許閑復(fù)旦大學(xué)中國(guó)保險(xiǎn)與社會(huì)安全研究中心

全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后美國(guó)保險(xiǎn)行政審批監(jiān)管新動(dòng)向

許閑復(fù)旦大學(xué)中國(guó)保險(xiǎn)與社會(huì)安全研究中心

本文為2015年度中國(guó)保監(jiān)會(huì)部級(jí)研究重點(diǎn)課題“美國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管行政審批制度研究”的階段性成果。

許閑，復(fù)旦大學(xué)中國(guó)保險(xiǎn)與社會(huì)安全研究中心主任、復(fù)旦-加州大學(xué)當(dāng)代中國(guó)研究中心（Fudan-UC Center）中方主任；中國(guó)保險(xiǎn)學(xué)會(huì)常務(wù)理事、中國(guó)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)高級(jí)會(huì)員、財(cái)政部全國(guó)會(huì)計(jì)領(lǐng)軍學(xué)術(shù)（后備）人才、上海市保險(xiǎn)學(xué)會(huì)中青年學(xué)術(shù)委員會(huì)主任；兼任德國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)研究中心（ZEW）研究員、韓國(guó)成均館大學(xué)（SKKU）訪問(wèn)教授、留德華人經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)海外顧問(wèn)、美國(guó)圣地亞哥加州大學(xué)訪問(wèn)學(xué)者等。

2008年美國(guó)次貸危機(jī)之后演變成為席卷全球的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，美國(guó)對(duì)金融創(chuàng)新產(chǎn)品監(jiān)管存在的問(wèn)題成為大家批判的重點(diǎn)。保險(xiǎn)領(lǐng)域的監(jiān)管主要被詬病的原因是美國(guó)實(shí)行聯(lián)邦與州二元監(jiān)管，使監(jiān)管過(guò)程存在真空、監(jiān)管重復(fù)、效率不高等問(wèn)題。特別是隨著金融全球化的不斷發(fā)展，混業(yè)經(jīng)營(yíng)使得一些金融衍生產(chǎn)品不斷推出，這對(duì)全國(guó)保險(xiǎn)公司的穩(wěn)定性帶來(lái)了挑戰(zhàn)。另外，在保險(xiǎn)業(yè)全球化的過(guò)程中，還面臨著保險(xiǎn)公司之間的國(guó)際化競(jìng)爭(zhēng)。這種競(jìng)爭(zhēng)不僅僅與保險(xiǎn)公司的規(guī)模、產(chǎn)品、業(yè)績(jī)等因素相關(guān)，還與保險(xiǎn)監(jiān)管密切相關(guān)。

一、危機(jī)后美國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管制度改革

2008年全球金融危機(jī)的爆發(fā)使美國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)面臨巨大挑戰(zhàn)。聯(lián)邦政府與州政府在保險(xiǎn)監(jiān)管中的分離，降低了保險(xiǎn)市場(chǎng)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，因此對(duì)保險(xiǎn)監(jiān)管體系整合的呼聲和行動(dòng)越來(lái)越多。美國(guó)財(cái)政部在2008年3月發(fā)布了一項(xiàng)《現(xiàn)代金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)藍(lán)皮書》，建議通過(guò)設(shè)立一個(gè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)加強(qiáng)行政審批來(lái)全面監(jiān)管保險(xiǎn)業(yè)。美國(guó)金融服務(wù)委員會(huì)主席在2009年10月也提交了一份《聯(lián)邦保險(xiǎn)辦公室（草案）》來(lái)強(qiáng)調(diào)提升聯(lián)邦政府對(duì)保險(xiǎn)監(jiān)管能力的重要性，這與奧巴馬政府提出的金融改革一攬子計(jì)劃中關(guān)于保險(xiǎn)監(jiān)管的內(nèi)容十分契合。

美國(guó)保險(xiǎn)業(yè)界對(duì)于建立一個(gè)聯(lián)邦政府層面的保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的提議既給予了高度贊同又表現(xiàn)出了很多疑慮，贊同的原因在于美國(guó)保險(xiǎn)業(yè)確實(shí)需要一個(gè)聯(lián)邦層面的統(tǒng)一監(jiān)管體系來(lái)降低監(jiān)管成本；而疑慮的原因在于其可能與州監(jiān)管體系并駕齊驅(qū)而使監(jiān)管體系更加復(fù)雜（詳細(xì)分析請(qǐng)參閱《上海保險(xiǎn)》2016年第2期“閑話保險(xiǎn)”）。但是，無(wú)論這種矛盾多么復(fù)雜，聯(lián)邦政府與州政府在保險(xiǎn)監(jiān)管中的整合已經(jīng)成為美國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)監(jiān)管的改革方向。從聯(lián)邦政府通過(guò)一系列措施逐漸介入保險(xiǎn)監(jiān)管的事實(shí)中可以看到，聯(lián)邦政府將在監(jiān)管協(xié)調(diào)和國(guó)際合作上將發(fā)揮更多的作用，而州保險(xiǎn)監(jiān)管的地位也因其在監(jiān)管上的靈活性得到保留。

2010年，美國(guó)通過(guò)了《2010非許可和再保險(xiǎn)改革法》，試圖在保險(xiǎn)市場(chǎng)和再保險(xiǎn)市場(chǎng)設(shè)立全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，明確監(jiān)管職責(zé)，避免監(jiān)管漏洞和多重監(jiān)管問(wèn)題。與此同時(shí)，同期通過(guò)的《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》強(qiáng)調(diào)了聯(lián)邦監(jiān)管者對(duì)金融衍生品的監(jiān)管，從而填補(bǔ)了聯(lián)邦監(jiān)管體系在這一領(lǐng)域的空白。2010年的多德-弗蘭克法案在改變格雷姆-里奇-比利雷法的管理結(jié)構(gòu)的同時(shí)，保留了其基本的調(diào)控管理系統(tǒng)。法案給予了聯(lián)邦政府和財(cái)政部的金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)更大的權(quán)力，它不僅影響了各州對(duì)于溢額保險(xiǎn)和溢額再保險(xiǎn)的監(jiān)管，還包括一些管理保險(xiǎn)公司的其他權(quán)力。

之后，美國(guó)又不斷通過(guò)一些法案，比如《保險(xiǎn)消費(fèi)者保護(hù)和償債能力法案》（2014年3月20日）、《州際事項(xiàng)法提高索賠法案》（2013年3月23日）、《保險(xiǎn)資金和會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)法》（2013年3月23日）、《澄清某些基于杠桿和風(fēng)險(xiǎn)要求的應(yīng)用法案》（2014年3月10日）、《投保人保護(hù)法案》（H.R.4557）（2014年3月1日）等，把一些對(duì)金融機(jī)構(gòu)的資本要求置于美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管之下，聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)可以搜集對(duì)此的相關(guān)信息，擴(kuò)大了聯(lián)邦對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管權(quán)力。總之，后危機(jī)階段，美國(guó)對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管力量正在整合，對(duì)聯(lián)邦和州監(jiān)管的行政審批也正在進(jìn)行改革。

二、危機(jī)后美國(guó)保險(xiǎn)行政審批監(jiān)管創(chuàng)新

金融危機(jī)后，要求從聯(lián)邦層面加強(qiáng)保險(xiǎn)管理、防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的呼聲越來(lái)越高。保險(xiǎn)監(jiān)管力量進(jìn)入到重新整合階段，聯(lián)邦的監(jiān)管力量得到強(qiáng)化。危機(jī)后美國(guó)保險(xiǎn)行政審批監(jiān)管改革體現(xiàn)出一系列的創(chuàng)新。

監(jiān)管主體上，美國(guó)在州監(jiān)管機(jī)構(gòu)和美國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)（NAIC）的基礎(chǔ)上，成立了全國(guó)保險(xiǎn)辦公室（OfficeofNationalInsurance），強(qiáng)化了聯(lián)邦層面對(duì)保險(xiǎn)監(jiān)管的審批，但監(jiān)管行政審批的主體依然是州。NAIC因?yàn)椴痪邆浞尚Я?，?duì)各州的監(jiān)管審批分歧只能進(jìn)行協(xié)調(diào)，無(wú)法進(jìn)行裁奪。全國(guó)保險(xiǎn)辦公室隸屬于美國(guó)財(cái)政部，是從聯(lián)邦角度通過(guò)立法程序設(shè)立的，該辦公室具有法律效力，彌補(bǔ)了NAIC在立法上的不足。它負(fù)責(zé)監(jiān)管保險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)并且協(xié)調(diào)國(guó)際協(xié)定的相關(guān)政策。當(dāng)州關(guān)于保險(xiǎn)方面的法律規(guī)定和國(guó)際協(xié)定沖突時(shí)，全國(guó)保險(xiǎn)辦公室有權(quán)取代州的法律規(guī)定。

為加強(qiáng)對(duì)儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)控股公司和銀行控股公司的管理，聯(lián)儲(chǔ)實(shí)施了更多更高要求的標(biāo)準(zhǔn)。盡管這些標(biāo)準(zhǔn)對(duì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)本身沒(méi)有限制，但許多保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的下屬存儲(chǔ)機(jī)構(gòu)，都必須接受聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管和審批。除了資本充足率指標(biāo)外，保險(xiǎn)公司也會(huì)受聯(lián)儲(chǔ)的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的影響。聯(lián)儲(chǔ)還通過(guò)銀行分支機(jī)構(gòu)影響保險(xiǎn)業(yè)對(duì)于資產(chǎn)的交易，限制了保險(xiǎn)公司的一些投資策略。同時(shí)，美聯(lián)儲(chǔ)依據(jù)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)制定了更高的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)500億美元以上的資產(chǎn)以及具有系統(tǒng)重要性的公司實(shí)行更高標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管。法定的標(biāo)準(zhǔn)包括了風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整的資本要求、杠桿率、流動(dòng)性需求、風(fēng)險(xiǎn)管理需求以及最多只能將25%的資本用于和同一個(gè)交易對(duì)手進(jìn)行交易等規(guī)定。當(dāng)審查發(fā)現(xiàn)公司并沒(méi)有堅(jiān)持監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，或者對(duì)金融穩(wěn)定產(chǎn)生威脅時(shí)，美聯(lián)儲(chǔ)將對(duì)有系統(tǒng)重要性的機(jī)構(gòu)進(jìn)行每年的風(fēng)險(xiǎn)壓力測(cè)試，并提出監(jiān)管建設(shè)性的解決方案，有利于早期解決公司的金融危機(jī)并防止對(duì)金融系統(tǒng)的潛在影響。

針對(duì)備受抨擊的各州保險(xiǎn)監(jiān)管制度，NAIC對(duì)監(jiān)管體系進(jìn)行了一些改革，加強(qiáng)了對(duì)州層面的監(jiān)管。NAIC主要加強(qiáng)對(duì)持有公司和整個(gè)保險(xiǎn)集團(tuán)的監(jiān)管，而不僅僅是單個(gè)法律主體及其附屬機(jī)構(gòu)。NAIC可以評(píng)估任何保險(xiǎn)集團(tuán)內(nèi)保險(xiǎn)公司的主體，有權(quán)力取得相應(yīng)的記錄文檔和必要的信息，建立的預(yù)期資金需要向其報(bào)告?zhèn)浒?。在保險(xiǎn)理賠方面，新規(guī)定強(qiáng)調(diào)無(wú)論是國(guó)際還是在美國(guó)本土的公司資產(chǎn)面臨風(fēng)險(xiǎn)時(shí)都要進(jìn)行匯報(bào)。這需要保險(xiǎn)公司對(duì)現(xiàn)在及未來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，將會(huì)有效加強(qiáng)監(jiān)管部門對(duì)于保險(xiǎn)公司在壓力情境下能力的了解。