■//胡紹雨

加快我國義務(wù)教育均衡化發(fā)展的財(cái)政對(duì)策探討

■//胡紹雨

現(xiàn)代社會(huì)的競爭是人才的競爭，人才的發(fā)展、培養(yǎng)依靠教育。本文以財(cái)政政策分析為研究視角，緊密結(jié)合中國義務(wù)教育發(fā)展的實(shí)際，圍繞我國義務(wù)教育發(fā)展現(xiàn)狀，借鑒外國義務(wù)教育均衡化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，就如何進(jìn)一步推進(jìn)我國義務(wù)教育均衡發(fā)展依次展開論述。

財(cái)政對(duì)策義務(wù)教育均衡化發(fā)展

教育公平是世界各國普遍認(rèn)同的價(jià)值取向，在義務(wù)教育領(lǐng)域，均衡的財(cái)政投入是實(shí)現(xiàn)教育公平的重要基礎(chǔ)。我國于1986年提出實(shí)施九年制義務(wù)教育，從我國義務(wù)教育的發(fā)展歷程來看，在30年左右的時(shí)間，國家通過不懈努力基本上普及了義務(wù)教育，取得了令世人矚目的成就。但是，應(yīng)該看到，我國義務(wù)教育領(lǐng)域也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題，其中教育不公平問題最為人們所關(guān)注，主要表現(xiàn)為區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間教育投入不均衡，這一問題已成為影響社會(huì)公平正義的不和諧因素。

一、我國義務(wù)教育發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀及財(cái)政原因

（一）我國義務(wù)教育不均衡化發(fā)展的現(xiàn)狀

雖然我國義務(wù)教育政策已經(jīng)由非均衡階段轉(zhuǎn)化到均衡階段，但是這只是解決了能上學(xué)的問題，沒有解決上好學(xué)的問題，并不能保證每一個(gè)人都有相同的起跑線。我國現(xiàn)在仍處于教育發(fā)展不平衡的階段，要想每個(gè)人都有相同的起跑線，解決教育公平問題是重中之重。我國義務(wù)教育階段發(fā)展的不均衡主要體現(xiàn)在校際之間、區(qū)域之間以及城鄉(xiāng)之間。

1.校際之間發(fā)展不均衡。主要體現(xiàn)在優(yōu)質(zhì)教育資源的短缺，從而導(dǎo)致?lián)裥栴}依然嚴(yán)重，隨著國家九年義務(wù)教育的普及，“有學(xué)上”的問題已基本解決，但“上好學(xué)”的問題依然突出。優(yōu)質(zhì)的教育資源多集中于重點(diǎn)學(xué)校，這些學(xué)校師資水平高、經(jīng)費(fèi)投入充足、學(xué)校設(shè)備和校舍環(huán)境更加優(yōu)質(zhì)。而普通學(xué)校則存在資源缺乏、學(xué)生大量流失等問題，有些學(xué)校甚至面臨倒閉的境地。不均衡的現(xiàn)實(shí)引發(fā)了部分家長對(duì)優(yōu)質(zhì)學(xué)校的強(qiáng)烈追求，并表現(xiàn)為形形色色的擇校行為。擇校行為反過來又制約了各類薄弱學(xué)校的發(fā)展，從而形成了“馬太效應(yīng)”，造成“不均衡——擇校——更嚴(yán)重的不均衡——更強(qiáng)烈的擇?！钡膼盒匝h(huán)。同時(shí)，擇校誘發(fā)了各種教育腐??；為了擇校，有的家長則花重金購買“學(xué)區(qū)房”，有的家長領(lǐng)著孩子奔波在五花八門的培訓(xùn)班、輔導(dǎo)班之間，不惜犧牲孩子的身心健康。此外，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女受教育也存在問題。當(dāng)前農(nóng)民工隨遷子女在城市中能及時(shí)享有的義務(wù)教育資源總量匱乏，相當(dāng)部分的農(nóng)民工子女僅能在辦學(xué)條件較差的一般公立學(xué)校或是打工子弟學(xué)校上學(xué)，僅有少部分人能進(jìn)入重點(diǎn)學(xué)校享受優(yōu)質(zhì)教育（見表1）。

表1　江蘇部分地區(qū)2014年城市中小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)校際比較

2.區(qū)域之間發(fā)展不均衡。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡是我國義務(wù)教育發(fā)展不平衡的根本原因。我國區(qū)域廣闊，各地政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，富裕地區(qū)的教育投入要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于落后地區(qū)。客觀上造成義務(wù)教育發(fā)展的不均衡。我國東中西部以及少數(shù)民族地區(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)發(fā)展極不均衡，東部地區(qū)學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)投入、支出水平和教師質(zhì)量明顯高于中部地區(qū)學(xué)校。教育部相關(guān)公告數(shù)據(jù)顯示，2012年生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)最低的貴州省小學(xué)為539.5元，初中為724.1元，最高的北京市分別是4722.9元和6352.2元。生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)最低的江西省小學(xué)只有2141.8元，而同期最高的上海市小學(xué)為14792.7元，初中為18224.3元。東部地區(qū)因?yàn)橛衅浒l(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)條件作為后盾，辦學(xué)條件優(yōu)越。但是，中西部落后的地區(qū)，卻因自然條件和生活條件的惡劣以及貧困地區(qū)的財(cái)政困難等原因，使教育缺乏保障，甚至一些學(xué)生時(shí)時(shí)面臨失學(xué)的困擾。截至2012年年末，全國共有20個(gè)縣未實(shí)現(xiàn)“普九”，這些縣全部在西部地區(qū)，其中有5個(gè)是邊境縣，10個(gè)縣在海拔4000米以上。另外，在中西部地區(qū)中，少數(shù)民族地區(qū)的教育是難中之難。

表2　2009～2013年城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間教育經(jīng)費(fèi)的比較

3.城鄉(xiāng)之間發(fā)展不均衡。一些城市投入千萬甚至數(shù)億元建設(shè)“標(biāo)志性學(xué)?！被颉笆痉缎詫W(xué)校”，而在一些鄉(xiāng)村學(xué)校，有不少孩子卻在危房里上課；有的城市學(xué)校建設(shè)超標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)動(dòng)場、健身房等超出當(dāng)?shù)厣钏疁?zhǔn)的豪華設(shè)施，而不少鄉(xiāng)村學(xué)校的學(xué)生卻買不起必需的文具，教師也得不到必要的教學(xué)材料；一些大城市的教師有著優(yōu)厚的待遇和良好的晉級(jí)通道，而在一些農(nóng)村，教師隊(duì)伍年齡老化嚴(yán)重，流傳著“爺爺奶奶教小學(xué)，叔叔阿姨教初中，哥哥姐姐教高中”的順口溜。

據(jù)《2009～20013年教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》顯示，就政府部門的財(cái)政支持而言，農(nóng)村學(xué)校所得到的國家資助依然是杯水車薪，能大幅度地提升農(nóng)村義務(wù)教育的辦學(xué)條件，不能有效地縮小城鄉(xiāng)辦學(xué)條件的差距。

（二）我國義務(wù)教育發(fā)展不均衡的財(cái)政原因

1.財(cái)政投入不足直接導(dǎo)致義務(wù)教育發(fā)展失衡。我國當(dāng)前教育財(cái)政投入是不足的，做出這一判斷的依據(jù)在于：第一，著名教育財(cái)政學(xué)家本森曾提出判斷教育支出是否充足的關(guān)鍵是看教育支出占GDP的百分比，如果達(dá)到8％，則被認(rèn)為是比較充分的。據(jù)最新國務(wù)院新聞辦公室2013年3月14日發(fā)表的《2012年中國人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展》白皮書顯示：2010年以來，政府教育投人快速增長。全國公共財(cái)政教育支出從2010年的12550億元增加到2012年的21165億元，但所占財(cái)政總支出的比重還是較低，教育支出占GDP的比值還是低于全世界的平均值。因此，各地政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照新修改的《義務(wù)教育法》的要求，教育投人要確實(shí)做到年初看預(yù)算，年終查決算。

此外，在我國目前有限的教育公共投入中，對(duì)高等教育投資所占比例偏高，占預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的20％以上，對(duì)義務(wù)教育投資所占預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)比例的80％，而從教育產(chǎn)品的公共屬性來看，越低級(jí)次的教育公共性越強(qiáng)，社會(huì)收益率越高，越需要政府投入。這種不太合理的政府三級(jí)教育投入結(jié)構(gòu)，使得本已有限的教育公共經(jīng)費(fèi)沒有用到最應(yīng)該投入的義務(wù)教育上，進(jìn)一步加劇了義務(wù)教育階段政府公共投入的不充足狀況。

2.義務(wù)教育籌資責(zé)任劃分不清晰不合理，影響義務(wù)教育的均衡發(fā)展。當(dāng)前我國義務(wù)教育的事權(quán)和支出責(zé)任主要由縣級(jí)政府承擔(dān)，這一點(diǎn)在法律規(guī)定上是明確的，也符合管理的效率原則。問題主要出在義務(wù)教育籌資責(zé)任的劃分上，相關(guān)法律法規(guī)對(duì)義務(wù)教育籌資責(zé)任在政府間劃分的規(guī)定過于原則，缺乏實(shí)際操作性。

我國2001年對(duì)義務(wù)教育財(cái)政管理體制進(jìn)行改革，確立了“以縣為主”的體制。在實(shí)施過程中，由于缺乏明確的籌資責(zé)任規(guī)定，使得管理體制和投入體制相混淆，造成投入重心偏低。而我國是典型的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)國家，許多縣級(jí)政府沒有獨(dú)立的財(cái)政收入來源，甚至是赤字財(cái)政，根本無力支持當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育的發(fā)展。鑒于這種情況，我國2005年的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革提出建立：“中央與地方分項(xiàng)目按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，”并按照東中西部分別確定了中央與地方在農(nóng)村義務(wù)教育各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)落實(shí)中的分擔(dān)比例。2006年新修訂的《義務(wù)教育法》又進(jìn)一步要求義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入實(shí)行中央與地方根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)，省級(jí)政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)的體制。與之前的法規(guī)相比，似乎籌資責(zé)任劃分更加具體了，但實(shí)際上，只是對(duì)中央與地方的籌資責(zé)任有了粗略的劃分，省以下的籌資責(zé)任劃分依然模糊，省級(jí)政府的統(tǒng)籌責(zé)任主要表現(xiàn)為對(duì)中央撥款的重新分配，省級(jí)政府并沒有積極主動(dòng)的利用自身財(cái)力推進(jìn)省域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展。

3.義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不完善，影響義務(wù)教育均衡發(fā)展的推進(jìn)?？茖W(xué)合理的義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，有利于實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)水平的全面均衡。1994年，我國開始實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的一種，包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩類，是平衡地區(qū)間義務(wù)教育財(cái)政投入的重要手段。其中，一般性轉(zhuǎn)移支付可以將其視為地方財(cái)政收入，依據(jù)相關(guān)規(guī)定地方政府可以統(tǒng)籌安排和使用。然而，義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不完善，影響了義務(wù)教育均衡發(fā)展的推進(jìn)。

我國義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付存在資金規(guī)模偏小，轉(zhuǎn)移支付形式單一，撥付過程隨意性較大等問題。直接影響其均衡地區(qū)間義務(wù)教育公共服務(wù)水平作用的發(fā)揮，致使我國義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在平衡地區(qū)間投入差異時(shí)作用有限。

現(xiàn)行的義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在設(shè)計(jì)和執(zhí)行方面也不夠規(guī)范，缺乏相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制和配套措施。我國目前的義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要采取分項(xiàng)目專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式，具有非經(jīng)常性、非規(guī)范化的特征。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付各個(gè)項(xiàng)目間缺乏資金比例的協(xié)調(diào)性，影響專項(xiàng)資金的使用效率。不僅如此，許多項(xiàng)目屬于配套性轉(zhuǎn)移支付，這種設(shè)計(jì)對(duì)財(cái)政實(shí)力強(qiáng)的地區(qū)較為有利，而對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)不利，難以保證專項(xiàng)資金用到最需要的地方。迫于財(cái)力上的限制或是謀求自身政治利益的考慮，地方政府在實(shí)際操作中“一女二嫁”虛假配套的現(xiàn)象屢見不鮮。此外，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在項(xiàng)目的確定上，通常是上級(jí)政府根據(jù)義務(wù)教育發(fā)展目標(biāo)確定的，在決策中缺乏對(duì)地方實(shí)際需求的考查，并且在補(bǔ)助分配中受基數(shù)因素和人為因素的影響很大，影響項(xiàng)目的實(shí)施效果，甚至背離項(xiàng)目設(shè)計(jì)的初衷。

二、世界部分國家義務(wù)教育均衡發(fā)展的財(cái)政管理體制簡介及其對(duì)我國的啟示

（一）美國的義務(wù)教育財(cái)政管理體制

美國義務(wù)教育財(cái)政體制的投資管理主體主要分為聯(lián)邦、州、學(xué)區(qū)三級(jí)。美國農(nóng)村主要指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，學(xué)區(qū)是農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投資和管理的主體，農(nóng)村和城市實(shí)行城鄉(xiāng)一體化的管理體制。美國農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制經(jīng)歷了漫長的歷史過程，由分散模式到相對(duì)集中模式再到三級(jí)政府共同承擔(dān)模式。

1.分散模式。20世紀(jì)以前，美國農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投資主體主要是州和學(xué)區(qū)。而實(shí)際主體主要是學(xué)區(qū)。聯(lián)邦政府只是投以獎(jiǎng)學(xué)金和資助金，并沒有直接的投資。在這時(shí)期，美國農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制主要實(shí)行的是分權(quán)制，而且在它的管轄范圍內(nèi)各個(gè)州的義務(wù)教育年限是不同的，教育公立學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)主要是依靠學(xué)區(qū)收取專門的教育稅（財(cái)產(chǎn)稅），聯(lián)邦和州財(cái)政只提供專項(xiàng)資助補(bǔ)貼。還有一種則是福利化公立學(xué)校均衡發(fā)展模式。這種模式主要依靠政府承擔(dān)所有的公辦學(xué)校費(fèi)用。這種教育體制的分散模式，導(dǎo)致美國農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入不足，農(nóng)村義務(wù)教育逐漸陷入困境。

2.相對(duì)集中模式。經(jīng)歷了分散模式所帶來的教育問題，如義務(wù)教育發(fā)展的區(qū)域差異、性別差異和種族差異，美國政府認(rèn)識(shí)到，只有建立良好的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制，才能實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的均衡。21世紀(jì)初，美國政府對(duì)義務(wù)教育的投入達(dá)到7％，州政府也逐漸加大對(duì)義務(wù)教育的管理和投入，大大減輕了學(xué)區(qū)的經(jīng)濟(jì)壓力。美國的農(nóng)村義務(wù)教育也得到了前所未有的發(fā)展。而且，美國義務(wù)教育財(cái)政體制最大的特點(diǎn)就是聯(lián)邦政府和州政府以及學(xué)區(qū)責(zé)任的明確，給農(nóng)村義務(wù)教育的均衡發(fā)展帶來穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。聯(lián)邦主要負(fù)責(zé)管理和分配教育經(jīng)費(fèi)、資助款，政府還具有直接撥款和間接投資的權(quán)利。州政府的主要責(zé)任是編制由州政府支付的教育撥款預(yù)算，負(fù)責(zé)管理州立高等學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)，分配和管理對(duì)私立高等學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)，分配和撥付州政府付給初中等教育的補(bǔ)助金，對(duì)州政府的教育撥款進(jìn)行管理和監(jiān)督使用。地方學(xué)區(qū)則是主要負(fù)責(zé)管理公立中小學(xué)的經(jīng)費(fèi)，包括編制預(yù)算、負(fù)責(zé)征收居民的財(cái)產(chǎn)稅以及監(jiān)督教育經(jīng)費(fèi)的使用。

3.三級(jí)政府共同承擔(dān)模式。這種模式是指三級(jí)政府，即聯(lián)邦政府、州和學(xué)區(qū)三級(jí)共同承擔(dān)義務(wù)教育財(cái)政投入和管理的模式。實(shí)行教育財(cái)政三級(jí)預(yù)算制度，聯(lián)邦政府對(duì)州和學(xué)區(qū)進(jìn)行補(bǔ)助和撥款。另外，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的建立也是教育財(cái)政體制實(shí)施的一項(xiàng)制度。除此之外，美國聯(lián)邦政府還對(duì)州和地方的稅收項(xiàng)目進(jìn)行減免，作為對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的補(bǔ)充。教育的發(fā)展是永無止境的。美國是分權(quán)制的國家，主要的優(yōu)點(diǎn)在于聯(lián)邦政府和州、學(xué)區(qū)的責(zé)任明確。學(xué)區(qū)和州有他們各自的獨(dú)立權(quán)。美國教育現(xiàn)在之所以能取得這樣的成就，與他們這種適時(shí)的教育體制的建立是息息相關(guān)的。美國政府在基礎(chǔ)教育財(cái)政的發(fā)展過程中，為促進(jìn)教育公平與均衡，及時(shí)調(diào)整政策與法律，不斷增加州政府在基礎(chǔ)教育財(cái)政負(fù)擔(dān)中的份額，加大聯(lián)邦對(duì)中小學(xué)的資助力度，聯(lián)邦與州共同承擔(dān)基礎(chǔ)教育財(cái)政一半以上的責(zé)任，極大地縮小了教育發(fā)展的地區(qū)差異、種族差異、性別差異等。

（二）日本的義務(wù)教育財(cái)政管理體制

相對(duì)于美國來說，日本是一個(gè)中央集權(quán)制的教育財(cái)政體制的國家，實(shí)行中央、都道府縣、市町村三級(jí)政府財(cái)政管理體制。農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制的主要行政機(jī)構(gòu)為市町，日本農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制也是由以町村負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)由中央、都道府縣、町村三級(jí)政府負(fù)擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制。日本農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制也經(jīng)歷了漫長的過程，由以町村為主轉(zhuǎn)為中央、都道府縣和町村三級(jí)政府相結(jié)合的財(cái)政財(cái)政體制模式，日本的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由三級(jí)政府共同承擔(dān)。

1.以町村為農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主體的時(shí)期。日本明治維新之后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，資金緊張，日本政府把義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入和管理的責(zé)任交給町村政府，町村成為這個(gè)時(shí)期農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的主體，町村級(jí)政府不僅要支付學(xué)校建設(shè)、教師工資以及學(xué)校經(jīng)費(fèi)，還要購買土地，經(jīng)濟(jì)壓力越來越大，難以達(dá)到義務(wù)教育發(fā)展均衡。

2.以中央和町村為農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主體的時(shí)期。為了緩解教育的不均衡，避免發(fā)生教育不平等的現(xiàn)象，日本政府開始對(duì)農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，以立法的形式實(shí)行補(bǔ)助，1896年頒布了《小學(xué)教師工資國庫補(bǔ)助法》，1900年頒布《市町村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)國庫負(fù)擔(dān)法》，1918年進(jìn)一步公布了《市町村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)國庫負(fù)擔(dān)法》，這些法律使得農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政補(bǔ)助，并承擔(dān)了農(nóng)村公立義務(wù)教育教師的部分工資，推動(dòng)了農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制的進(jìn)一步完善。

3.以中央、都道府縣、町村三級(jí)政府為農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主體時(shí)期。二戰(zhàn)以后，日本經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，并建立了新的地方財(cái)政平衡交付金體制，取消了義務(wù)教育國庫負(fù)擔(dān)法。但新的體制沒有使得農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)得以保障，日本政府于1952年又重新制定《義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)國庫負(fù)擔(dān)法》，由國庫負(fù)擔(dān)都道政府支付的各個(gè)義務(wù)教育學(xué)校教職工工資額數(shù)的1/2，并負(fù)擔(dān)教材費(fèi)，與平衡交付金制度相結(jié)合，推動(dòng)農(nóng)村義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

（三）國外義務(wù)教育均衡發(fā)展財(cái)政管理體制對(duì)我國的啟示

由于政治、經(jīng)濟(jì)和文化背景的差異，不同的國家國情不同，也存在不同的財(cái)政體制，但也存在著很多共同點(diǎn)。比如，政府參與的教育投資方式，只是參與的方式和投資的比例不同。通過深入探究國外義務(wù)教育財(cái)政體制的發(fā)展?fàn)顩r，借鑒國外義務(wù)教育財(cái)政體制發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)我國義務(wù)教育均衡的發(fā)展有一定啟示。

1.運(yùn)用法律手段來保障教育經(jīng)費(fèi)的公平投入。許多國家以法律形式對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入予以明確，一方面保障了義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)來源的穩(wěn)定性，另一方面保障了義務(wù)教育財(cái)政投入的公平性。如美國的《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法》（NCLB）、《經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)法》、《中小學(xué)教育法》，法國的《費(fèi)里法案》，日本1952年新的《義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)國庫負(fù)擔(dān)法》、《學(xué)校教育法》、《教育基本法》等，韓國的《島嶼、偏僻地區(qū)教育振興法》等，這些法律為保障義務(wù)教育機(jī)會(huì)均等和教育經(jīng)費(fèi)的充足公平投入奠定了制度基礎(chǔ)。

2.建立規(guī)范的義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。國外發(fā)達(dá)國家經(jīng)過不斷的實(shí)踐和探索，在政府間均建立了規(guī)范的義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同，各地區(qū)的財(cái)政能力也不盡相同，有些地區(qū)財(cái)力充足，有些地區(qū)卻不具備滿足義務(wù)教育發(fā)展的基本財(cái)力，因此，僅依靠地方財(cái)力作為本地區(qū)義務(wù)教育的財(cái)政供給，勢(shì)必造成地區(qū)間義務(wù)教育財(cái)政的不均衡。雖然各國轉(zhuǎn)移支付制度存在許多不同，但普遍把建立規(guī)范的義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度作為解決區(qū)域間義務(wù)教育財(cái)政投入不均衡的重要手段。

3.合理分擔(dān)義務(wù)教育財(cái)政主體的責(zé)任。美國和日本由歷史發(fā)展形成的三級(jí)政府模式，承擔(dān)的義務(wù)教育體制的成功經(jīng)驗(yàn)給了我們啟示，合理分擔(dān)義務(wù)教育財(cái)政主體的責(zé)任是急需解決的問題。

4.擴(kuò)大義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)籌資渠道。要加大國家對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入，僅依靠政府的撥款是不夠的。學(xué)校也是一個(gè)獨(dú)立的集團(tuán)。因此，學(xué)校要借助于社會(huì)的力量，發(fā)揮自己的能力，依靠社會(huì)各界力量，擴(kuò)大義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的籌資渠道。美國政府除了聯(lián)邦政府撥款之外，還有社會(huì)捐助，學(xué)校服務(wù)于社會(huì)等多種籌資渠道。

三、促進(jìn)我國義務(wù)教育均衡化發(fā)展的財(cái)政對(duì)策

（一）加大政府對(duì)義務(wù)教育的投入力度，并明確政府責(zé)任

首先，政府應(yīng)當(dāng)明確認(rèn)識(shí)到縮小城鄉(xiāng)教育不平衡刻不容緩，以確保國家教育財(cái)政性支出占GDP比例的4％。據(jù)最新國務(wù)院新聞辦公室2013年發(fā)表的《2012年中國人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展》白皮書顯示：2010年以來，政府教育投人快速增長。全國公共財(cái)政教育支出從2010年的12550億元增加到2012年的21165億元，但所占財(cái)政總支出的比重還是較低。因此，各地政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照新修改的《義務(wù)教育法》的要求，教育投人要確實(shí)做到年初看預(yù)算，年終查決算。

其次，加大各級(jí)教育投人既要解決總量投人不足的問題，又要解決配置不均衡的問題，還要明確政府是義務(wù)教育均衡發(fā)展的全部責(zé)任方。在教育資源的分配中，要對(duì)義務(wù)教育給予更多的政策照顧和傾斜，真正縮小義務(wù)教育財(cái)政投人的差距，確保學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)達(dá)到國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。要明確各級(jí)政府間的責(zé)任，加強(qiáng)、完善“以縣為主”的義務(wù)教育管理體制制度，分擔(dān)財(cái)政責(zé)任。我國現(xiàn)對(duì)于義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)管理實(shí)施的體制是“由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”，經(jīng)費(fèi)投人的主體是縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政，但縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政又是最困難的。從目前的情況來看，縣域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況達(dá)不到平衡，有些困難的鄉(xiāng)財(cái)政的經(jīng)費(fèi)僅靠縣級(jí)撥款才能保證，所以要進(jìn)一步加強(qiáng)“以縣為主”的義務(wù)教育管理體制。

最后，明確管理主體為縣級(jí)的同時(shí)，要進(jìn)一步明確劃分各級(jí)政府之間的財(cái)政分擔(dān)責(zé)任，實(shí)行縣級(jí)以上各級(jí)政府財(cái)政對(duì)義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入主體責(zé)任的制度，完善其義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入管理機(jī)制。

（二）從資源共享制度入手，促進(jìn)師資的“縣管校用”

為了實(shí)現(xiàn)高水平的義務(wù)教育均衡發(fā)展目標(biāo)，提升公共教育資源的利用效率，保持義務(wù)教育均衡發(fā)展的動(dòng)態(tài)效益，必須在義務(wù)教育活動(dòng)的各個(gè)層面建立對(duì)公共教育資源的共享制度。作為教育第一資源的教師，決定著社會(huì)、家庭對(duì)教育服務(wù)的選擇取向?！皳裥帷毙纬傻闹饕?，是優(yōu)質(zhì)教師的稀缺。因此，要想讓學(xué)生少流動(dòng)，那么一定要讓教師流動(dòng)起來。合理、良性的教師流動(dòng)，對(duì)區(qū)域內(nèi)教師資源配置的均衡化有十分重要的作用。在制度上，應(yīng)按照“總量控制、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、結(jié)構(gòu)調(diào)整、有增有減”的原則，探索更加科學(xué)的編制管理辦法，逐步建立教師編制縣級(jí)“總量控制、動(dòng)態(tài)管理”機(jī)制，具體來看可以包括：完善崗位設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行“縣管崗位結(jié)構(gòu)、學(xué)校按崗定員”；調(diào)整教師聘任方式，實(shí)行“縣管人員身份、學(xué)校合理使用”；加大教師交流力度，實(shí)行“縣管全局統(tǒng)籌、學(xué)校擇優(yōu)選派”。此外，還應(yīng)建立教師退出機(jī)制，實(shí)行“縣管體系標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)?？荚u(píng)執(zhí)行”。

（三）建立規(guī)范的義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

在義務(wù)教育均衡發(fā)展方面比較好的國家，都建立了規(guī)范的義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。日本和美國也與我國一樣，義務(wù)教育由基層政府舉辦。但由于實(shí)行了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)相當(dāng)大一部分由上級(jí)政府補(bǔ)助或承擔(dān)，較好地解決了義務(wù)教育舉辦責(zé)任與財(cái)力分配不對(duì)稱的問題，義務(wù)教育獲得了穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是政府間的財(cái)政資源轉(zhuǎn)移，以上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主，是能夠有效解決政府間義務(wù)教育責(zé)任與財(cái)力不對(duì)稱的一種有效的解決措施。

一是義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付方式的選擇。義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分為義務(wù)教育一般性轉(zhuǎn)移支付和義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩種。我國應(yīng)建立規(guī)范的義務(wù)教育專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度來保障義務(wù)教育的投入，以促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。理由在于：首先，從理論上來說，與等額的一般性轉(zhuǎn)移支付相比，專項(xiàng)性義務(wù)教育補(bǔ)助使地方政府增加的義務(wù)教育量會(huì)更多。因此在實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育財(cái)政結(jié)果公平方面，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要比一般轉(zhuǎn)移支付成本低。其次，從我國的現(xiàn)實(shí)情況來看，現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度中稅收返還等尊重既得利益的設(shè)計(jì)，雖然延緩公共服務(wù)水平均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但它卻激勵(lì)了發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，保障了中央政府調(diào)節(jié)地區(qū)差距的實(shí)力，有利于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)高水平的均等化。

二是義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的測(cè)算，應(yīng)用因素法取代基數(shù)法計(jì)算義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。現(xiàn)有研究采用“缺口補(bǔ)助”的方法，建立一個(gè)以縣為單位的義務(wù)教育收支缺口模型。按照公式：（某縣義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)支出-某縣義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)收入）×激勵(lì)系數(shù)，計(jì)算出某縣可獲得的義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付額。其中，激勵(lì)系數(shù)的設(shè)立在于鼓勵(lì)地方政府增加對(duì)義務(wù)教育的財(cái)政支出，在促進(jìn)教育公平的同時(shí)兼顧效率目標(biāo)。在中央與省級(jí)政府對(duì)缺口進(jìn)行補(bǔ)齊方面，如果省按一定的財(cái)政努力程度能夠填平缺口，則中央政府不再負(fù)責(zé)；如果省級(jí)政府一定比例的可支配財(cái)力無法補(bǔ)足的，則由中央政府作為最后的買單者負(fù)責(zé)補(bǔ)齊。

［1］杜飛進(jìn)，溫紅彥等.促進(jìn)公平不動(dòng)搖——我國義務(wù)教育均衡發(fā)展的實(shí)踐與思考（上）〔N〕.人民日?qǐng)?bào)，2012-4-23.

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◇作者信息：武漢學(xué)院副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后，研究方向：公共經(jīng)濟(jì)、社會(huì)保障與財(cái)稅理論

◇責(zé)任編輯：焦巖

◇責(zé)任校對(duì)：焦巖

F810.2

A

1004-6070（2016）07-0005-06

本文系國家社會(huì)科學(xué)2010重大招標(biāo)項(xiàng)目10&ZD038、博士后科學(xué)基金面上資助項(xiàng)目2013M542231和湖北省教育廳2012人文社科項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：2012G419）的階段性成果。