姚銳敏 王杰

（華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢340079）

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縣級政府公務(wù)員依法行政動機研究
——基于23個省市自治區(qū)的實證調(diào)查

姚銳敏 王杰

（華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢340079）

深入研究縣級政府公務(wù)員依法行政的動機對于有效增強縣級政府依法行政的內(nèi)在動力、加快法治政府建設(shè)進程具有重要意義。實證研究結(jié)果顯示，從總體上看，縣級政府公務(wù)員推進依法行政存在多種動機因素，這些動機因素大致可以歸納為文化、政治、經(jīng)濟和社會4種基本的動機類型或取向，各種動機類型的動機水平存在一定的差異。因此，調(diào)動縣級政府公務(wù)員推進依法行政的積極性，有效增強縣級政府依法行政的內(nèi)在驅(qū)動力，需要采取綜合的激勵措施，同時應(yīng)該突出激勵的重點。

縣級政府；公務(wù)員；依法行政；動機

十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，要深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府?？h級政府依法行政是建設(shè)法治政府的重要基礎(chǔ)，很大程度上決定著政府依法行政的整體水平和法治政府建設(shè)的整體進程。自2004年國務(wù)院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》以來，縣級政府依法行政工作取得了明顯進展。但是，與國家、社會的期望以及法治政府建設(shè)的總體要求相比還存在較大差距。因此，有必要深入研究縣級政府公務(wù)員依法行政的動機。威爾遜（James Q.Wilson）教授指出：“政府機構(gòu)不是在各種勢力和利益作用下四處滾動的彈子球。當官員們可以自由選擇一個行動方案時，他們的選擇就反映了作用于他們身上的各種動機：有些反映了對工作量進行管理的需要，有些反映了工作場所的同事以及其他地方的專業(yè)同行們的期望，另一些則反映了他們自己的信念。還有一些選擇反映了客戶的需要，也就是那些被機構(gòu)的行動嚴重影響的人和團體的需要”。［1］縣級政府公務(wù)員選擇依法行政也是由某種動機決定的，如果我們不能全面了解和正確認識這些動機，不僅無法對縣級政府在依法行政中的表現(xiàn)做出科學(xué)合理的解釋，更重要的是無法采取有效措施調(diào)動縣級政府公務(wù)員依法行政的積極性和主動性，增強縣級政府依法行政的內(nèi)驅(qū)力，提高縣級政府依法行政的總體績效。

本文試圖在實證調(diào)查基礎(chǔ)上，通過探索性研究，考察縣級政府公務(wù)員推進依法行政的動機因素，分析縣級政府公務(wù)員推進依法行政的動機取向和動機水平，為改善縣級政府依法行政的激勵措施，增強縣級政府依法行政的內(nèi)驅(qū)力提供理論依據(jù)和政策建議。

依法行政的動機，是指引起和維持依法行政活動，并使依法行政活動朝向法治政府建設(shè)目標的心理傾向或內(nèi)部驅(qū)力?！叭祟愋袨槭嵌喾N動機混合的產(chǎn)物，動機因時而異”。［2］政府官員的行為同樣是多種動機因素共同作用的結(jié)果。按照安東尼·唐斯（Anthony Downs）的觀點，政府官員的行為驅(qū)動力包括權(quán)力、貨幣收入、威望、便利、安全等“自利動機”和個人忠誠、認同特定的行動計劃或“使命責任感”、為良好的工作績效而自豪、渴望服務(wù)于“公共利益”等“更廣泛的動機”。［3］

那么，縣級政府公務(wù)員依法行政的內(nèi)驅(qū)力主要是由哪些動機因素構(gòu)成的呢？為了解縣級政府公務(wù)員推進依法行政的動機，2013年7～8月，我們在湖北、江西、安徽、河南、山東等23個省、市、自治區(qū)對縣級政府公務(wù)員進行了問卷調(diào)查，共回收有效問卷1252份。調(diào)查樣本的人口學(xué)特征如表1～3所示。

表1　調(diào)查對象的性別構(gòu)成

表2　調(diào)查對象的年齡構(gòu)成

在問卷調(diào)查的基礎(chǔ)上，我們還對部分公務(wù)員進行了深度訪談。調(diào)查結(jié)果顯示，縣級政府公務(wù)員推進依法行政存在著多種動機因素，這些動機因素大致可以歸納為文化動機、政治動機、經(jīng)濟動機、社會動機四種基本的動機取向。

表3　調(diào)查對象的學(xué)歷構(gòu)成

一、縣級政府公務(wù)員依法行政的文化動機

依法行政的文化動機是指出于一種滿足行為者主體精神需要的目的而推進依法行政的心理傾向和內(nèi)部驅(qū)動力。文化動機大致可以分為兩個層面：一是理想信念動機，即政府官員源于一種堅持和維護自身的信仰、價值觀、倫理道德觀念而推進依法行政的動機；二是政治責任感動機，即政府官員基于對組織的義務(wù)感和責任感而推進依法行政的動機。按照心理學(xué)的動機分類，依法行政的文化動機屬于一種內(nèi)在動機，內(nèi)在動機是由活動本身產(chǎn)生的快樂和滿足所引起的，它不需要外在條件的參與，政府官員追逐的獎勵來自依法行政活動本身，即踐行依法行政的原則和精神本身就是對政府官員最好的獎勵。因此，文化動機往往能夠產(chǎn)生很強和持久的依法行政推動力。

C縣M書記：“總起來說，（依法行政）一是國家的宏觀要求；二是人民群眾的要求；三是法治信仰……縣級政府首先要聽中央的，中央要怎么搞，省里要怎么搞，市里要怎么搞，你就要怎么搞。依法行政是國策，國家的治國方略，你地方政府不得不聽”。①

X縣Z縣長：“法律這個東西是國家意志，盡管與老百姓的想法有一些差距，作為政府還是要依法行政。國家意志必須執(zhí)行……作為國家的行政機構(gòu)，執(zhí)行國家的法律，這是天經(jīng)地義的。法律是國家公平的秤，雖然法律還有一些問題，但是現(xiàn)在就是這個秤，我依據(jù)的就是這個秤，必須要有這種理念，不然的話國家沒辦法治理?！雹?/p>

問卷調(diào)查結(jié)果也證實了依法行政文化動機的存在。在關(guān)于縣級政府依法行政動因的調(diào)查中，有90.4%的受訪公務(wù)員認為對法治的信仰是推動縣級政府依法行政的動因，其中58.6%的受訪者認為是很重要和比較重要的動因。認為公務(wù)員的政治責任感和使命感是縣級政府依法行政動因的受訪者比例為92.5%，其中66.1%的受訪者認為是很重要的動因和比較重要的動因。見表4和表5。

表4　公務(wù)員的法治信仰對依法行政的影響

表5　政治責任感和使命感對依法行政的影響

二、縣級政府公務(wù)員依法行政的政治動機

從一般的意義上說，政治動機是“激勵個體從事政治活動而產(chǎn)生政治行為的內(nèi)在心理過程，是政治行為的直接動因”。［4］調(diào)查發(fā)現(xiàn)，縣級政府公務(wù)員推進依法行政除了受法治信仰和政治責任感等因素的影響外，更多的是出于某些政治利益需求方面的考慮，這些政治利益需求從積極意義上說主要是指希望產(chǎn)生對行為主體有利的后果，包括職務(wù)晉升、權(quán)力擴大、政治聲譽提升等等；從消極意義上說主要是指避免產(chǎn)生對行為主體不利的后果，比如，受上級組織的批評、影響官員的仕途、降低在政治系統(tǒng)內(nèi)的聲譽、被追究責任等等。

C縣M書記：“你要瞎搞，不依法行政，可能就給你免了”。③

X縣Z縣長：“依法行政，說個自私的話，本身也是一種自我保護的需要”。④

E市L局長：“可以說，推進依法行政最直接的動因是要保護干部，不出問題”。⑤

E市Z局長：“因為我想進步，我就必須把我的工作做好。我是執(zhí)法部門，如果我不嚴格依法行政的話，那肯定最終要出事，今天不出事，明天可能要出事。工作做得越細，就可以防患于未然”。⑥

從問卷調(diào)查情況看，絕大多數(shù)公務(wù)員肯定了推進依法行政有政治利益方面的考慮。88.9%的受訪公務(wù)員承認“贏得上級的表彰獎勵”是縣級政府積極主動推進依法行政的動因，其中有50%的人認為這是很重要的動因或者比較重要的動因。90.8%的受訪者認為“避免被問責或被通報批評”是縣級政府積極主動推動依法行政的動因，其中認為是很重要或比較重要的動因的比例達61.4%。見表6和表7。

政治利益需求之所以能夠構(gòu)成縣級政府依法行政的動機，是因為只要存在合適的外在刺激或誘因，依法行政就可以在不同程度上滿足縣級政府公務(wù)員的政治利益需求。首先，依法行政有助于縣級政府官員的職務(wù)晉升。為了加快法治政府建設(shè)，中央明確提出要“加強依法行政工作考核……將考核結(jié)果作為對政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要內(nèi)容”?！耙匾曁岚问褂靡婪ㄐ姓庾R強，善于用法律手段解決問題、推動發(fā)展的優(yōu)秀干部”。在這種背景下，追求職務(wù)晉升的官員的理性選擇必然是在其職責范圍內(nèi)努力做好依法行政工作。其次，依法行政有利于提升和擴大行政機構(gòu)（官員）在行政系統(tǒng)內(nèi)部的聲譽和影響?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》明確提出，要“加強對推進依法行政工作的督促指導(dǎo)、監(jiān)督檢查和輿論宣傳，對成績突出的單位和個人按照國家有關(guān)規(guī)定給予表彰獎勵，對工作不力的予以通報批評”。由于依法行政工作成績突出而受到上級的表彰獎勵，即使對于沒有職務(wù)晉升追求的政府官員來說，也是一種樂見的榮譽激勵。再次，依法行政可以避免政府機構(gòu)（官員）的既得利益受損，實現(xiàn)官員的職業(yè)安全利益。因為在監(jiān)督考核機制不斷完善的情況下，依法行政工作不力不僅可能受到上級的通報批評，還會影響政府的政績考核成績。對于官員個人來說，則有可能因此失去現(xiàn)有的職位，嚴重的甚至被追究法律責任。

表6　為贏得上級的表彰獎勵而推進依法行政

表7　為避免被問責或被通報批評而推進依法行政

三、縣級政府公務(wù)員依法行政的經(jīng)濟動機

縣級政府推進依法行政的經(jīng)濟動機是指為了獲得更多的經(jīng)濟資源或經(jīng)濟利益而引發(fā)的心理傾向或內(nèi)在驅(qū)動力?？h級政府推進依法行政的經(jīng)濟動機集中表現(xiàn)為通過優(yōu)化投資環(huán)境吸引外資，促進縣域經(jīng)濟發(fā)展。

經(jīng)濟動機與政治動機有密切關(guān)聯(lián)，在某種意義上甚至可以說經(jīng)濟動機源于政治動機。在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的宏觀政策背景下，縣域經(jīng)濟發(fā)展的速度與水平在很大程度上影響著當?shù)卣賳T在“政治錦標賽”中的成績及其他政治利益需求的滿足。

即使不從政治利益需求方面考慮，發(fā)展縣域經(jīng)濟也具有充分的理由和動因。在“分灶吃飯”的財政體制下，只有大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，縣級政府才能獲得足夠的財政收入，增強解決民生和社會問題的能力，比如增加就業(yè)，提高社會保障水平，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等等。從政府官員個人的角度說，隨著縣域經(jīng)濟發(fā)展和財政收入的增加，公務(wù)員的工資福利等經(jīng)濟待遇也會得到保障和提高。

經(jīng)驗證明，發(fā)展地方經(jīng)濟最直接最有效的途徑和措施是招商引資。而在資本總量既定的條件下，地方政府之間必然會圍繞招商引資展開激烈的競爭，優(yōu)化投資環(huán)境便是這種競爭的重要內(nèi)容。“投資環(huán)境是指決定和影響資本增值的各種政治、自然、經(jīng)濟和社會因素相互作用而形成的對立統(tǒng)一體”。［5］政府的表現(xiàn)和行為方式是投資環(huán)境的重要組成部分。從總體上講，政府是否能夠嚴格依法行政，是影響市場主體投資決策的重要因素。因此，為了優(yōu)化投資環(huán)境，吸引外來投資，縣級政府必須高度重視依法行政工作。

L市法制辦W主任：“為什么我們要大力推進依法行政呢？因為書記市長強調(diào)法治為經(jīng)濟服務(wù)，要營造一個好的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境”。⑦

E市H局長：“如果真正依法行政只會促進經(jīng)濟發(fā)展，不會有影響?，F(xiàn)在人們希望提高政府的公信力。你真正嚴格依法行政，政府公信力自然就體現(xiàn)出來了，不是長官意志，體現(xiàn)了公平公正公開透明，對經(jīng)濟發(fā)展絕對是有利的。真正好的企業(yè)希望政府依法行政，希望一視同仁”。⑧

L市C局長：“嚴格執(zhí)法并不影響經(jīng)濟社會的發(fā)展。相反，嚴格執(zhí)法才能夠讓大家都遵守統(tǒng)一的規(guī)則和程序，這樣經(jīng)濟社會發(fā)展可能還會更好一些。從我們的角度講，加強對違法犯罪的打擊力度，加強社會管理，外地來旅游的也好，投資的也好，真是比較多了，他們反映社會治安良好?，F(xiàn)在到我們這里來租房子住和買房子住的人不少。規(guī)范執(zhí)法實實在在的說對經(jīng)濟社會發(fā)展還有好處”。⑨

在問卷調(diào)查中，肯定“優(yōu)化投資環(huán)境，吸引外來投資”是縣級政府積極推進依法行政動因的受訪公務(wù)員比例高達90.8%，其中61.4%的受訪者認為這是很重要或者比較重要的動因。見表8。

表8　為了優(yōu)化投資環(huán)境、吸引外來投資而推進依法行政

四、縣級政府公務(wù)員依法行政的社會動機

從廣義上講，社會動機是指由人的社會屬性所引起的，以人的各種社會需求為基礎(chǔ)的動機。本文中所說的社會動機主要是指縣級政府及其公務(wù)員為獲得社會認同、社會支持、社會贊譽而引發(fā)的推進依法行政的心理傾向或內(nèi)驅(qū)力。調(diào)查表明，追求維護良好的政府形象，提升公眾對政府的滿意度，是縣級政府推進依法行政的重要動機因素。

根據(jù)黨的十八大提出的建設(shè)人民滿意政府的總體要求，近年來各級政府越來越重視對政府工作群眾滿意度的測評，一些縣級政府建立了比較規(guī)范的群眾滿意度或行風測評制度，定期對各個部門的工作進行群眾滿意度測評。這種測評對激發(fā)行政機關(guān)依法行政的動機具有明顯的作用。因為雖然影響群眾對政府的滿意度的因素是多方面的，但依法行政無疑是其中的一個重要因素，對于那些以行政執(zhí)法為主要職責的政府部門而言尤其如此。

E市L局長：“我2008年調(diào)到這里來，一開始有一個月時間我不知道怎么搞。社會對我們部門的評價這么低，怎么辦？經(jīng)過思考，我召開全系統(tǒng)的職工動員大會，確定了一個主題，叫做‘依法行政，文明執(zhí)法，轉(zhuǎn)變作風，我為行業(yè)樹形象’，圍繞這個主題開展工作”。⑩

L市W局長：“我們的執(zhí)法對象也要求我們依法行政。如果我們不依法行政，不按照法律的規(guī)定和要求去辦事的話，人民群眾不會放過我們。老百姓不會贊同我們”。

問卷調(diào)查結(jié)果也表明，維護政府形象、提高群眾滿意度是縣級政府推進依法行政的重要動因。89.0%的受訪公務(wù)員認為“獲得社會公眾的好評”是縣級政府主動推進依法行政的動因，其中認為是很重要的動因和比較重要的動因的公務(wù)員比例為51.6%。見表9。

縣級政府依法行政社會動因的內(nèi)在作用機理在于：首先，從總體上講，縣級政府堅持依法行政原則，嚴格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責，善于運用法治思維和法治方式解決社會矛盾和管理公共事務(wù)，可以樹立良好的社會形象，贏得人民群眾的信任和支持。其次，依法行政是建設(shè)服務(wù)型政府、使政府為人民服務(wù)宗旨得以實現(xiàn)的重要保證。為人民服務(wù)是我國政府的根本宗旨，能不能為公民提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，直接影響老百姓對政府的評價和滿意度。建設(shè)服務(wù)型政府、實現(xiàn)為人民服務(wù)的宗旨，一方面需要政府公務(wù)員樹立服務(wù)行政的觀念，另一方面需要健全法制，通過嚴格依法行政，將政府公共服務(wù)納入制度化、規(guī)范化，法治化的軌道。只有這樣，才能有效保證老百姓的公共服務(wù)需求得到滿足。再次，依法行政有利于保護公民合法權(quán)益不受非法侵害。保護公民的合法權(quán)益不受非法侵害是法治政府的“第一職責”，也是公民對政府的底線要求，如果政府做不到這一點，社會公眾對政府的評價就會受到影響。要有效保障公民合法權(quán)益，政府必須嚴格依法行政。一方面，通過依法行政將行政權(quán)力關(guān)進制度的籠子，行政機關(guān)只能嚴格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，這樣就可以防止行政權(quán)的濫用，從而減少和避免損害公民合法權(quán)益的現(xiàn)象發(fā)生；另一方面，正如美國聯(lián)邦最高法院馬歇爾法官在審理馬伯里訴麥迪遜案時所說：“公民權(quán)利的精髓在于公民受到侵害時，每個公民都有權(quán)請求法律保護”。［6］而為受到行政權(quán)侵害的公民提供法律救濟和保護是政府依法行政的題中應(yīng)有之義。政府可以通過各種法定的行政監(jiān)督和救濟機制及時糾正違法行政，使公民受到損害的權(quán)益得以恢復(fù)和補救。只有如此，才能恢復(fù)公民對政府的信任。

表9　為了獲得社會公眾的好評而推進依法行政

五、縣級政府公務(wù)員依法行政的動機水平

為了確定縣級政府公務(wù)員依法行政的動機因子和動機取向的相對重要性，我們運用SPSS統(tǒng)計軟件對縣級政府公務(wù)員依法行政動機因子的平均值進行了統(tǒng)計分析。統(tǒng)計結(jié)果見表10。

統(tǒng)計結(jié)果顯示，縣級政府公務(wù)員依法行政的6種動機因子的統(tǒng)計均值都超過3.0，說明它們均具有較高的動機水平。從動機取向上分析，文化動機的平均分最高（法治信仰得分均值為3.40，政治責任感使命感得分均值為3.59，兩項平均值為3.49）。這表明縣級政府公務(wù)員對依法行政、建設(shè)法治政府具有較高的認同感，在很大程度上已經(jīng)將其作為自己的一種精神追求。這種調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果與現(xiàn)實情況基本是吻合的。改革開放以來，尤其是確立依法治國基本方略以來，在黨中央和國務(wù)院的大力推動下，各級政府圍繞全面推進依法行政、建設(shè)法治政府開展了廣泛深入持久的宣傳教育和實踐活動，這些宣傳教育與法治實踐活動必然對縣級政府公務(wù)員產(chǎn)生積極影響，使他們的法治觀念和法律意識不斷增強，對依法行政、建設(shè)法治政府的正當性、合理性、重要性和緊迫性的認識逐步提高。這在我們的多項問卷調(diào)查中得到了佐證。比如，75.2%的受訪公務(wù)員表示希望縣級政府嚴格依法行政；63.3%的受訪公務(wù)員認為要求政府嚴格依法行政符合中國國情；34.7%的受訪公務(wù)員表示當上級領(lǐng)導(dǎo)的指示與法律規(guī)定不一致時會選擇按法律規(guī)定辦；46.6%的受訪者表示會參與和自己個人沒有直接利害關(guān)系但有利于推進依法行政的活動。

表10　縣級政府公務(wù)員依法行政動機因子得分均值

動機取向得分均值排在第二位的是政治動機，包括積極政治動機——贏得上級的表彰獎勵和消極政治動機——避免被問責或被通報批評。政治動機的綜合得分均值為3.27。政治動機背后實際上反映的是政府系統(tǒng)內(nèi)部上下級之間的互動關(guān)系。政治動機的水平與來自上級的刺激方式和強度直接相關(guān)。3.27的政治動機綜合得分均值，表明在現(xiàn)階段加強自上而下的外部刺激可以有效地增強縣級政府依法行政的動力，同時，也比較客觀地反映了當前縣級政府依法行政動力構(gòu)成中組織推動作用的實際情況。從政治動機本身的構(gòu)成來看，消極動機的得分均值高于積極動機，前者為3.43，后者為3.11。導(dǎo)致這種結(jié)果的原因可能是，對于縣級政府公務(wù)員而言，保住自己目前的職位，避免既得利益的損失，通常是其需要優(yōu)先考慮的因素。上級的表彰獎勵雖然也可以在一定程度上滿足公務(wù)員的某種需求，但大多數(shù)情況下與公務(wù)員的核心利益（如職務(wù)晉升）沒有明顯和直接的關(guān)系，因此其作用是十分有限的。

經(jīng)濟動機取向（優(yōu)化投資環(huán)境，吸引外來投資）的得分均值為3.26，在四種動機取向中位列第三。這一結(jié)果與一般人的想象有些不太一致。按照常理，追求經(jīng)濟利益應(yīng)該在縣級政府依法行政動機構(gòu)成中占有更重要的位置。對此我們的理解是，依法行政與投資環(huán)境、吸引外資之間存在著比較復(fù)雜的關(guān)系，雖然無論從理論上還是從實踐上分析，依法行政對改善投資環(huán)境、吸引外來投資都具有積極影響，但這種影響通常是隱性、間接和長期的，而且就個案分析，依法行政還有可能成為導(dǎo)致招商引資競爭失敗的直接原因。依法行政與經(jīng)濟發(fā)展之間的這種復(fù)雜關(guān)系必然會反映在公務(wù)員的意識中并影響其行為選擇。在我們的訪談?wù){(diào)查中，公務(wù)員一方面肯定依法行政對經(jīng)濟發(fā)展的促進作用，但同時也普遍承認二者之間有時會發(fā)生矛盾，基于此，一些公務(wù)員表示依法行政應(yīng)該“具有靈活性”。

即使只考慮依法行政與經(jīng)濟發(fā)展的正相關(guān)關(guān)系，從總體上講，這種機制能夠為普通公務(wù)員帶來的直接的和實際的利益也難引發(fā)其依法行政的強烈動因。因為，雖然通過依法行政促進經(jīng)濟發(fā)展最終可以使公務(wù)員個人的工資福利待遇得到改善，但由于多種原因，普通公務(wù)員很難直接感受到這種邏輯聯(lián)系；而經(jīng)濟發(fā)展給參與政治錦標賽帶來的好處，由于受益范圍的有限，也難以成為激發(fā)普通公務(wù)員依法行政動機的誘因。

社會動機取向（獲得社會公眾好評）是4種動機取向中水平最低的一項，得分均值為3.12。這種相對較低的動機水平在我們的另一項調(diào)查結(jié)果中得到了印證。在回答“官方力量和民間力量誰在推動縣級政府依法行政中發(fā)揮的作用更大”的問題時，56%的受訪公務(wù)員認為官方力量的作用更大，只有24.3%的受訪者認為民間力量的作用更大。

社會動機水平相對較低主要是由以下幾個方面的因素決定的：首先，社會公眾的評價對政府公務(wù)員依法行政動機的影響與公務(wù)員的價值取向有關(guān)。只有信奉“金杯銀杯不如老百姓的口碑”的原則，真正將群眾滿意作為自己工作唯一標準和根本追求，社會公眾的好評才能成為激勵公務(wù)員依法行政的強大動力。然而現(xiàn)實情況是具有這種理念和境界的公務(wù)員并不很多，在通常情況下，各種“實惠”對公務(wù)員的激勵作用更明顯。其次，依法行政與社會公眾好評之間并不總是呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，由于認識的局限和利益的沖突等原因，政府嚴格依法行政有可能會導(dǎo)致群眾的不理解和社會的負面評價。第三，影響社會公眾對政府評價的因素是多方面的，其中依法行政所起的作用比較有限，相對于嚴格執(zhí)法而言，發(fā)展經(jīng)濟，增加收入，改善生活條件，提高生活質(zhì)量顯然更容易贏得老百姓的好評。第四，社會評價對政府公務(wù)員依法行政的影響與社會動機和政治動機之間的關(guān)系有關(guān)。如果社會評價能夠順利轉(zhuǎn)化為公務(wù)員依法行政的政治動機（給公務(wù)員帶來政治利益），它的動力作用就可以得以放大或強化。社會評價轉(zhuǎn)化為政治動機的主要途徑是自上而下的政績考核。然而目前的政績考核制度體現(xiàn)的是一種上級滿意導(dǎo)向而非社會滿意導(dǎo)向，考核指標體系中通常不包括綜合的社會滿意度，更沒有對依法行政的滿意度指標。因此，社會公眾的好評很難給公務(wù)員帶來實際的政治利益進而轉(zhuǎn)化為依法行政的政治動機。

六、結(jié)論和政策建議

調(diào)動縣級政府公務(wù)員推進依法行政的積極性，有效增強縣級政府依法行政的內(nèi)在動力，需要采取綜合的激勵措施，同時應(yīng)該突出重點。具體說，第一，通過堅持不懈和廣泛深入的法治宣傳教育，以及體現(xiàn)法律至上理念的法治實踐活動，不斷增強縣級政府公務(wù)員的法治信仰，這是增強縣級公務(wù)員依法行政內(nèi)驅(qū)力的根本途徑。美國學(xué)者哈羅德·伯爾曼有一句名言：“法律必須被信仰，否則將形同虛設(shè)”。［7］如果不重視法治信仰的培育，主要依靠外部的誘因刺激或壓力推動公務(wù)員依法行政，導(dǎo)致的結(jié)果可能是事倍功半，而且難以持久。第二，建立健全科學(xué)有效的依法行政考核機制，加強行政問責。目前縣級政府依法行政的推動力主要來自行政組織內(nèi)部，而考核則是行政組織推動依法行政的重要方式?？己丝梢杂绊懝珓?wù)員的政治利益，進而誘發(fā)公務(wù)員推進依法行政的動機。因此，如果能夠在鼓勵的同時加大鞭策的力度，強化對依法行政中的不作為和亂作為現(xiàn)象的行政問責，將會明顯提升縣級政府公務(wù)員依法行政政治動機的總體水平。第三，完善政府績效考核制度，將依法行政社會滿意度納入績效考核指標體系。統(tǒng)計分析表明，目前縣級政府公務(wù)員依法行政動機中社會因素的影響相對較小。這種狀況不利于依法行政的健康持續(xù)發(fā)展。為了充分發(fā)揮社會力量在推動縣級政府依法行政中的作用，有必要增強公務(wù)員依法行政的社會動機水平，而促進社會動機向政治動機的轉(zhuǎn)化是實現(xiàn)上述目標的一種可行途徑。具體說，就是對政府依法行政的社會滿意度進行獨立測評，并將測評結(jié)果按照一定權(quán)重記入政府績效考核的總成績。一旦依法行政的社會評價與政府及其公務(wù)員的政治利益掛鉤，依法行政的社會動機就在一定程度上轉(zhuǎn)化為政治動機，其動機強度或水平也會因此而得到提升。

［注釋］

①課題研究訪談記錄，編號：14。

②課題研究訪談記錄，編號：16。

③課題研究訪談記錄，編號：14。

④課題研究訪談記錄，編號：16。

⑤課題研究訪談記錄，編號：3。

⑥課題研究訪談記錄，編號：1。

⑦課題研究訪談記錄，編號：11。

⑧課題研究訪談記錄，編號：2。

⑨課題研究訪談記錄，編號：12。

⑩課題研究訪談記錄，編號：3。

［1］［美］詹姆斯·Q·威爾遜.官僚機構(gòu)——政府機構(gòu)的作為及其原因（M）.孫艷等譯.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2006：118-119.

［2］［美］理查德·J.斯蒂爾曼二世.公共行政學(xué)——概念與案例［M］.竺乾威等譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：516.

［3］［英］帕特里克·敦利威.民主、官僚制與公共選擇——政治科學(xué)中的經(jīng)濟學(xué)闡釋［M］.張慶東譯.北京：中國青年出版社，2004：165.

［4］吳大英，楊海蛟.政治意識論［M］.太原：山西教育出版社，2001：42.

［5］張文峰.企業(yè)投資環(huán)境改善中的政府行為分析（J）.當代經(jīng)濟，2013（02），56-58.

［6］江國華.無訴訟即無憲政（J）.法律科學(xué)，2002（1），22～31.

［7］［美］哈羅德·伯爾曼.法律與宗教［M］.梁治平譯.北京：中國政法大學(xué)出版社，2003：3.

責任編輯：劉華安

D630

A

1008-4479（2016）05-0084-08

2015-04-07

教育部人文社會科學(xué)研究一般項目“縣級政府依法行政動力的優(yōu)化與開發(fā)研究”（11YJA820101）。

姚銳敏（1956-），男，土家族，湖北老河口人，法學(xué)博士，華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向為行政法治；王杰（1990-），男，華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)博士研究生。