)域，加大環(huán)境稅負，對污染環(huán)境者課以重稅。當(dāng)然，環(huán)境稅種的改革還應(yīng)與消費稅相互協(xié)調(diào)，相輔相成，實現(xiàn)互補，避免重復(fù)。

第二，將資源費改稅，推廣從價計征制。以水資源為起點，將地下水、地?zé)崴⑻烊坏V泉水等劃入資源稅的征收范疇；同時，配合資源價格改革，將從價定率計稅的資源范圍從石油、天然氣逐步擴展到煤炭及其他資源產(chǎn)品，并適當(dāng)提高稅率水平。

第三，將房產(chǎn)與地產(chǎn)進行整合，形成房地產(chǎn)稅。我國可參照發(fā)達國家以房地產(chǎn)稅作為地方主體稅種的經(jīng)驗，將其打造成我國的地方主體稅。

（三）適度賦予地方政府稅收立法權(quán)和管理權(quán)

地方政府不斷增加的事權(quán)與日益減少的財權(quán)之間的矛盾，這一沖突與分稅制下事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的原則發(fā)生悖反。在此情況下，可以在確保中央政府有效實施宏觀調(diào)控的前提下，大部分稅收立法權(quán)仍可歸屬中央，而適度賦予一部分的稅收立法權(quán)與管理權(quán)劃歸地方政府，由此保障地方政府的財力需求，以有效履行其政府職能。在具體劃分下，可將國防、能源、交通、文化等重大項目劃歸中央負責(zé)，而將本地區(qū)內(nèi)的治安和諧、經(jīng)濟發(fā)展與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目劃歸地方，在保證全國統(tǒng)一稅法的前提下，有選擇地下放稅權(quán)給地方，實現(xiàn)地方與政府分稅制。中央與地方在具體的稅收立法與稅政管理的過程中，對于全國統(tǒng)一征收，對地方經(jīng)濟影響較大而對國家經(jīng)濟影響較小的稅種，如地方企業(yè)所得稅、個人所得稅、房產(chǎn)稅等可由中央制定基本法，地方在此規(guī)定范圍內(nèi)結(jié)合實際情況，具體操作；反之，對于稅源零星分散、稅收成本較高、地區(qū)差異較大的稅種，如契稅、車船稅等，可由地方立法并管理，并輔助建立完善的審批制度予以監(jiān)督實施。

四、結(jié)論

針對以上所提出的“營改增”后地方稅體系的完善對策，稅制變得更加簡化，此刻地方稅體系主要有消費稅、個人所得稅、城建稅、房地產(chǎn)稅、車輛購置稅、環(huán)境保護稅、資源稅等。“營改增”改革后地方稅體系對地方財政收入的增減稅效應(yīng)情況如表3所示。

表3　改革后的地方稅體系對地方財政收入的增減稅效應(yīng)情況

通過分析上表可以得出，大多數(shù)稅種的改革帶來的都是增稅效應(yīng)，除“應(yīng)增改”和個人所得稅帶來的是減稅效應(yīng)以外。雖然從表中看來，帶來增稅效應(yīng)的項目更多，但事實上其對稅收收入的影響并不大，反而減稅效應(yīng)對稅收收入的影響更大，特別是“營改增”所帶來的減稅效應(yīng)影響。因此，“營改增”后在總體上是不會增加納稅人的稅負。同時，在地方稅改革中，房地產(chǎn)稅歸屬于直接稅，增值稅歸屬于間接稅，分稅制體系有利于提高直接稅的比重，從而優(yōu)化稅制體系，亦能為相關(guān)稅務(wù)部門提供一定的參考價值。

［1］郭月梅.“營改增”背景下完善地方稅體系的探討〔J〕.財政研究，2013（6）.

［2］韓曉琴，曹永旭.“營改增”背景下地方稅體系建設(shè)的路徑選擇〔J〕.哈爾濱商業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2016（1）.

［3］崔志坤，王振宇，常彬斌.“營改增”背景下完善地方稅體系的思考〔J〕.經(jīng)濟縱橫，2014（1）.

［4］翁嘉晨.“營改增”后地方稅建設(shè)的思考〔J〕.會計之友，2014（30）.

［5］董聰超.“營改增”后完善地方稅體系的探討〔J〕.對外經(jīng)貿(mào)，2014（4）.

［6］葛靜.“營改增”后重構(gòu)我國地方稅體系的思路和選擇〔J〕.稅務(wù)研究，2015（2）.

◇作者信息：湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)東方科技學(xué)院

湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)商學(xué)院

湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)東方科技學(xué)院

◇責(zé)任編輯：哈明暉

◇責(zé)任校對：哈明暉

F810.422

A

1004-6070（2016）08-0011-04

湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)青年科學(xué)基金項目（15QN37）階段性成果。