柳建文

摘 要： 超大型城市的發(fā)展面臨諸多風險和壓力，社區(qū)具備提供公共服務、協(xié)調社會關系、促進社會融合、應對社會風險的重要功能。根據天津市10個社區(qū)的調查，由于行政、財政和一些技術性因素的制約，社區(qū)的治理功能未能得到充分發(fā)揮。因此，超大型城市需要創(chuàng)新社區(qū)建設理念、完善城市治理結構、擴大財政投入來源、加強制度供給力度。

關鍵詞： 超大型城市； 社區(qū)建設； 治理； 制度創(chuàng)新

中圖分類號：D669.3； C916

文獻標識碼：A文章編號：1671-623X（2016）05-0050-10

一、研究背景

隨著城市化快速推進，中國人口超過百萬的城市已高達140多個，還形成了北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳共6座人口超過千萬的超大型城市。[1]由于傳統(tǒng)社會管理體制難以適應城市的迅猛發(fā)展和擴張，中國的“大城市病”日益突出，已經引起廣泛關注?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出要加強和創(chuàng)新社會治理。[2]2014年3月，習近平參加兩會上海代表團審議時指出，社會治理的核心是人，重心在城鄉(xiāng)社區(qū)，關鍵是體制創(chuàng)新，要努力走出一條符合大城市特點和規(guī)律的治理新路子。[3]2015年底，中央時隔37年再次召開城市工作會議，提出創(chuàng)新城市治理方式，加強城市精細化管理，解決“大城市病”等突出問題。[4]那么，超大型城市通過社區(qū)建設推進社會治理的進展如何？在推進過程中存在哪些問題？需要在政策、制度上做哪些調整？為此，我們在天津選擇了位于濱海新區(qū)、東麗區(qū)、北辰區(qū)和南開區(qū)的10個具有代表性的居委會轄區(qū)，于2014年1月至3月進行了實地調查和訪談。在調查點的選擇上覆蓋了不同類型的社區(qū)：從地理分布上看，有中心城區(qū)、新興城區(qū)、老城區(qū)和城市遠郊區(qū)；從發(fā)展水平上看，有條件較好的社區(qū)，也有條件較差的社區(qū)；從人口分布上看，有漢族聚居社區(qū)，也有少數(shù)民族聚居社區(qū)。調研點基本情況見表1。依據學術慣例，調研社區(qū)均以字母替代。

二、社區(qū)在超大城市治理中的功能

現(xiàn)代意義上的社區(qū)是指具有高度認同感、相互依存、自發(fā)性的地域共同體，其主要特征有服務性、普遍參與、自治、高度認同、情感依賴等。因此，社區(qū)在超大城市公共物品提供、社會整合、群體凝聚以及促進城市經濟發(fā)展、維護社會穩(wěn)定方面均發(fā)揮著重要功能。

（一）提供公共物品

由于人口眾多，超大城市的公共服務成本更高、難度更大。目前，天津等超大城市每年保證居民衣食住行、公共安全的財政支出高達數(shù)百億元。[1]但政府關注的是具有社會普遍性的公共物品，社區(qū)在公共物品的選擇上更能反映社區(qū)居民的個人偏好，在供給時具有很強的針對性。與政府提供的公共服務項目相比，此類公共物品與社區(qū)居民的日常需求緊密相關，更加全面和細致。根據社會學家塞雷（Seley）和沃爾伯特（Wolpert）對紐約市的調查，社區(qū)及其內部的各類組織主要從事精細化的服務工作，比如從事日間照顧（day care）、家庭協(xié)商（family counseling）、心理健康（mental health）以及團體支持 （support group）等。[5]超大型城市生活節(jié)奏快，個人的心理壓力較大，需要通過社區(qū)支持緩解個人壓力、矯正城市生活狀態(tài)。社區(qū)支持包括物質和心理的援助，比如資源和信息共享、情緒感染、心理支持等，這種支持系統(tǒng)（無論是正式的還是非正式的）在預防和改善家庭功能性問題、應對個人生活工作問題上具有顯著功能。1969年，日本國民生活評議會社區(qū)問題委員會發(fā)表了一篇題為《恢復社區(qū)生活中的人性》報告，指出“在人際關系極為淡漠的社會中，個人無拘無束又十分孤獨，依靠個人的力量往往難以應對各種問題，產業(yè)社會的發(fā)展使競爭更為激烈更加無情，被日新月異的技術革新沖擊的人們，越來越強烈地期盼著找到恢復人性的場所。而僅僅依靠個人和家庭是不能完全滿足這種要求的?！盵6]對此，發(fā)展經濟學家斯蒂格利茨給予了高度評價：“當某種行為在國家層面實施時，社區(qū)以及社區(qū)的許多生活中心，經常是實現(xiàn)社會轉型的最有效的工具?！盵7]

（二）促進社會融合

人口異質性是一種水平分化，主要指人口在民族、收入、職業(yè)、價值觀、生活方式等類別參數(shù)上所呈現(xiàn)出的群體分布狀態(tài)。超大型城市的人口異質性較高，發(fā)生社會沖突的概率大。國外經驗表明，社區(qū)在協(xié)調不同民族、不同群體之間的關系、緩解社會沖突、促進社會穩(wěn)定方面具有積極功能。城市社會學的研究表明，“居住與交往的地點是維系一個團體的一致和凝聚的支撐，但同時也是或多或少有效的實施因素?！盵8]與政府管理部門不同，社區(qū)承擔社會管理職能的方式主要是通過“相互關懷、信任和協(xié)作”來增強居民間的凝聚力。社區(qū)通過提供各種服務可以有效地幫助居民相互熟悉和交往，構筑人際關系網絡，使居民逐漸對本社區(qū)產生認同和歸屬感，進而達到整合目的。因此，良好的社區(qū)也有利于促進流動人口融入城市社會。社區(qū)能夠協(xié)商各層次、不同群體間的利益沖突，促進社會團結，也能有力保障法律的實行和法律規(guī)范的約束，大大降低超大型城市法律制度的運行成本，促進經濟和政治系統(tǒng)的良性運作。

（三）應對社會風險

美國學者格爾（Gurr）對倫敦、斯德哥爾摩、加爾各答、悉尼等大都市的犯罪和沖突現(xiàn)象進行了比較研究，格爾的主要結論是：“公共秩序更多地取決于基本的社會經濟和政治環(huán)境，而不是受法律、警察、法庭或監(jiān)獄控制的條件。”[9]按格爾的觀點，城市社會風險的應對主要取決于社區(qū)等基層組織。隨著經濟的快速發(fā)展，中國已經步入了高風險社會?！坝捎诂F(xiàn)代風險的高度復雜性（超出了任何單一專家系統(tǒng)可以解釋和控制的范圍）、廣泛影響性（波及每一個社會成員），因此，風險治理的主體不能再像過去那樣僅由政府來承擔。在新的風險社會中，應該建立起雙向溝通的‘雙向合作風險治理模式，在政府、企業(yè)、社區(qū)、非營利組織之間構筑起共同治理風險的網絡聯(lián)系和信任關系，建立起資源、信息交流與互補的民族內部平臺。”[10]只有這樣，才可能充分動員一切社會力量，共同應對可能發(fā)生的城市社會風險。

三、超大型城市面臨的治理壓力

城市人口來源廣、成分多，居住分散且混雜，容易誘發(fā)社會問題，同時，民眾公共服務需求日益多元化，對城市治理形成了較大壓力。

（一）人口流動帶來社會穩(wěn)定壓力

中國正處于城市化提速階段，各大城市均面臨諸多新的問題，流動人口規(guī)模的增長和居民成分的多樣化便是其一。目前天津市流動人口數(shù)量達407萬人， 約占總人口的四分之一。濱海新區(qū)總人口達到243萬人，常住人口約113萬人，流動人口約130萬人，流動人口已占到該區(qū)總人口的1/2強，且每年還以30%的速度遞增。此外，天津市流動人口中，少數(shù)民族11.84萬人，占流動人口總數(shù)的3.9%。目前，天津人口超百人的少數(shù)民族數(shù)目達31個，人口已經呈現(xiàn)出高度異質性的趨勢，具體情況見表2。[11]

隨著城市流動人口的增多，涉及流動人員的矛盾糾紛和治安事件呈上升趨勢。近年來，天津濱海新區(qū)涉及流動人口的民事案件以每年6%的速度增長，2011年濱海新區(qū)法院收案總計33 428件，其中，涉流動人口刑事案件比例高達87.7%。[12]從調研情況看，發(fā)展水平較高、外來流動人口較多的社區(qū)面臨的維穩(wěn)壓力更大。比如，濱海新區(qū)迎賓街2011年全年共發(fā)生各類刑事案件1 553起，其中入戶盜竊278起，盜竊機動車98起，居民普遍缺少安全感。①社會學家費舍爾曾將城市生活的特性解釋為各色人等獨特的文化組合，并把城市看作一個“拼揍的社會世界”，“在這個世界里，人與人之間，群體與群體之間，民族與民族之間，由于思維、感覺、行為差異而充滿諸多矛盾和沖突”。[13]在天津，少數(shù)民族或少數(shù)民族流動人口集聚區(qū)已形成規(guī)模。回族主要集中在紅橋區(qū)、北辰區(qū)，蒙古族主要分布在濱海新區(qū)，朝鮮族主要集中在南開區(qū)、東麗區(qū)，壯族主要集中在武清區(qū)和寧河縣。部分少數(shù)民族文化習俗與漢族存在諸多差異，由于相互間文化不適應而導致的矛盾沖突時有發(fā)生。

（二）利益分化引發(fā)社會整合壓力

進入21世紀以來，中國人口的流向主要集中在沿海、沿江地區(qū)的戰(zhàn)略性功能區(qū)域，包括長江城市經濟帶、珠三角沿海地區(qū)、天津濱海新區(qū)等。人口遷移大多是為獲得發(fā)展機會、增加收入的經濟型遷移或為享有良好醫(yī)療、教育條件的服務型遷移，但大量流動人口難以融入城市社會?！澳切┠苷紦袌鲑Y源配置中更好地位的群體如知識分子和專業(yè)人士將獲得一個更好的社會地位，而那些被邊緣化的，如教育水平低的移民將體驗到他們的居住狀態(tài)不斷下降?！盵14]新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃指出：被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口的2.34億農民工及其隨遷家屬未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務，城鎮(zhèn)內部出現(xiàn)新的二元矛盾，給經濟社會發(fā)展帶來諸多風險隱患。[15]烏爾里?！へ惪嗽痛司嬷袊赡懿饺敫唢L險社會?！皬奈鞣缴鐣l(fā)展的趨勢來看，目前中國可能正處在泛城市化階段，表現(xiàn)在城市容納問題、不均衡發(fā)展和社會階層分裂，以及城鄉(xiāng)對比度的持續(xù)增高，所有這些都集中表現(xiàn)在安全風險上。”[10]

由于重大改革措施的不斷出臺，經濟活動不斷向縱深推進，導致社會經濟糾紛日益增多。一方面，涉及個人或群體間的利益沖突呈上升趨勢，包括物業(yè)糾紛、鄰里矛盾以及圍繞城區(qū)改造、企業(yè)改制等問題的群體性事件不時發(fā)生。另一方面，由于社會保障機制還不夠完善，企業(yè)職工下崗再就業(yè)困難，也是影響社會穩(wěn)定的一個重要因素。

（三）民眾需求多元化增大公共服務壓力

由于人口眾多，超大城市的公共服務成本更高、難度更大。目前，天津等超大城市每年保證居民衣食住行、公共安全的財政支出高達數(shù)百億元，[1]面對日益密集和多元化的公共需求，政府難以提供精細、完善的服務。人口結構多元化導致公共服務需求的多樣性。一是同一社區(qū)中不同階層的人混居，他們對公共服務的要求和評價標準存在很大差別。二是城市社區(qū)開始明顯分化為富裕人群社區(qū)、中等收入者社區(qū)和低收入社區(qū)。社區(qū)需求層次逐步趨向多元化：低收入社區(qū)老年人多、外來人口多、殘疾人多、低保人員多，居民更多的是生存和安全的需求，他們對社區(qū)抱以救助、濟貧等期望；高收入社區(qū)主要由收入高和社會地位高的群體組成，比如政府單位小區(qū)、高校小區(qū)以及豪華別墅區(qū)等，他們往往在諸如綠化、安全、社會化服務等方面向社區(qū)提出要求。因此，不同社區(qū)面臨的問題可能存在差異。三是常住人口、流動人口以及其他各類社會群體對公共服務的需求也有很大差異。

四、超大型城市的社區(qū)治理功能難以發(fā)揮的原因

目前，超大型城市的快速發(fā)展與公共服務、社會融合之間的張力越來越大，已經引起學術界的廣泛關注。盡管很多城市都強調加強社區(qū)建設，但實際效果并不明顯。根據對天津的調查，社區(qū)治理功能并未得到充分發(fā)揮，仍然存在諸多問題，特別需要解除一些體制性約束。

（一）社區(qū)發(fā)展的行政化傾向突出

“在當前中國，由于政府是社會管理的主導性主體，社會管理體制也被等同于政府社會管理體制”。[16]從調查結果來看，社區(qū)居委會沒有獨立的經費來源，所有經費均由政府財政撥款解決，社區(qū)的工作經費由街道統(tǒng)一管理和支配。在訪談中，一位社區(qū)負責人直言：“社區(qū)收入主要靠財政撥款，因為居委會不是嚴格意義上的群眾自治組織，基本上還屬于行政序列。”據街道辦事處提供的資料，目前社區(qū)居委會承擔的各項工作大多屬于政府職能范疇，屬于自治范疇的項目很少。按居委會的說法，他們需要負責“涉及居民的所有事項”，但同時他們80%以上的時間和精力放在完成上級交辦的各項行政性事務工作，而且“不管哪個部門下派工作，居委會只能接受”。②雖然天津市2010年已經提出建立“社區(qū)工作準入制度”，要求做到“權隨責走、費隨事轉”，沒有經過審定的工作擅自進入社區(qū)，居委會有權拒絕，[17]當問及“社區(qū)工作準入制度”實際執(zhí)行情況如何時，多數(shù)社區(qū)負責人的回答是“基本上沒有執(zhí)行，上級部門把壓力轉移到街道辦事處，具體工作還是由社區(qū)來做?！?有些居委會工作人員認為，現(xiàn)在的情況還是“街道接活，居委會干活”。 由于行政管理色彩濃厚，社區(qū)工作最重要的目標是維持社會的穩(wěn)定，而對社區(qū)居民的個人需求以及公共服務關注不足。這種工作體制極易導致社區(qū)與居民的日益疏遠，社區(qū)居民普遍缺乏對居委會的認同感。在調查過程中，很多人不知道社區(qū)居委會的辦公室在哪里。一些居民則把我們指向物業(yè)管理委員會的辦公地點。一位居民告訴我們：現(xiàn)在小區(qū)的很多事情（比如房屋維修、垃圾清運、停車、綠化以及小區(qū)安保等）都是物業(yè)公司管理，居民有事都是給物業(yè)公司打電話，平常有點小修小補的活都是找物業(yè)公司的工人來干，和他們也很熟悉。相比之下，大多數(shù)居民對居委會的工作人員都很陌生，居委會的很多工作難以開展。根據對幾類社區(qū)的調查，雖然大多數(shù)都建立了“社區(qū)志愿者注冊登記制度”，但注冊社區(qū)志愿者達到本地區(qū)居民總數(shù)的百分比均未超過50%，最低的社區(qū)只有2%左右，個別社區(qū)甚至為“0”。 ③從參與積極性來看，多數(shù)人往往是在社區(qū)工作人員的動員、勸誘、說服下，被動地參與社區(qū)管理機構業(yè)已形成決定的事項或在決策形成之后被動地去執(zhí)行，是一種典型的動員式參與。

社區(qū)管理行政化的另一個突出表現(xiàn)是社區(qū)的人員配備高度一致，這體現(xiàn)了中國縱向的行政管理體制特點，即“上下對口、職責同構”。按ZYL社區(qū)負責人的話說，政府“基本區(qū)委辦局的各項職能在社區(qū)都有體現(xiàn)，有專人負責。”因此，雖然社區(qū)分化明顯，在地域大小、人口規(guī)模以及面臨的發(fā)展問題上也不盡相同，但在機構設置和人員配置上卻沒有太大差別，詳見表3。④這就導致一些社區(qū)在面臨特殊需求和特殊問題時捉襟見肘，難以應對。比如濱海新區(qū)的部分社區(qū)流動人口多，流動性大，其中不乏傳銷人員入住，由于居委會人手有限，管理難度很大。HTBL社區(qū)毗鄰高校，日租房泛濫，社區(qū)工作人員人手不足，對日租房無法進行有效監(jiān)管。在TMC等多民族社區(qū)，沒有專門促進各民族交流溝通的工作人員推進社區(qū)內族際融合和交流，這不利于各民族之間的互動。作為北方經濟重鎮(zhèn)，天津大型制造業(yè)、能源企業(yè)云集，發(fā)生技術災害的概率大，技術災害最常見的是危險品泄漏、火災和爆炸，但絕大多數(shù)社區(qū)沒有專業(yè)人員負責此類風險預防和災害防控，如果遇到突發(fā)事件可能導致嚴重后果。

（二）社區(qū)服務的財力支持弱化

社區(qū)的經費來源主要包括三個方面：一是政府撥款，用于辦公開支、人員工資福利；二是社區(qū)自籌收入，即爭取駐地單位、共建單位給予一定的支持；三是居民委員會興辦的服務事業(yè)收入。從實際情況看，由于駐地單位大多不積極配合社區(qū)工作，因此社區(qū)自籌收入很難；一些收費性服務如垃圾清運、車輛停放、安保等都由物業(yè)公司收取。因此，社區(qū)的經費多少主要取決于所在行政轄區(qū)的財政能力。目前天津13個市轄區(qū)的財政收入存在很大差距，2013年，財政收入最高的濱海新區(qū)平均投入每個社區(qū)的經費為0.887億元，而財政收入較少的寶坻區(qū)投入社區(qū)事務的經費僅為0.008 9億元（見表4）。[18]從調查情況看，工作經費最多的社區(qū)居委會年均有3萬多元，最少的不足1萬元；居委會負責人月收入從1 800—3 400元不等，一般工作人員在1 600元上下。部分社區(qū)聘用的流動人口協(xié)管員月工資1 200元，有的還不能及時發(fā)放。一些社區(qū)開展公益事業(yè)沒有任何專項補助資金，部分老年人、殘疾人每月低保不足200元，生活極為拮據。⑤

社區(qū)服務主要是指動員和組織社區(qū)居民通過自助、互助組織向社區(qū)提供的各種免費服務。中國的社區(qū)服務包括福利性服務和便民利民服務兩部分，核心部分是福利性服務。民政部《全國社區(qū)服務示范城區(qū)標準》規(guī)定各街道社區(qū)服務中心至少具有福利性、公益性服務項目6個以上；養(yǎng)老服務設施每千名老年人擁有床位2張以上；助殘服務設施容納20個名額以上；青少年活動站容納30個名額以上；托兒所（幼兒園）容納50個名額以上。同時還規(guī)定，區(qū)、街道對社區(qū)服務的投入不能低于當?shù)刎斦杖氲脑鲩L速度，要把區(qū)、街道福利基金利息收入的50%，居委會辦經濟活動產值的2%，區(qū)、街道、居委會社區(qū)服務單位產值的60%用于社區(qū)服務。[19]由于財政投入不足，社區(qū)要靠盈利性服務賺取收入支持福利性服務，商業(yè)性經營項目遠多于公益性服務項目。中國超大城市人口結構的一個重要特征是總人口規(guī)模龐大但家庭平均人口規(guī)模偏小。第六次人口普查顯示，天津市家庭戶均人口規(guī)模從2000年平均每個家庭3.09人下降為2010年的2.8人，其中人口密度最大的和平區(qū)家庭戶均人口最少，僅為2.5人。2015年，天津60歲及以上戶籍老年人口達215.42萬，占戶籍總人口的21.18%，老年人口撫養(yǎng)比達到10.43%，即每100個勞動力人口需要撫養(yǎng)10.43個老人。[20]家庭人口規(guī)模偏小和老齡化社會的到來使社區(qū)對老人、兒童的陪護照料、醫(yī)療救助需求迅速增長。目前，天津由私人和企業(yè)經營的養(yǎng)老院占58.1%，社區(qū)養(yǎng)老院只占28.7%。其中，一家對口服務近十萬人口的社區(qū)養(yǎng)老院只有四張床位。[21]對天津45家社區(qū)衛(wèi)生服務機構的調查顯示，沒有一家機構可以提供27種基本醫(yī)療診斷服務，只有一半社區(qū)醫(yī)生可以進行心肺復蘇和清創(chuàng)術。[22]由于社區(qū)經費不足，社區(qū)在機構及其人員的配備和設置上顯得很不完整，特別是應對城市人口擴張和城市發(fā)展的專業(yè)化服務如心理咨詢輔導、偏差行為矯治、職業(yè)培訓與就業(yè)指導服務嚴重不足。社區(qū)普遍缺乏職業(yè)培訓和就業(yè)機會，下崗人員很難重新進入市場就業(yè)，很多人要么“吃低?！?，要么只能從事黑出租等地下經濟活動。調查發(fā)現(xiàn)，流動人口在超大城市就業(yè)中獲取的社會支持主要來自家庭、親友等私人網絡以及老鄉(xiāng)會、同鄉(xiāng)會等地緣組織，社區(qū)不在他們的支持網絡之中。

（三）社區(qū)發(fā)展的制度供給不足

1954年制定的《城市街道辦事處組織條例》于2009年6月22日廢止。[23] 1990年頒布實施的《居委會組織法》[24]，也不適應城市的快速發(fā)展。比如，超大城市社會流動人口數(shù)量龐大，原來的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規(guī)定，居委會管理以戶籍為基礎，無疑會把數(shù)量龐大的流動人群排斥在外。社區(qū)發(fā)展缺少綜合立法，許多工作只能靠政策規(guī)定和行政手段強制推行。社區(qū)服務方面也沒有適用的法律條款，影響專業(yè)社區(qū)工作機構和工作者的培育。由于制度調整的速度慢，社區(qū)在應對社會問題時顯得不知所措。比如，TMC社區(qū)在改造拆遷過程中引發(fā)了一些其他矛盾因素。有的家庭中，一部分成員愿意搬遷，而另一些家庭成員卻不樂意搬遷，因此引發(fā)了一些家庭內部的矛盾。另外，由于當前市場上房價頗高，所以在拆遷過程中出現(xiàn)了一些家庭已經搬出去的幾個子女回來爭奪回遷房產權的糾紛。遇到這種情況時，居委會除了不給他們簽字蓋章之外，沒有更好的解決辦法，只能任由他們自己內部協(xié)商解決。社區(qū)目前面臨的問題紛繁復雜，應該有適度超前的規(guī)劃應對措施。筆者本想通過搜集社區(qū)的發(fā)展規(guī)劃政策（文件）來了解社區(qū)未來的機制建設構想，但由于缺乏法律依據，沒有一個社區(qū)制定發(fā)展規(guī)劃。

五、超大型城市社區(qū)建設與治理功能的有效發(fā)揮

超大型城市社區(qū)功能的約束性因素包括行政、財政等體制層面問題以及人員配置等具體的技術層面的問題。為促進社區(qū)治理功能的有效發(fā)揮，超大型城市在社區(qū)建設中應采取必要措施。

（一）創(chuàng)新社區(qū)建設理念

居民的認同感和社區(qū)凝聚力是社區(qū)治理職能得以充分發(fā)揮的前提條件?！霸谏鐓^(qū)中，需要重新發(fā)現(xiàn)那些隨著城市尺度增大和交通的快速化而消失的親近感和歸屬感。”[25]因此，超大型城市社區(qū)建設的重要任務是讓居民真正體驗到主動的關心和服務，以此增強居民對社區(qū)的認同感，反過來提升社區(qū)的動員能力。促進社區(qū)工作人員與居民的溝通，首先，需要建立良好的溝通渠道，比如設立社區(qū)服務接待日、社區(qū)服務專線電話以及定期上門咨詢制度。在具體機制設置方面，需要設計居民對社區(qū)管理和服務設施的評價機制。其次，需要確立社區(qū)服務的精細化理念。目前發(fā)達國家社區(qū)服務日益向精細化方向發(fā)展。澳大利亞社區(qū)服務的口號是“最小的也就是最好的”，僅針對外來移民的社區(qū)服務就包括咨詢服務、就業(yè)幫助、語言翻譯、文化廣播、英語定向教育等數(shù)十種。[26]加拿大蒙特利爾市的社區(qū)服務包括圖書館服務、新移民信息服務和安家服務、地區(qū)地圖提供、公共花園、緊急事務信息、各種非盈利服務組織信息、新居民俱樂部、慈善機構信息、兒童照顧、法律和社會治安、家庭醫(yī)生、天氣和環(huán)境、預防犯罪、童子軍、宗教服務，等等。由于蒙特利爾市每個社區(qū)面對的問題不一樣，社區(qū)服務的內容也有差異。海里法克斯社區(qū)的服務還包括公園和娛樂、警察、火警及緊急事務信息、就業(yè)信息、軍人家庭服務、沿海社區(qū)服務、消費報告等。[27]相反，我國的社區(qū)服務體現(xiàn)出整齊劃一的特點，缺乏對群體差異和居民個人需求的考慮，這是導致居委會與居民關系疏遠的一個重要原因。事實上，群體與群體之間、個人與群體之間的需求存在很大差異，需要推進社區(qū)服務的精細化。同時，由于社區(qū)的分化，不同社區(qū)在人員配備、內部組織設置上也應有所差別，應根據居民的特殊需求設置相應服務機構，并對社區(qū)工作人員進行必要的培訓，提高其服務的專業(yè)化程度。比如，流動人口和低收入人口集中的社區(qū)應注重發(fā)展社區(qū)援助、就業(yè)培訓等機構；少數(shù)民族人口集中的社區(qū)應有專業(yè)人員負責推進族際文化交流。

（二）完善城市治理結構

從世界范圍看，以大都市治理為核心的城市治理越來越成為國家建設的核心，并成為推動整個國家和社會向前發(fā)展的動力。“在現(xiàn)代社會，政府與社會的關系以及民主政治的內在要求，決定了國家權力不可能完全直接滲透到社會的最基層、滲透到最基本的社會組成單位之中。社會各種形式的自治是現(xiàn)代國家治理的重要基礎。東西方國家的事實都表明一個最基本的政治原理：有效的國家治理，不是通過國家權力無限擴張來完成的，相反，是通過合理范圍內的國家權力運作、社會自治的有效展開以及這兩者的相互配合與合作來實現(xiàn)的?！?[28]

首先，需要規(guī)范街道辦事處、區(qū)政府職能部門和社居委的職責關系。區(qū)職能部門、街道辦事處和社居委的關系應該是一種合作協(xié)助關系，而不是上下級或領導關系。因此，在“社區(qū)工作準入制度”的基礎上，還應制定出臺《社區(qū)依法履行職責事項》和《社區(qū)協(xié)助政府工作事項》兩份清單。根據上述規(guī)定，凡未列入公布事項的，政府部門不得隨意要求群眾自治組織予以協(xié)助，不得干預基層自治組織依法履行職責，街道辦及政府職能部門不得要求社區(qū)居委會簽訂除法定以外的行政責任書。通過這一制度安排，將社區(qū)履行法定職責和協(xié)助政府管理的事項以相應規(guī)定且合理的制約機制予以明晰。

其次，需要理順居委會與社會組織、企事業(yè)單位、居民之間的關系。其關鍵之處在于通過治理模式的轉變來整合它們的力量。按聯(lián)合國開發(fā)計劃署的定義，“城市治理被定義為個人和機構——包括公共的和私人的——規(guī)劃和管理城市生活的多種方式的總和?！盵29]在這種互動安排中，管理主體是多元的，社會領域中多元的利益主體都能夠共同參與公共管理過程，同時為公共事務承擔輸送資源的義務；其權力向度是相互的，而不是單一的和自上而下的，主要通過合作、協(xié)商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理，從而形成一種相互協(xié)調的整體力量。這一模式與傳統(tǒng)的社區(qū)管理模式存在很大差別，詳見表5。

（三）擴大財政投入渠道

目前，社區(qū)建設的資金主要來自地方政府的財政收入。市、區(qū)職能部門在社區(qū)建設方面的投入，往往根據本部門或本系統(tǒng)的需要，尚未制度化。筆者認為，一方面，社區(qū)的資金投入不能搞一刀切，應按照各社區(qū)總戶數(shù)、常住人口總數(shù)、流動人口數(shù)為基本依據，綜合考慮社區(qū)管轄面積、滿足社區(qū)日常辦公需要等因素，確定年度社區(qū)工作經費標準，以后根據實際情況逐年增加。另一方面，社區(qū)建設需要大量的資金投入，僅依靠政府投入可能難以滿足社區(qū)的需求。需要建立多元化的投入分擔機制，拓展社區(qū)建設資金的籌集渠道，可嘗試以下四種策略。第一，積極吸引金融機構參與社區(qū)建設。2013年6月，興業(yè)銀行在全國性商業(yè)銀行中首家正式獲準經營社區(qū)支行。該銀行開展的小額“社區(qū)貸”主要為社區(qū)居民融資提供便利，為社區(qū)銀行專屬零售信貸產品，用于支持社區(qū)居民家庭日常消費支出，扶助社區(qū)居民在社區(qū)周邊從事與“衣食住行”相關行業(yè)的商戶經營發(fā)展。第二，提供一些優(yōu)惠、便利的投資條件，吸引外資對社區(qū)建設進行投資。2008年7月，在福特基金會的支持下，公益組織樂齡合作社與北京天翔社區(qū)合作初步搭建起了社區(qū)居家養(yǎng)老支持網絡，包括“健康聊齋”“熱心人幫扶隊”“20棟樓門互助組織”等。第三，利用社區(qū)特色，積極尋求各類社會捐助。比如，TMC社區(qū)的民族職業(yè)中等專業(yè)學校曾先后兩次得到伊斯蘭發(fā)展銀行58.7萬美元的國際援款。⑥第四，建立市場化運作的社區(qū)服務基金會。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃已明確指出，允許地方政府發(fā)行市政債券進行城市建設融資，鼓勵公共基金、保險資金等參與城市基礎設施項目建設和運營。2014年3月，深圳在全國率先試水社區(qū)基金會，深圳桃源居公益事業(yè)發(fā)展基金會捐資166萬元發(fā)起成立光明新區(qū)鳳凰社區(qū)基金會，隨后又捐資160萬元發(fā)起成立寶安區(qū)海裕社區(qū)基金會。截至2015年4月，深圳共登記設立了16家社區(qū)基金（會）。[30]

（四）加大政策與制度供給

由于相關法律法規(guī)的缺失，政府與社區(qū)組織之間的職責定位不明確，街道辦事處與居委會之間的指導關系也沒有得到很好地體現(xiàn)。一些新興的社區(qū)社會組織，如物業(yè)管理、業(yè)主委員會、社區(qū)志愿者隊伍等，與街道和居委會之間的關系也缺少法律上的規(guī)范，影響了社區(qū)功能的發(fā)揮。超大型城市在我國的政治地位較高，均具有地方立法權，有良好的制度創(chuàng)新平臺。2013年，天津出臺了《天津市社區(qū)物業(yè)管理辦法》，為規(guī)范物業(yè)公司的行為和協(xié)調其與業(yè)主委員會、居民之間的關系提供了法律依據。[31]建議在此管理辦法執(zhí)行的基礎上，總結經驗，加快制定《天津市社區(qū)管理辦法》，為社區(qū)功能的充分發(fā)揮提供體制性保障。

中國的超大城市具有一些共同的發(fā)展特征：人口規(guī)模龐大且構成復雜，社會階層結構、利益結構和需求結構日趨分化，城市生產與生活體系、經濟與社會體系間的互適性面臨越來越大的張力，宜居水平和公眾滿意度并未同步提升。這使中國超大城市的風險與強度居高不下，直接關系到國家安危。從調研情況看，政府在推進社區(qū)建設方面存在一些偏差和不足，包括行政、財政等體制層面的問題以及城市規(guī)劃等具體技術層面的問題。這可能是當前超大城市社區(qū)建設中存在的一些共性問題。國際大城市的發(fā)展經驗表明，新型城市治理體系為城市形態(tài)的躍升提供了最重要的保障?！皣獯蟪鞘姓兏镒钜俗⒛康男纶厔菔牵和ㄟ^法律和制度的調節(jié)，重新確定城市政府體系的職責關系，構建一種融合的、在一個強有力的中心領導下的多中心體制的新政府形態(tài)?！盵32]

注釋

①②③④⑤⑥數(shù)據資料由筆者及課題組成員2014年1月至2014年3月對相關街道辦及居委會的調研訪談獲得。

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