蔣維安

摘要：全面盤活財政存量資金，向財政存量資金要增長動力，是當(dāng)前經(jīng)濟新常態(tài)下推進整體財稅改革、發(fā)揮積極財政作用的必要措施，能最大限度釋放資金活力，集中有限的資金用于穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文通過對某市財政存量資金的規(guī)模特點和原因分析，提出盤活財政存量資金的主要措施。

關(guān)鍵詞：財政存量資金；盤活；統(tǒng)籌

中圖分類號：F81 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）021-000-01

近年來，我國財政存量資金規(guī)模高居不下，截止2014年12月末，我國政府存款余額為31275.33億元，相當(dāng)于全國同期GDP的4.9%，而另一方面，國內(nèi)經(jīng)濟形勢不容樂觀，財政收入增長存在不確定，剛性支出增強，地方債務(wù)高居不下。在此背景下，國務(wù)院多次提出盤活財政存量資金，通過實施積極財政政策促進經(jīng)濟平穩(wěn)增長，這是主動適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)、妥善應(yīng)對復(fù)雜經(jīng)濟形勢和下行壓力的必要措施，對于穩(wěn)增長、惠民生具有重要意義。

我國長期堅持“收支平衡，略有結(jié)余”的財政收支原則，各級財政部門為保證下一年度所需留存適量的財政資金或預(yù)算指標(biāo)是正常的也是必要的。但長此以往，造成財政資金的大額沉淀則是對資源的極大浪費。以某市為例，截止2014年底，財政存量資金共計589億，同比上年增長27.2%。

一、財政存量資金的特點及存在的問題

1.存量資金表項虛高，實際可用資金較少。某市財政存量資金總體規(guī)模雖然有589億元，但實際可動用的存量資金卻不多。據(jù)統(tǒng)計分析， 589億元存量資金中帶指定項目和專門用途的結(jié)轉(zhuǎn)資金達407億元，占比近70%，除去上述這些具有?？顚Ｓ眯再|(zhì)的存量資金外，真正可用于盤活統(tǒng)籌的存量資金規(guī)模較小。

2.存量債務(wù)隱含其中，后續(xù)償還壓力較大。在存量資金和存量債務(wù)雙高的背景下，國務(wù)院出臺了《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)2014）43號）文件，把地方政府債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理。2015年該市已置換存量債務(wù)403.27億元，舉借新增債務(wù)178.6億元，這意味著目前財政存量資金的背后隱藏著巨大的地方債務(wù)本息支出。

3.閑置資金留存賬戶，增值保值收益較低。目前各地財政閑置的存量資金大部分以活期存款的形式存放于人民銀行或商業(yè)銀行，資金收益普遍較低。

二、財政存量資金形成的原因分析

財政存量資金不是一朝一夕形成的，它是一個逐步累積的過程，形成的原因也比較復(fù)雜，有主觀的，也有客觀的因素。

從客觀上講，財政存量資金形成的原因主要有：一是財政收支差額的長期累積；二是受?？顚Ｓ眉爸攸c支出掛鉤的政策限制，有些錢按既定用途花不出去，導(dǎo)致資金沉淀集聚；三是地方財政無法開展國庫現(xiàn)金管理。

從主觀上講，財政存量資金形成的原因主要有：一是部門利益難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。財政資金僧多粥少，部門出于“一己私利”與財政部門長期博弈，造成先匡錢再找項目的普遍現(xiàn)象，降低了財政資金的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)效率；二是預(yù)算管理制度有待深化。財政“打捆”預(yù)算、代編預(yù)算大量存在，年初預(yù)算無法細(xì)化到具體項目；三是財政預(yù)算執(zhí)行不夠到位。預(yù)算調(diào)整較為頻繁、預(yù)算執(zhí)行進度較慢、國庫集中支付不徹底等，造成財政資金使用效率不高；四是監(jiān)管機制不夠嚴(yán)格。財政資金“重分配輕管理”現(xiàn)象普遍，資金分配后缺乏跟蹤檢查，不能通過“事前、事中、事后監(jiān)督”來進一步促進財政資金的科學(xué)分配。

三、有效盤活財政存量資金的措施和建議

對于地方政府而言，財政存量資金應(yīng)從合理存量和不合理存量兩方面區(qū)分對待。合理的必需的財政存量資金是地方政府的家底和保障；對于不合理存量財政資金，應(yīng)盤活喚醒各領(lǐng)域的存量資金，推進財政資金統(tǒng)籌使用，最大限度的發(fā)揮財政資金效用。

（一）建立存量定期清理機制，統(tǒng)籌用于重要領(lǐng)域。一是加強結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理。建立結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金定期清理機制，嚴(yán)格實行連續(xù)連兩年未使用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金收回財政統(tǒng)籌使用政策。二是推進存量資金的統(tǒng)籌使用。對于按規(guī)定清理后的財政存量資金，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)推進財政資金統(tǒng)籌使用方案的通知》（國發(fā)〔2015〕35號）精神，統(tǒng)籌用于當(dāng)前經(jīng)濟社會急亟需資金支持的領(lǐng)域。

（二）完善政府預(yù)算體系，夯實預(yù)算管理基礎(chǔ)。一是全面深化政府預(yù)算體系。建立完善一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金之間有機銜接和統(tǒng)籌聯(lián)動安排的長效管理機制，將地方政府債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理。二是健全預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系。進一步完善基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，加快推進項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。三是推行項目預(yù)算滾動管理。完善項目庫管理辦法，規(guī)范項目基礎(chǔ)信息，實施項目全周期滾動管理。

（三）改進預(yù)算管理和控制，建立跨年度平衡機制。一是實行中期財政規(guī)劃管理。財政部門會同各部門研究編制三年滾動財政規(guī)劃，推進各部門和各年度的財政預(yù)算統(tǒng)籌能力。二是建立跨年度預(yù)算平衡機制。根據(jù)當(dāng)前經(jīng)濟變化和財政宏觀調(diào)控要求，各級財政應(yīng)當(dāng)建立跨年度合理動態(tài)的預(yù)算平衡制度。

（四）加快預(yù)算執(zhí)行進度，提高資金使用效率。一是建立執(zhí)行進度與下年度預(yù)算安排掛鉤機制。建立科學(xué)合理的預(yù)算執(zhí)行進度考核機制，切實將預(yù)算執(zhí)行進度與下一年度的預(yù)算編制有機結(jié)合。二是深化國庫集中支付改革。逐步將政府投資項目資金、扶持企業(yè)資金都納入國庫集中支付范圍。三是加強存量資金運營管理。加強國庫現(xiàn)金流量預(yù)測管理，建立國庫資金收支預(yù)測模型，豐富國庫現(xiàn)金管理操作方式，提高資金增值保值效益。

（五）完善資金監(jiān)督管理，建立考核問責(zé)機制。一是健全財政績效管理機制。全面推進績效管理工作，建立財政資金“事前、事中和事后”全方位監(jiān)督。二是建立考核問責(zé)機制。明確地方各級對本地區(qū)財政存量資金的盤活責(zé)任，對統(tǒng)籌使用沉淀的存量財政資金應(yīng)建立任務(wù)清單和時間表，對工作不力的部門嚴(yán)肅追責(zé)。

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