姚銳敏 王杰

（華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢340079）

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縣級(jí)政府公務(wù)員依法行政動(dòng)機(jī)研究
——基于23個(gè)省市自治區(qū)的實(shí)證調(diào)查

姚銳敏 王杰

（華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢340079）

深入研究縣級(jí)政府公務(wù)員依法行政的動(dòng)機(jī)對(duì)于有效增強(qiáng)縣級(jí)政府依法行政的內(nèi)在動(dòng)力、加快法治政府建設(shè)進(jìn)程具有重要意義。實(shí)證研究結(jié)果顯示，從總體上看，縣級(jí)政府公務(wù)員推進(jìn)依法行政存在多種動(dòng)機(jī)因素，這些動(dòng)機(jī)因素大致可以歸納為文化、政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)4種基本的動(dòng)機(jī)類(lèi)型或取向，各種動(dòng)機(jī)類(lèi)型的動(dòng)機(jī)水平存在一定的差異。因此，調(diào)動(dòng)縣級(jí)政府公務(wù)員推進(jìn)依法行政的積極性，有效增強(qiáng)縣級(jí)政府依法行政的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，需要采取綜合的激勵(lì)措施，同時(shí)應(yīng)該突出激勵(lì)的重點(diǎn)。

縣級(jí)政府；公務(wù)員；依法行政；動(dòng)機(jī)

十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出，要深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府。縣級(jí)政府依法行政是建設(shè)法治政府的重要基礎(chǔ)，很大程度上決定著政府依法行政的整體水平和法治政府建設(shè)的整體進(jìn)程。自2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》以來(lái)，縣級(jí)政府依法行政工作取得了明顯進(jìn)展。但是，與國(guó)家、社會(huì)的期望以及法治政府建設(shè)的總體要求相比還存在較大差距。因此，有必要深入研究縣級(jí)政府公務(wù)員依法行政的動(dòng)機(jī)。威爾遜（James Q.Wilson）教授指出：“政府機(jī)構(gòu)不是在各種勢(shì)力和利益作用下四處滾動(dòng)的彈子球。當(dāng)官員們可以自由選擇一個(gè)行動(dòng)方案時(shí)，他們的選擇就反映了作用于他們身上的各種動(dòng)機(jī)：有些反映了對(duì)工作量進(jìn)行管理的需要，有些反映了工作場(chǎng)所的同事以及其他地方的專(zhuān)業(yè)同行們的期望，另一些則反映了他們自己的信念。還有一些選擇反映了客戶的需要，也就是那些被機(jī)構(gòu)的行動(dòng)嚴(yán)重影響的人和團(tuán)體的需要”。［1］縣級(jí)政府公務(wù)員選擇依法行政也是由某種動(dòng)機(jī)決定的，如果我們不能全面了解和正確認(rèn)識(shí)這些動(dòng)機(jī)，不僅無(wú)法對(duì)縣級(jí)政府在依法行政中的表現(xiàn)做出科學(xué)合理的解釋?zhuān)匾氖菬o(wú)法采取有效措施調(diào)動(dòng)縣級(jí)政府公務(wù)員依法行政的積極性和主動(dòng)性，增強(qiáng)縣級(jí)政府依法行政的內(nèi)驅(qū)力，提高縣級(jí)政府依法行政的總體績(jī)效。

本文試圖在實(shí)證調(diào)查基礎(chǔ)上，通過(guò)探索性研究，考察縣級(jí)政府公務(wù)員推進(jìn)依法行政的動(dòng)機(jī)因素，分析縣級(jí)政府公務(wù)員推進(jìn)依法行政的動(dòng)機(jī)取向和動(dòng)機(jī)水平，為改善縣級(jí)政府依法行政的激勵(lì)措施，增強(qiáng)縣級(jí)政府依法行政的內(nèi)驅(qū)力提供理論依據(jù)和政策建議。

依法行政的動(dòng)機(jī)，是指引起和維持依法行政活動(dòng)，并使依法行政活動(dòng)朝向法治政府建設(shè)目標(biāo)的心理傾向或內(nèi)部驅(qū)力。“人類(lèi)行為是多種動(dòng)機(jī)混合的產(chǎn)物，動(dòng)機(jī)因時(shí)而異”。［2］政府官員的行為同樣是多種動(dòng)機(jī)因素共同作用的結(jié)果。按照安東尼·唐斯（Anthony Downs）的觀點(diǎn)，政府官員的行為驅(qū)動(dòng)力包括權(quán)力、貨幣收入、威望、便利、安全等“自利動(dòng)機(jī)”和個(gè)人忠誠(chéng)、認(rèn)同特定的行動(dòng)計(jì)劃或“使命責(zé)任感”、為良好的工作績(jī)效而自豪、渴望服務(wù)于“公共利益”等“更廣泛的動(dòng)機(jī)”。［3］

那么，縣級(jí)政府公務(wù)員依法行政的內(nèi)驅(qū)力主要是由哪些動(dòng)機(jī)因素構(gòu)成的呢？為了解縣級(jí)政府公務(wù)員推進(jìn)依法行政的動(dòng)機(jī)，2013年7～8月，我們?cè)诤?、江西、安徽、河南、山東等23個(gè)省、市、自治區(qū)對(duì)縣級(jí)政府公務(wù)員進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，共回收有效問(wèn)卷1252份。調(diào)查樣本的人口學(xué)特征如表1～3所示。

表1　調(diào)查對(duì)象的性別構(gòu)成

表2　調(diào)查對(duì)象的年齡構(gòu)成

在問(wèn)卷調(diào)查的基礎(chǔ)上，我們還對(duì)部分公務(wù)員進(jìn)行了深度訪談。調(diào)查結(jié)果顯示，縣級(jí)政府公務(wù)員推進(jìn)依法行政存在著多種動(dòng)機(jī)因素，這些動(dòng)機(jī)因素大致可以歸納為文化動(dòng)機(jī)、政治動(dòng)機(jī)、經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)、社會(huì)動(dòng)機(jī)四種基本的動(dòng)機(jī)取向。

表3　調(diào)查對(duì)象的學(xué)歷構(gòu)成

一、縣級(jí)政府公務(wù)員依法行政的文化動(dòng)機(jī)

依法行政的文化動(dòng)機(jī)是指出于一種滿足行為者主體精神需要的目的而推進(jìn)依法行政的心理傾向和內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力。文化動(dòng)機(jī)大致可以分為兩個(gè)層面：一是理想信念動(dòng)機(jī)，即政府官員源于一種堅(jiān)持和維護(hù)自身的信仰、價(jià)值觀、倫理道德觀念而推進(jìn)依法行政的動(dòng)機(jī)；二是政治責(zé)任感動(dòng)機(jī)，即政府官員基于對(duì)組織的義務(wù)感和責(zé)任感而推進(jìn)依法行政的動(dòng)機(jī)。按照心理學(xué)的動(dòng)機(jī)分類(lèi)，依法行政的文化動(dòng)機(jī)屬于一種內(nèi)在動(dòng)機(jī)，內(nèi)在動(dòng)機(jī)是由活動(dòng)本身產(chǎn)生的快樂(lè)和滿足所引起的，它不需要外在條件的參與，政府官員追逐的獎(jiǎng)勵(lì)來(lái)自依法行政活動(dòng)本身，即踐行依法行政的原則和精神本身就是對(duì)政府官員最好的獎(jiǎng)勵(lì)。因此，文化動(dòng)機(jī)往往能夠產(chǎn)生很強(qiáng)和持久的依法行政推動(dòng)力。

C縣M書(shū)記：“總起來(lái)說(shuō)，（依法行政）一是國(guó)家的宏觀要求；二是人民群眾的要求；三是法治信仰……縣級(jí)政府首先要聽(tīng)中央的，中央要怎么搞，省里要怎么搞，市里要怎么搞，你就要怎么搞。依法行政是國(guó)策，國(guó)家的治國(guó)方略，你地方政府不得不聽(tīng)”。①

X縣Z縣長(zhǎng)：“法律這個(gè)東西是國(guó)家意志，盡管與老百姓的想法有一些差距，作為政府還是要依法行政。國(guó)家意志必須執(zhí)行……作為國(guó)家的行政機(jī)構(gòu)，執(zhí)行國(guó)家的法律，這是天經(jīng)地義的。法律是國(guó)家公平的秤，雖然法律還有一些問(wèn)題，但是現(xiàn)在就是這個(gè)秤，我依據(jù)的就是這個(gè)秤，必須要有這種理念，不然的話國(guó)家沒(méi)辦法治理?！雹?/p>

問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果也證實(shí)了依法行政文化動(dòng)機(jī)的存在。在關(guān)于縣級(jí)政府依法行政動(dòng)因的調(diào)查中，有90.4%的受訪公務(wù)員認(rèn)為對(duì)法治的信仰是推動(dòng)縣級(jí)政府依法行政的動(dòng)因，其中58.6%的受訪者認(rèn)為是很重要和比較重要的動(dòng)因。認(rèn)為公務(wù)員的政治責(zé)任感和使命感是縣級(jí)政府依法行政動(dòng)因的受訪者比例為92.5%，其中66.1%的受訪者認(rèn)為是很重要的動(dòng)因和比較重要的動(dòng)因。見(jiàn)表4和表5。

表4　公務(wù)員的法治信仰對(duì)依法行政的影響

表5　政治責(zé)任感和使命感對(duì)依法行政的影響

二、縣級(jí)政府公務(wù)員依法行政的政治動(dòng)機(jī)

從一般的意義上說(shuō)，政治動(dòng)機(jī)是“激勵(lì)個(gè)體從事政治活動(dòng)而產(chǎn)生政治行為的內(nèi)在心理過(guò)程，是政治行為的直接動(dòng)因”。［4］調(diào)查發(fā)現(xiàn)，縣級(jí)政府公務(wù)員推進(jìn)依法行政除了受法治信仰和政治責(zé)任感等因素的影響外，更多的是出于某些政治利益需求方面的考慮，這些政治利益需求從積極意義上說(shuō)主要是指希望產(chǎn)生對(duì)行為主體有利的后果，包括職務(wù)晉升、權(quán)力擴(kuò)大、政治聲譽(yù)提升等等；從消極意義上說(shuō)主要是指避免產(chǎn)生對(duì)行為主體不利的后果，比如，受上級(jí)組織的批評(píng)、影響官員的仕途、降低在政治系統(tǒng)內(nèi)的聲譽(yù)、被追究責(zé)任等等。

C縣M書(shū)記：“你要瞎搞，不依法行政，可能就給你免了”。③

X縣Z縣長(zhǎng)：“依法行政，說(shuō)個(gè)自私的話，本身也是一種自我保護(hù)的需要”。④

E市L局長(zhǎng)：“可以說(shuō)，推進(jìn)依法行政最直接的動(dòng)因是要保護(hù)干部，不出問(wèn)題”。⑤

E市Z局長(zhǎng)：“因?yàn)槲蚁脒M(jìn)步，我就必須把我的工作做好。我是執(zhí)法部門(mén)，如果我不嚴(yán)格依法行政的話，那肯定最終要出事，今天不出事，明天可能要出事。工作做得越細(xì)，就可以防患于未然”。⑥

從問(wèn)卷調(diào)查情況看，絕大多數(shù)公務(wù)員肯定了推進(jìn)依法行政有政治利益方面的考慮。88.9%的受訪公務(wù)員承認(rèn)“贏得上級(jí)的表彰獎(jiǎng)勵(lì)”是縣級(jí)政府積極主動(dòng)推進(jìn)依法行政的動(dòng)因，其中有50%的人認(rèn)為這是很重要的動(dòng)因或者比較重要的動(dòng)因。90.8%的受訪者認(rèn)為“避免被問(wèn)責(zé)或被通報(bào)批評(píng)”是縣級(jí)政府積極主動(dòng)推動(dòng)依法行政的動(dòng)因，其中認(rèn)為是很重要或比較重要的動(dòng)因的比例達(dá)61.4%。見(jiàn)表6和表7。

政治利益需求之所以能夠構(gòu)成縣級(jí)政府依法行政的動(dòng)機(jī)，是因?yàn)橹灰嬖诤线m的外在刺激或誘因，依法行政就可以在不同程度上滿足縣級(jí)政府公務(wù)員的政治利益需求。首先，依法行政有助于縣級(jí)政府官員的職務(wù)晉升。為了加快法治政府建設(shè)，中央明確提出要“加強(qiáng)依法行政工作考核……將考核結(jié)果作為對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容”?！耙匾曁岚问褂靡婪ㄐ姓庾R(shí)強(qiáng)，善于用法律手段解決問(wèn)題、推動(dòng)發(fā)展的優(yōu)秀干部”。在這種背景下，追求職務(wù)晉升的官員的理性選擇必然是在其職責(zé)范圍內(nèi)努力做好依法行政工作。其次，依法行政有利于提升和擴(kuò)大行政機(jī)構(gòu)（官員）在行政系統(tǒng)內(nèi)部的聲譽(yù)和影響?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》明確提出，要“加強(qiáng)對(duì)推進(jìn)依法行政工作的督促指導(dǎo)、監(jiān)督檢查和輿論宣傳，對(duì)成績(jī)突出的單位和個(gè)人按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)工作不力的予以通報(bào)批評(píng)”。由于依法行政工作成績(jī)突出而受到上級(jí)的表彰獎(jiǎng)勵(lì)，即使對(duì)于沒(méi)有職務(wù)晉升追求的政府官員來(lái)說(shuō)，也是一種樂(lè)見(jiàn)的榮譽(yù)激勵(lì)。再次，依法行政可以避免政府機(jī)構(gòu)（官員）的既得利益受損，實(shí)現(xiàn)官員的職業(yè)安全利益。因?yàn)樵诒O(jiān)督考核機(jī)制不斷完善的情況下，依法行政工作不力不僅可能受到上級(jí)的通報(bào)批評(píng)，還會(huì)影響政府的政績(jī)考核成績(jī)。對(duì)于官員個(gè)人來(lái)說(shuō)，則有可能因此失去現(xiàn)有的職位，嚴(yán)重的甚至被追究法律責(zé)任。

表6　為贏得上級(jí)的表彰獎(jiǎng)勵(lì)而推進(jìn)依法行政

表7　為避免被問(wèn)責(zé)或被通報(bào)批評(píng)而推進(jìn)依法行政

三、縣級(jí)政府公務(wù)員依法行政的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)

縣級(jí)政府推進(jìn)依法行政的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)是指為了獲得更多的經(jīng)濟(jì)資源或經(jīng)濟(jì)利益而引發(fā)的心理傾向或內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力?？h級(jí)政府推進(jìn)依法行政的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)集中表現(xiàn)為通過(guò)優(yōu)化投資環(huán)境吸引外資，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)與政治動(dòng)機(jī)有密切關(guān)聯(lián)，在某種意義上甚至可以說(shuō)經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)源于政治動(dòng)機(jī)。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的宏觀政策背景下，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度與水平在很大程度上影響著當(dāng)?shù)卣賳T在“政治錦標(biāo)賽”中的成績(jī)及其他政治利益需求的滿足。

即使不從政治利益需求方面考慮，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)也具有充分的理由和動(dòng)因。在“分灶吃飯”的財(cái)政體制下，只有大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，縣級(jí)政府才能獲得足夠的財(cái)政收入，增強(qiáng)解決民生和社會(huì)問(wèn)題的能力，比如增加就業(yè)，提高社會(huì)保障水平，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等等。從政府官員個(gè)人的角度說(shuō)，隨著縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入的增加，公務(wù)員的工資福利等經(jīng)濟(jì)待遇也會(huì)得到保障和提高。

經(jīng)驗(yàn)證明，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)最直接最有效的途徑和措施是招商引資。而在資本總量既定的條件下，地方政府之間必然會(huì)圍繞招商引資展開(kāi)激烈的競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)化投資環(huán)境便是這種競(jìng)爭(zhēng)的重要內(nèi)容。“投資環(huán)境是指決定和影響資本增值的各種政治、自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素相互作用而形成的對(duì)立統(tǒng)一體”。［5］政府的表現(xiàn)和行為方式是投資環(huán)境的重要組成部分。從總體上講，政府是否能夠嚴(yán)格依法行政，是影響市場(chǎng)主體投資決策的重要因素。因此，為了優(yōu)化投資環(huán)境，吸引外來(lái)投資，縣級(jí)政府必須高度重視依法行政工作。

L市法制辦W主任：“為什么我們要大力推進(jìn)依法行政呢？因?yàn)闀?shū)記市長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)法治為經(jīng)濟(jì)服務(wù)，要營(yíng)造一個(gè)好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境”。⑦

E市H局長(zhǎng)：“如果真正依法行政只會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不會(huì)有影響?，F(xiàn)在人們希望提高政府的公信力。你真正嚴(yán)格依法行政，政府公信力自然就體現(xiàn)出來(lái)了，不是長(zhǎng)官意志，體現(xiàn)了公平公正公開(kāi)透明，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展絕對(duì)是有利的。真正好的企業(yè)希望政府依法行政，希望一視同仁”。⑧

L市C局長(zhǎng)：“嚴(yán)格執(zhí)法并不影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。相反，嚴(yán)格執(zhí)法才能夠讓大家都遵守統(tǒng)一的規(guī)則和程序，這樣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展可能還會(huì)更好一些。從我們的角度講，加強(qiáng)對(duì)違法犯罪的打擊力度，加強(qiáng)社會(huì)管理，外地來(lái)旅游的也好，投資的也好，真是比較多了，他們反映社會(huì)治安良好?，F(xiàn)在到我們這里來(lái)租房子住和買(mǎi)房子住的人不少。規(guī)范執(zhí)法實(shí)實(shí)在在的說(shuō)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展還有好處”。⑨

在問(wèn)卷調(diào)查中，肯定“優(yōu)化投資環(huán)境，吸引外來(lái)投資”是縣級(jí)政府積極推進(jìn)依法行政動(dòng)因的受訪公務(wù)員比例高達(dá)90.8%，其中61.4%的受訪者認(rèn)為這是很重要或者比較重要的動(dòng)因。見(jiàn)表8。

表8　為了優(yōu)化投資環(huán)境、吸引外來(lái)投資而推進(jìn)依法行政

四、縣級(jí)政府公務(wù)員依法行政的社會(huì)動(dòng)機(jī)

從廣義上講，社會(huì)動(dòng)機(jī)是指由人的社會(huì)屬性所引起的，以人的各種社會(huì)需求為基礎(chǔ)的動(dòng)機(jī)。本文中所說(shuō)的社會(huì)動(dòng)機(jī)主要是指縣級(jí)政府及其公務(wù)員為獲得社會(huì)認(rèn)同、社會(huì)支持、社會(huì)贊譽(yù)而引發(fā)的推進(jìn)依法行政的心理傾向或內(nèi)驅(qū)力。調(diào)查表明，追求維護(hù)良好的政府形象，提升公眾對(duì)政府的滿意度，是縣級(jí)政府推進(jìn)依法行政的重要?jiǎng)訖C(jī)因素。

根據(jù)黨的十八大提出的建設(shè)人民滿意政府的總體要求，近年來(lái)各級(jí)政府越來(lái)越重視對(duì)政府工作群眾滿意度的測(cè)評(píng)，一些縣級(jí)政府建立了比較規(guī)范的群眾滿意度或行風(fēng)測(cè)評(píng)制度，定期對(duì)各個(gè)部門(mén)的工作進(jìn)行群眾滿意度測(cè)評(píng)。這種測(cè)評(píng)對(duì)激發(fā)行政機(jī)關(guān)依法行政的動(dòng)機(jī)具有明顯的作用。因?yàn)殡m然影響群眾對(duì)政府的滿意度的因素是多方面的，但依法行政無(wú)疑是其中的一個(gè)重要因素，對(duì)于那些以行政執(zhí)法為主要職責(zé)的政府部門(mén)而言尤其如此。

E市L局長(zhǎng)：“我2008年調(diào)到這里來(lái)，一開(kāi)始有一個(gè)月時(shí)間我不知道怎么搞。社會(huì)對(duì)我們部門(mén)的評(píng)價(jià)這么低，怎么辦？經(jīng)過(guò)思考，我召開(kāi)全系統(tǒng)的職工動(dòng)員大會(huì)，確定了一個(gè)主題，叫做‘依法行政，文明執(zhí)法，轉(zhuǎn)變作風(fēng)，我為行業(yè)樹(shù)形象’，圍繞這個(gè)主題開(kāi)展工作”。⑩

L市W局長(zhǎng)：“我們的執(zhí)法對(duì)象也要求我們依法行政。如果我們不依法行政，不按照法律的規(guī)定和要求去辦事的話，人民群眾不會(huì)放過(guò)我們。老百姓不會(huì)贊同我們”。

問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果也表明，維護(hù)政府形象、提高群眾滿意度是縣級(jí)政府推進(jìn)依法行政的重要?jiǎng)右颉?9.0%的受訪公務(wù)員認(rèn)為“獲得社會(huì)公眾的好評(píng)”是縣級(jí)政府主動(dòng)推進(jìn)依法行政的動(dòng)因，其中認(rèn)為是很重要的動(dòng)因和比較重要的動(dòng)因的公務(wù)員比例為51.6%。見(jiàn)表9。

縣級(jí)政府依法行政社會(huì)動(dòng)因的內(nèi)在作用機(jī)理在于：首先，從總體上講，縣級(jí)政府堅(jiān)持依法行政原則，嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)，善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決社會(huì)矛盾和管理公共事務(wù)，可以樹(shù)立良好的社會(huì)形象，贏得人民群眾的信任和支持。其次，依法行政是建設(shè)服務(wù)型政府、使政府為人民服務(wù)宗旨得以實(shí)現(xiàn)的重要保證。為人民服務(wù)是我國(guó)政府的根本宗旨，能不能為公民提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，直接影響老百姓對(duì)政府的評(píng)價(jià)和滿意度。建設(shè)服務(wù)型政府、實(shí)現(xiàn)為人民服務(wù)的宗旨，一方面需要政府公務(wù)員樹(shù)立服務(wù)行政的觀念，另一方面需要健全法制，通過(guò)嚴(yán)格依法行政，將政府公共服務(wù)納入制度化、規(guī)范化，法治化的軌道。只有這樣，才能有效保證老百姓的公共服務(wù)需求得到滿足。再次，依法行政有利于保護(hù)公民合法權(quán)益不受非法侵害。保護(hù)公民的合法權(quán)益不受非法侵害是法治政府的“第一職責(zé)”，也是公民對(duì)政府的底線要求，如果政府做不到這一點(diǎn)，社會(huì)公眾對(duì)政府的評(píng)價(jià)就會(huì)受到影響。要有效保障公民合法權(quán)益，政府必須嚴(yán)格依法行政。一方面，通過(guò)依法行政將行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，行政機(jī)關(guān)只能?chē)?yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，這樣就可以防止行政權(quán)的濫用，從而減少和避免損害公民合法權(quán)益的現(xiàn)象發(fā)生；另一方面，正如美國(guó)聯(lián)邦最高法院馬歇爾法官在審理馬伯里訴麥迪遜案時(shí)所說(shuō)：“公民權(quán)利的精髓在于公民受到侵害時(shí)，每個(gè)公民都有權(quán)請(qǐng)求法律保護(hù)”。［6］而為受到行政權(quán)侵害的公民提供法律救濟(jì)和保護(hù)是政府依法行政的題中應(yīng)有之義。政府可以通過(guò)各種法定的行政監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制及時(shí)糾正違法行政，使公民受到損害的權(quán)益得以恢復(fù)和補(bǔ)救。只有如此，才能恢復(fù)公民對(duì)政府的信任。

表9　為了獲得社會(huì)公眾的好評(píng)而推進(jìn)依法行政

五、縣級(jí)政府公務(wù)員依法行政的動(dòng)機(jī)水平

為了確定縣級(jí)政府公務(wù)員依法行政的動(dòng)機(jī)因子和動(dòng)機(jī)取向的相對(duì)重要性，我們運(yùn)用SPSS統(tǒng)計(jì)軟件對(duì)縣級(jí)政府公務(wù)員依法行政動(dòng)機(jī)因子的平均值進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析。統(tǒng)計(jì)結(jié)果見(jiàn)表10。

統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，縣級(jí)政府公務(wù)員依法行政的6種動(dòng)機(jī)因子的統(tǒng)計(jì)均值都超過(guò)3.0，說(shuō)明它們均具有較高的動(dòng)機(jī)水平。從動(dòng)機(jī)取向上分析，文化動(dòng)機(jī)的平均分最高（法治信仰得分均值為3.40，政治責(zé)任感使命感得分均值為3.59，兩項(xiàng)平均值為3.49）。這表明縣級(jí)政府公務(wù)員對(duì)依法行政、建設(shè)法治政府具有較高的認(rèn)同感，在很大程度上已經(jīng)將其作為自己的一種精神追求。這種調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果與現(xiàn)實(shí)情況基本是吻合的。改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是確立依法治國(guó)基本方略以來(lái)，在黨中央和國(guó)務(wù)院的大力推動(dòng)下，各級(jí)政府圍繞全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府開(kāi)展了廣泛深入持久的宣傳教育和實(shí)踐活動(dòng)，這些宣傳教育與法治實(shí)踐活動(dòng)必然對(duì)縣級(jí)政府公務(wù)員產(chǎn)生積極影響，使他們的法治觀念和法律意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)依法行政、建設(shè)法治政府的正當(dāng)性、合理性、重要性和緊迫性的認(rèn)識(shí)逐步提高。這在我們的多項(xiàng)問(wèn)卷調(diào)查中得到了佐證。比如，75.2%的受訪公務(wù)員表示希望縣級(jí)政府嚴(yán)格依法行政；63.3%的受訪公務(wù)員認(rèn)為要求政府嚴(yán)格依法行政符合中國(guó)國(guó)情；34.7%的受訪公務(wù)員表示當(dāng)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的指示與法律規(guī)定不一致時(shí)會(huì)選擇按法律規(guī)定辦；46.6%的受訪者表示會(huì)參與和自己個(gè)人沒(méi)有直接利害關(guān)系但有利于推進(jìn)依法行政的活動(dòng)。

表10　縣級(jí)政府公務(wù)員依法行政動(dòng)機(jī)因子得分均值

動(dòng)機(jī)取向得分均值排在第二位的是政治動(dòng)機(jī)，包括積極政治動(dòng)機(jī)——贏得上級(jí)的表彰獎(jiǎng)勵(lì)和消極政治動(dòng)機(jī)——避免被問(wèn)責(zé)或被通報(bào)批評(píng)。政治動(dòng)機(jī)的綜合得分均值為3.27。政治動(dòng)機(jī)背后實(shí)際上反映的是政府系統(tǒng)內(nèi)部上下級(jí)之間的互動(dòng)關(guān)系。政治動(dòng)機(jī)的水平與來(lái)自上級(jí)的刺激方式和強(qiáng)度直接相關(guān)。3.27的政治動(dòng)機(jī)綜合得分均值，表明在現(xiàn)階段加強(qiáng)自上而下的外部刺激可以有效地增強(qiáng)縣級(jí)政府依法行政的動(dòng)力，同時(shí)，也比較客觀地反映了當(dāng)前縣級(jí)政府依法行政動(dòng)力構(gòu)成中組織推動(dòng)作用的實(shí)際情況。從政治動(dòng)機(jī)本身的構(gòu)成來(lái)看，消極動(dòng)機(jī)的得分均值高于積極動(dòng)機(jī)，前者為3.43，后者為3.11。導(dǎo)致這種結(jié)果的原因可能是，對(duì)于縣級(jí)政府公務(wù)員而言，保住自己目前的職位，避免既得利益的損失，通常是其需要優(yōu)先考慮的因素。上級(jí)的表彰獎(jiǎng)勵(lì)雖然也可以在一定程度上滿足公務(wù)員的某種需求，但大多數(shù)情況下與公務(wù)員的核心利益（如職務(wù)晉升）沒(méi)有明顯和直接的關(guān)系，因此其作用是十分有限的。

經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)取向（優(yōu)化投資環(huán)境，吸引外來(lái)投資）的得分均值為3.26，在四種動(dòng)機(jī)取向中位列第三。這一結(jié)果與一般人的想象有些不太一致。按照常理，追求經(jīng)濟(jì)利益應(yīng)該在縣級(jí)政府依法行政動(dòng)機(jī)構(gòu)成中占有更重要的位置。對(duì)此我們的理解是，依法行政與投資環(huán)境、吸引外資之間存在著比較復(fù)雜的關(guān)系，雖然無(wú)論從理論上還是從實(shí)踐上分析，依法行政對(duì)改善投資環(huán)境、吸引外來(lái)投資都具有積極影響，但這種影響通常是隱性、間接和長(zhǎng)期的，而且就個(gè)案分析，依法行政還有可能成為導(dǎo)致招商引資競(jìng)爭(zhēng)失敗的直接原因。依法行政與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的這種復(fù)雜關(guān)系必然會(huì)反映在公務(wù)員的意識(shí)中并影響其行為選擇。在我們的訪談?wù){(diào)查中，公務(wù)員一方面肯定依法行政對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用，但同時(shí)也普遍承認(rèn)二者之間有時(shí)會(huì)發(fā)生矛盾，基于此，一些公務(wù)員表示依法行政應(yīng)該“具有靈活性”。

即使只考慮依法行政與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正相關(guān)關(guān)系，從總體上講，這種機(jī)制能夠?yàn)槠胀ü珓?wù)員帶來(lái)的直接的和實(shí)際的利益也難引發(fā)其依法行政的強(qiáng)烈動(dòng)因。因?yàn)?，雖然通過(guò)依法行政促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最終可以使公務(wù)員個(gè)人的工資福利待遇得到改善，但由于多種原因，普通公務(wù)員很難直接感受到這種邏輯聯(lián)系；而經(jīng)濟(jì)發(fā)展給參與政治錦標(biāo)賽帶來(lái)的好處，由于受益范圍的有限，也難以成為激發(fā)普通公務(wù)員依法行政動(dòng)機(jī)的誘因。

社會(huì)動(dòng)機(jī)取向（獲得社會(huì)公眾好評(píng)）是4種動(dòng)機(jī)取向中水平最低的一項(xiàng)，得分均值為3.12。這種相對(duì)較低的動(dòng)機(jī)水平在我們的另一項(xiàng)調(diào)查結(jié)果中得到了印證。在回答“官方力量和民間力量誰(shuí)在推動(dòng)縣級(jí)政府依法行政中發(fā)揮的作用更大”的問(wèn)題時(shí)，56%的受訪公務(wù)員認(rèn)為官方力量的作用更大，只有24.3%的受訪者認(rèn)為民間力量的作用更大。

社會(huì)動(dòng)機(jī)水平相對(duì)較低主要是由以下幾個(gè)方面的因素決定的：首先，社會(huì)公眾的評(píng)價(jià)對(duì)政府公務(wù)員依法行政動(dòng)機(jī)的影響與公務(wù)員的價(jià)值取向有關(guān)。只有信奉“金杯銀杯不如老百姓的口碑”的原則，真正將群眾滿意作為自己工作唯一標(biāo)準(zhǔn)和根本追求，社會(huì)公眾的好評(píng)才能成為激勵(lì)公務(wù)員依法行政的強(qiáng)大動(dòng)力。然而現(xiàn)實(shí)情況是具有這種理念和境界的公務(wù)員并不很多，在通常情況下，各種“實(shí)惠”對(duì)公務(wù)員的激勵(lì)作用更明顯。其次，依法行政與社會(huì)公眾好評(píng)之間并不總是呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，由于認(rèn)識(shí)的局限和利益的沖突等原因，政府嚴(yán)格依法行政有可能會(huì)導(dǎo)致群眾的不理解和社會(huì)的負(fù)面評(píng)價(jià)。第三，影響社會(huì)公眾對(duì)政府評(píng)價(jià)的因素是多方面的，其中依法行政所起的作用比較有限，相對(duì)于嚴(yán)格執(zhí)法而言，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加收入，改善生活條件，提高生活質(zhì)量顯然更容易贏得老百姓的好評(píng)。第四，社會(huì)評(píng)價(jià)對(duì)政府公務(wù)員依法行政的影響與社會(huì)動(dòng)機(jī)和政治動(dòng)機(jī)之間的關(guān)系有關(guān)。如果社會(huì)評(píng)價(jià)能夠順利轉(zhuǎn)化為公務(wù)員依法行政的政治動(dòng)機(jī)（給公務(wù)員帶來(lái)政治利益），它的動(dòng)力作用就可以得以放大或強(qiáng)化。社會(huì)評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)化為政治動(dòng)機(jī)的主要途徑是自上而下的政績(jī)考核。然而目前的政績(jī)考核制度體現(xiàn)的是一種上級(jí)滿意導(dǎo)向而非社會(huì)滿意導(dǎo)向，考核指標(biāo)體系中通常不包括綜合的社會(huì)滿意度，更沒(méi)有對(duì)依法行政的滿意度指標(biāo)。因此，社會(huì)公眾的好評(píng)很難給公務(wù)員帶來(lái)實(shí)際的政治利益進(jìn)而轉(zhuǎn)化為依法行政的政治動(dòng)機(jī)。

六、結(jié)論和政策建議

調(diào)動(dòng)縣級(jí)政府公務(wù)員推進(jìn)依法行政的積極性，有效增強(qiáng)縣級(jí)政府依法行政的內(nèi)在動(dòng)力，需要采取綜合的激勵(lì)措施，同時(shí)應(yīng)該突出重點(diǎn)。具體說(shuō)，第一，通過(guò)堅(jiān)持不懈和廣泛深入的法治宣傳教育，以及體現(xiàn)法律至上理念的法治實(shí)踐活動(dòng)，不斷增強(qiáng)縣級(jí)政府公務(wù)員的法治信仰，這是增強(qiáng)縣級(jí)公務(wù)員依法行政內(nèi)驅(qū)力的根本途徑。美國(guó)學(xué)者哈羅德·伯爾曼有一句名言：“法律必須被信仰，否則將形同虛設(shè)”。［7］如果不重視法治信仰的培育，主要依靠外部的誘因刺激或壓力推動(dòng)公務(wù)員依法行政，導(dǎo)致的結(jié)果可能是事倍功半，而且難以持久。第二，建立健全科學(xué)有效的依法行政考核機(jī)制，加強(qiáng)行政問(wèn)責(zé)。目前縣級(jí)政府依法行政的推動(dòng)力主要來(lái)自行政組織內(nèi)部，而考核則是行政組織推動(dòng)依法行政的重要方式?？己丝梢杂绊懝珓?wù)員的政治利益，進(jìn)而誘發(fā)公務(wù)員推進(jìn)依法行政的動(dòng)機(jī)。因此，如果能夠在鼓勵(lì)的同時(shí)加大鞭策的力度，強(qiáng)化對(duì)依法行政中的不作為和亂作為現(xiàn)象的行政問(wèn)責(zé)，將會(huì)明顯提升縣級(jí)政府公務(wù)員依法行政政治動(dòng)機(jī)的總體水平。第三，完善政府績(jī)效考核制度，將依法行政社會(huì)滿意度納入績(jī)效考核指標(biāo)體系。統(tǒng)計(jì)分析表明，目前縣級(jí)政府公務(wù)員依法行政動(dòng)機(jī)中社會(huì)因素的影響相對(duì)較小。這種狀況不利于依法行政的健康持續(xù)發(fā)展。為了充分發(fā)揮社會(huì)力量在推動(dòng)縣級(jí)政府依法行政中的作用，有必要增強(qiáng)公務(wù)員依法行政的社會(huì)動(dòng)機(jī)水平，而促進(jìn)社會(huì)動(dòng)機(jī)向政治動(dòng)機(jī)的轉(zhuǎn)化是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的一種可行途徑。具體說(shuō)，就是對(duì)政府依法行政的社會(huì)滿意度進(jìn)行獨(dú)立測(cè)評(píng)，并將測(cè)評(píng)結(jié)果按照一定權(quán)重記入政府績(jī)效考核的總成績(jī)。一旦依法行政的社會(huì)評(píng)價(jià)與政府及其公務(wù)員的政治利益掛鉤，依法行政的社會(huì)動(dòng)機(jī)就在一定程度上轉(zhuǎn)化為政治動(dòng)機(jī)，其動(dòng)機(jī)強(qiáng)度或水平也會(huì)因此而得到提升。

［注釋?zhuān)?/p>

①課題研究訪談?dòng)涗?，編?hào)：14。

②課題研究訪談?dòng)涗?，編?hào)：16。

③課題研究訪談?dòng)涗?，編?hào)：14。

④課題研究訪談?dòng)涗?，編?hào)：16。

⑤課題研究訪談?dòng)涗?，編?hào)：3。

⑥課題研究訪談?dòng)涗?，編?hào)：1。

⑦課題研究訪談?dòng)涗洠幪?hào)：11。

⑧課題研究訪談?dòng)涗洠幪?hào)：2。

⑨課題研究訪談?dòng)涗洠幪?hào)：12。

⑩課題研究訪談?dòng)涗?，編?hào)：3。

［1］［美］詹姆斯·Q·威爾遜.官僚機(jī)構(gòu)——政府機(jī)構(gòu)的作為及其原因（M）.孫艷等譯.北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2006：118-119.

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責(zé)任編輯：劉華安

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1008-4479（2016）05-0084-08

2015-04-07

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“縣級(jí)政府依法行政動(dòng)力的優(yōu)化與開(kāi)發(fā)研究”（11YJA820101）。

姚銳敏（1956-），男，土家族，湖北老河口人，法學(xué)博士，華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)樾姓ㄖ?；王杰?990-），男，華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專(zhuān)業(yè)博士研究生。