■/彭蘭香　戴亮梁

基于可持續(xù)發(fā)展的環(huán)保項目政策落實跟蹤審計研究——以浙江省“五水共治”為例

■/彭蘭香戴亮梁

當前，環(huán)境保護不僅是單純的環(huán)境問題和生態(tài)問題，更是一個經濟問題和社會發(fā)展問題。本文以浙江省“五水共治”為例，基于可持續(xù)發(fā)展理論，構建了“五水共治”政策落實跟蹤審計評價指標體系，對該項目跟蹤審計問題進行分析，并提出相應優(yōu)化建議。

可持續(xù)發(fā)展政策落實跟蹤審計

一、引言

當前，環(huán)境問題已經成為影響國家生態(tài)安全、社會可持續(xù)發(fā)展和公民環(huán)境權益的重要因素。因此，加強環(huán)境保護以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展已成為世界各國的一項重要議題。環(huán)境審計作為有效的環(huán)境管理體系中的一種重要工具，已經越來越受到世界各有關方的關注。

我國審計署于2014年8月開始組織開展的政策落實跟蹤審計，是審計轉型的重大表現(xiàn)，是審計發(fā)揮國家治理和重要保障作用的新形式。首先，通過跟蹤審計可以發(fā)現(xiàn)政策落實執(zhí)行過程中存在的風險點，及時預防，從而發(fā)揮其“免疫系統(tǒng)”功能。其次，通過跟蹤審計可以對具體的政策效果以及執(zhí)行過程進行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)一些政策措施執(zhí)行不到位的情況，及時督促進行整改，從而保障相關政策落地、工作目標實現(xiàn)。第三，通過跟蹤審計可以及時發(fā)現(xiàn)在監(jiān)管體制機制等方面存在的問題，并有針對性地提出審計建議，從而促進監(jiān)管體制的健全和完善，進一步增強監(jiān)管合力。

本文擬以浙江省“五水共治”為例，基于可持續(xù)發(fā)展理論，構建“五水共治”政策落實跟蹤審計評價指標體系，從經濟效益、資源環(huán)境效益與社會效益等方面評價具體政策措施的跟蹤效果，并在此基礎上提出相應的審計優(yōu)化建議。

二、基于可持續(xù)發(fā)展的“五水共治”政策落實跟蹤審計評價體系構建

為了保障治水資金高效使用，督促政策措施落實到位，促進管理體制健全完善，以“五水共治”政策落實跟蹤審計提升審計服務價值，我們根據(jù)可持續(xù)發(fā)展理論，構建“五水共治”政策落實跟蹤審計評價指標體系，以便更全面地評價項目實施效果。同時，考慮到“五水共治”政策落實跟蹤審計涉及面廣、知識性強、敏感性高、因素復雜，我們擬從經濟效益、資源環(huán)境效益、社會效益三方面來構建評價指標體系，以系統(tǒng)地反映具體政策落實的落實情況。

（一）“五水共治”政策措施的基本情況

2013年底，浙江省委做出治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水的“五水共治”決策。作為一項系統(tǒng)的環(huán)境保護工程，“五水共治”分三步實施：三年（2014-2016年）解決突出問題，明顯見效；五年（2014-2018年）基本解決問題，全面改觀；七年（2014-2020年）基本不出問題，實現(xiàn)質變。

在“五水共治”決策實施過程中，需要用系統(tǒng)的思維和方法落實有關政策措施，形成治水保障機制，確保“十百千萬治水大行動”（如表1所示），從而帶動全省“五水共治”工作的推進。

（二）可持續(xù)發(fā)展理論下“五水共治”政策落實跟蹤審計評價體系的構建

可持續(xù)發(fā)展理論（Sustainable Development Theory）是指既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發(fā)展，包括經濟可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展和社會可持續(xù)發(fā)展。以經濟可持續(xù)發(fā)展為基礎，通過供給側改革，調整完善經濟結構；以生態(tài)可持續(xù)發(fā)展為條件，通過資源節(jié)約、環(huán)境保護，實現(xiàn)綠色發(fā)展；以社會可持續(xù)發(fā)展為目的，通過發(fā)展成果共享，構建和諧社會。

我們在構建“五水共治”政策落實跟蹤審計評價指標體系時，以可持續(xù)發(fā)展為理論依據(jù)，強調經濟、資源環(huán)境和社會三方面的協(xié)調統(tǒng)一，將該體系分為經濟效益、資源環(huán)境效益、社會效益三類一級指標。其中，經濟效益指標可以分為項目資金籌集、項目資金撥付與項目資金使用管理等；資源環(huán)境效益指標可以分為水資源質量、水資源數(shù)量、水資源保護管理與水污染防治控制等；社會效益指標可以分為政策落實、管理體制、公共環(huán)境項目與社會影響等。同時根據(jù)相關法律法規(guī)與制度規(guī)定，“五水共治”政策落實跟蹤審計評價指標體系如表2所示。

表1　十百千萬治水大行動

表2　“五水共治”政策落實跟蹤審計評價指標體系

三、評價體系下“五水共治”政策落實跟蹤審計問題分析

（一）資金投入完成率低，審計績效受到制約

根據(jù)經濟效益評價指標，為促使經濟可持續(xù)發(fā)展，在擴大經濟總量的同時，更要注重經濟發(fā)展的質量，通過調整經濟結構，優(yōu)化其增長動力結構，以達到集約高效型的經濟增長方式?！拔逅仓巍笔且豁棾掷m(xù)時間長的系統(tǒng)工程，項目建設所需投入的資金數(shù)量多，籌集渠道廣，跟蹤審計應當通過跟蹤資金流向，核查具體項目的資金投入與使用管理情況，保障治水資金的高效使用，以期達到預期效果，倒逼經濟轉型升級。在具體實施過程中，結合“五水共治”政策落實的具體情況，以關注經濟效益為突破口進行跟蹤審計的分析。

在抓節(jié)水方面，2015年4月，發(fā)改委、水利部、財政部下達20個省大型灌區(qū)續(xù)建配套節(jié)水改造工程中央投資100億元；下達29個省規(guī)?；?jié)水灌溉增效示范工程中央投資24.33億元。其中，投資浙江省大型灌區(qū)續(xù)建配套節(jié)水改造工程3420萬元；規(guī)模化節(jié)水灌溉增效示范工程4603萬元，分別占比0.34%和1.89%。根據(jù)資料顯示，截至2015年7月底，浙江省上述中央投資實際完成130萬元，投資完成率僅為1.62%。其中，大型灌區(qū)續(xù)建配套節(jié)水改造工程中央投資完成80萬元；規(guī)模化節(jié)水灌溉增效示范工程中央投資完成50萬元，分別占比2.34%和1.09%。對于上述中央投資，由于組織跟蹤審計在資金使用與管理階段上的缺陷，未能及時合理地按照國家政策落實有關規(guī)定進行使用管理，導致實際項目資金投入完成率偏低，一定程度上造成資金的流失與浪費，使得工程項目資金使用績效與跟蹤審計政策措施效能脫離。

在防洪水、排澇水方面，2014年12月，浙江省發(fā)改委批復建設諸暨市高湖蓄滯洪區(qū)改造工程，計劃總投資22.01億元，2015年計劃投資1億元，截至10月底，該項目征地拆遷工作尚處于前期準備階段，累計完成投資1317.79萬元，僅占2015年投資計劃的13.18%。跟蹤審計在資金撥付階段的疏漏，致使項目資金的撥付與投入使用未能有效達到預先設定的計劃目標，延緩整個工程項目的建設進度，從而影響審計績效與整體的經濟效益。

（二）政策措施涉及面廣，審計力量面臨挑戰(zhàn)

根據(jù)資源環(huán)境效益評價指標，經濟與社會的可持續(xù)發(fā)展應當與資源環(huán)境的承載能力相協(xié)調。在開展“五水共治”政策落實跟蹤審計時，應當關注項目在資源環(huán)境方面的實際情況及取得的成效。“五水共治”作為一個環(huán)境保護項目，在致力于節(jié)約資源與保護環(huán)境的同時，倒逼相關產業(yè)轉型升級，以謀取浙江的綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。

在治污水方面，根據(jù)浙江省審計廳發(fā)布的審計報告，截至2015年9月，發(fā)現(xiàn)投資7.81億元建成的建制鎮(zhèn)23個污水處理廠因受管網配套不到位等影響處于閑置狀態(tài)，合計14.3萬噸/日污水處理能力被浪費。這23個污水處理廠中，金華就占據(jù)了其中5個，涉及資金2.4億元。其中，婺城區(qū)瑯琊鎮(zhèn)污水處理廠問題最為突出，該廠投資1273萬元，于2010年完成一期驗收，設計規(guī)模為0.5萬噸/日。然而，污水廠建成5年以來并未投入使用，致使瑯琊鎮(zhèn)的生活污水得不到妥善解決，污水處理效率低下。又如三門縣健跳鎮(zhèn)污水處理廠，由于原六敖集鎮(zhèn)區(qū)、健跳集鎮(zhèn)區(qū)納污支管未建，2011年建成后閑置至今。此外，建筑石料礦集約化節(jié)約化開采程度不高，后期生態(tài)治理難，影響了“四邊三化”成效。2009年至2014年，我省港口運輸建筑石料共計11.81億噸，大量建筑石料礦運往外地，水質污染等環(huán)境問題卻留在產地，增加了治理成本。由于“五水共治”政策落實跟蹤審計的審計范圍更加廣泛，尤以治污水最為突出，根據(jù)資源環(huán)境效益評價，在水資源的數(shù)量、質量、保護管理與水污染防治控制等方面都有涉及，使得這項跟蹤審計的內容更加豐富，深度和頻率加大，這要求審計人員不僅要精通傳統(tǒng)的財會知識，還必需掌握管理、法律等方面的知識，并具備綜合分析政策的能力，這使得審計力量受到越來越大的挑戰(zhàn)。

（三）工作機制尚需完善，審計模式有待改進

根據(jù)社會效益評價指標，實現(xiàn)社會的可持續(xù)發(fā)展，需要重點關注環(huán)境管理活動在生活質量的提升和社會的全面進步等方面所發(fā)揮的作用?！拔逅仓巍奔仁且豁棴h(huán)境保護工程，又是一項惠及百姓的重大民生工程，做好“五水共治”政策落實跟蹤審計，對于改善民生、社會長治久安具有重要意義。

在保供水方面，部分農村飲水安全水質檢測中心項目建設進展較慢。2015年4月，發(fā)改委與水利部下達28個省2049個水質檢測中心中央預算內投資161925萬元。截至10月底，按計劃應于當年完成招投標的2030個項目中，已完成招投標1197個，占比59%；中央投資完成86003萬元，投資完成率為53%，其中，下達浙江省中央預算內投資1872萬元，按計劃應于當年完成招投標的26個項目中，已完成招投標10個，招投標完成比例為38%，低于全國平均水平；已完成中央投資1119萬元，投資完成率60%，與全國平均水平基本持平。由于組織政策落實跟蹤審計存在一定的滯后性，未能在較短時間內就“五水共治”政策措施落實推進與效果情況進行反饋，且有關部門之間未能及時做好統(tǒng)籌協(xié)調工作，管理體制等方面存在欠缺，部分公共環(huán)境項目也未能及時有效落實，加之缺乏社會公眾影響等因素的考慮，使得相關方針政策、工作任務未能及時落實完成，影響項目的社會效益。

四、評價體系下“五水共治”政策落實跟蹤審計優(yōu)化建議

實施“五水共治”政策落實跟蹤審計，關鍵在于發(fā)揮審計監(jiān)督職能，系統(tǒng)科學地反映、解決項目推進過程中出現(xiàn)的新情況、新問題。因此，我們針對前文所述問題，對政策落實跟蹤審計在績效創(chuàng)新、資源整合、工作機制等方面提出優(yōu)化建議，以提升其服務價值。

（一）開展資金跟蹤審計，創(chuàng)新績效評價體系

根據(jù)上述“五水共治”跟蹤審計評價指標體系，為提升項目的經濟效益，應當積極開展資金跟蹤審計，并將審計監(jiān)督貫穿于資金籌集、撥付、使用和管理全過程。在資金籌集階段審計中，要摸清“五水共治”項目資金的種類、性質及其征收管理方式，同時關注與該項目資金有關的政策措施情況；在資金撥付階段審計中，要注重審查項目資金的撥付是否符合預先設定的目標以及規(guī)定的使用范圍，同時關注是否存在交叉、重復安排或遺漏的情況；在資金使用階段審計中，要審查項目資金是否按照預算制度的規(guī)定安排支出，是否符合規(guī)定的用途，關注資金的去向及其使用的合規(guī)性；在資金管理階段審計中，要檢查項目資金是否按照國家政策落實有關規(guī)定進行管理，資金運行的全過程是否有嚴格的記錄，關注資金的安全與效率，從而提高整體的經濟效益。

此外，跟蹤審計要關注資金績效，積極探索績效評價體系創(chuàng)新。根據(jù)前述評價指標體系，在“五水共治”政策落實跟蹤審計過程中，不僅要處理好經濟效益、資源環(huán)境效益和社會效益之間的關系，在關注經濟效益的同時，將資源環(huán)境效益與社會效益擺在更加突出的位置；而且要處理好資金使用績效與政策落實效能的關系，將評價資金使用績效與評價政策落實效能統(tǒng)一起來，從而探索出一套具有創(chuàng)新性的資金跟蹤審計績效評價體系，推動“五水共治”政策落實的高效落實。

（二）充分整合審計資源，提升審計人員素質

基于上述評價指標體系，在對資源環(huán)境效益評價時，涉及水資源的數(shù)量、質量、保護管理與水污染防治控制等方面，使得這項跟蹤審計涵蓋的內容更多、更廣、更寬，從而對審計資源與人員素質有著更高的要求。在政策落實跟蹤審計推進過程中，首先應當盡力爭取政府的大力支持，能夠根據(jù)“五水共治”政策落實跟蹤審計工作的實際需要提供充足的人員配置；此外，可以通過發(fā)揮社會中介機構的作用，聘請專業(yè)技術人員、社會審計人員參與跟蹤審計，充實審計力量，通過資源整合、方式創(chuàng)新形成合力；還可以建立各類型、各行業(yè)的專家?guī)?，并在各級審計機關之間實行共享，充分利用審計資源，提升整體合力。

對于審計人員而言，應當結合“五水共治”政策落實跟蹤審計工作實際，不斷提升自身的專業(yè)素質、執(zhí)業(yè)能力與職業(yè)道德水平，積極向多學科、多技能的復合型審計人才靠攏，滿足實際工作需求，更好地發(fā)揮審計監(jiān)督與服務功能。此外，審計人員還要注重觀念的轉變，樹立科學的審計理念，使自身素質與審計任務相適應。

（三）健全合作審計機制，拓寬跟蹤審計方式

由于“五水共治”政策落實跟蹤審計涉及部門多，參與人員多，審計事項多，具有復雜性和艱巨性，因此各相關部門之間要加強合作與協(xié)調，形成有效合力，在統(tǒng)一審計工作方案、統(tǒng)一審計重點、統(tǒng)一審計時間等要求下，不斷提升社會效益，實現(xiàn)政策措施的最終目標。此外，要根據(jù)參與跟蹤審計人員的專業(yè)結構進行合理的分工和協(xié)作，提高跟蹤審計的效率；同時還應建立良好的溝通協(xié)調機制，加強交流，實現(xiàn)審計資源與審計信息的共享。

此外，實施跟蹤審計應當結合實際適時地拓寬審計方式，切實增強審計工作的建設性和時效性。根據(jù)社會效益評價，對于“五水共治”項目的跟蹤審計結果，可以實行審計結果公告制，對有關政策措施落實情況、環(huán)境保護、公共環(huán)境項目等重大事項進行社會公告，傾聽基層群眾對政策落實等事項的反響，更好地擴大社會影響；此外，還需要增強跟蹤審計的時效性，做到與“五水共治”項目進度同步，甚至可以在項目正式實施前介入，及時跟進，及時發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題，充分體現(xiàn)審計的“免疫系統(tǒng)”功能，從而最大程度發(fā)揮其監(jiān)督和服務職能。

［1］夏寶龍.以“五水共治”的實際成效取信于民〔N〕.人民日報，2014-01-22（15）.

［2］石慧芳.如何有效開展政策措施落實跟蹤審計〔J〕.理財，2015（10）.

［3］馬雪梅.公共工程跟蹤審計相關問題研究〔D〕.太原：山西財經大學，2012.

［4］譚勁松，趙黎鳴，宋順林.跟蹤審計的“免疫防線”：體系構建與案例分析〔J〕.審計與經濟研究，2013（1）.

［5］彭碧蓉.構建跟蹤審計業(yè)績評價體系的思考——基于廣西的實踐〔J〕.廣西財經學院學報，2014（2）.

［6］朱珠.水資源環(huán)境績效審計指標體系研究〔D〕.南京：南京審計學院，2014.

◇作者信息：浙江財經大學會計學院

◇責任編輯：劉家慶

◇責任校對：劉家慶

F239.44

A

1004-6070（2016）08-0069-04

浙江省哲學社會科學規(guī)劃課題“水環(huán)保績效審計評價指標體系及審計監(jiān)管模式的優(yōu)化研究——以浙江省‘五水共治’為背景”（15NDJC118YB）；審計署重點科研課題“國有企業(yè)領導人員任期經濟責任審計研究”（15SJ03001）；浙江財經大學財務與會計研究中心高層次孵化項目“我國政府官員腐敗的審計監(jiān)控機制研究”；浙江財經大學《會計學》省優(yōu)勢專業(yè)教學改革研究項目“《財務報表分析》課程的創(chuàng)新教學模式研究”的階段性研究成果。