沈良秋

[摘 要]近年來，我國(guó)面臨日益嚴(yán)峻的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)威脅，如暴風(fēng)雪、干旱、超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)等極端氣候以及特大地震、泥石流、洪水等災(zāi)害的頻繁發(fā)生，造成的經(jīng)濟(jì)損失程度均呈顯著上升趨勢(shì)，國(guó)家開始高度重視巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)問題。但是如何能更好地發(fā)揮政府在應(yīng)對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的作用，顯然是一個(gè)迫切需要解決的問題，文章主要從政府單方面管理來分析我國(guó)政府應(yīng)對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置問題的現(xiàn)狀、存在的問題，最后提出政府應(yīng)對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置的對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞]巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)；政府參與；應(yīng)急處置

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.33.237

1 我國(guó)面臨的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)急處置現(xiàn)狀

1.1 我國(guó)面臨的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)

近年來，我國(guó)科技水平不斷提升，在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理方面取得了很大的進(jìn)步。但面對(duì)自然災(zāi)害，特別是巨災(zāi)，我們的能力非常有限，并且巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的頻率日益提高。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人類積累的財(cái)富越來越多；由于巨災(zāi)具有系統(tǒng)性、多因性和難以預(yù)測(cè)的特點(diǎn)，一旦巨災(zāi)發(fā)生，可能造成的絕對(duì)額損失是不斷增大的，破壞程度更大。以2008年汶川大地震造成的損失來說，據(jù)災(zāi)后有關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)，汶川大地震是新中國(guó)成立以來破壞性最強(qiáng)、涉及范圍最廣、救災(zāi)難度最大的一次地震，共2萬多頃的種植土地遭到破壞，死亡和失蹤人數(shù)達(dá)8.7萬余人，直接經(jīng)濟(jì)損失8451.4億元。綜上，我國(guó)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)不容樂觀，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展受巨災(zāi)影響點(diǎn)多面廣，造成人員傷亡慘重，財(cái)產(chǎn)損失巨大，而全社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)普遍不高，因此抵御巨災(zāi)能力有待增強(qiáng)，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防御體系有待完善，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理工作任重道遠(yuǎn)。

1.2 我國(guó)政府對(duì)巨災(zāi)應(yīng)急處置現(xiàn)狀分析

1.2.1 管理機(jī)制方面

我國(guó)政府堅(jiān)持以人為本，始終把保護(hù)公眾生命財(cái)產(chǎn)安全放在第一位，把減災(zāi)納入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，作為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障，國(guó)家對(duì)救災(zāi)工作的投入力度也不斷提高。目前，我國(guó)的自然災(zāi)害救助體系基本成型，包括組織指揮系統(tǒng)、國(guó)家災(zāi)情會(huì)商機(jī)制與預(yù)警系統(tǒng)、國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案系統(tǒng)、國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)、救災(zāi)物資儲(chǔ)備與救災(zāi)裝備系統(tǒng)、災(zāi)害救助的社會(huì)動(dòng)員系統(tǒng)、全國(guó)恢復(fù)重建工作管理系統(tǒng)等。但同時(shí)也存在著不少困難和問題，包括：應(yīng)急管理體制不夠健全、相關(guān)法律法規(guī)還不完善、監(jiān)測(cè)預(yù)警體系建設(shè)和信息系統(tǒng)建設(shè)滯后、專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍亟待加強(qiáng)、應(yīng)急物資保障能力有待提高和日常宣傳教育和社會(huì)參與不夠普遍等。

1.2.2 資金運(yùn)用方面

我國(guó)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失補(bǔ)償主要以國(guó)家財(cái)政救濟(jì)和社會(huì)捐助為主，主要由政府部門承擔(dān)。這種巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的局限性十分明顯，一是這種方式會(huì)造成巨大的政府財(cái)政壓力：救濟(jì)資金主要來源于政府的財(cái)政收入，財(cái)政救濟(jì)受政府財(cái)政能力的限制，往往會(huì)造成突發(fā)性財(cái)政負(fù)擔(dān)。二是這種方式對(duì)巨災(zāi)損失的補(bǔ)償范圍小、水平低：財(cái)政預(yù)算安排的災(zāi)害救濟(jì)支出通常只占財(cái)政支出的較小比例，政府財(cái)政的救災(zāi)支出可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過預(yù)算安排，財(cái)政赤字又要滿足經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的目標(biāo)，所以政府財(cái)政只能最低限度地給受災(zāi)群眾提供災(zāi)后救濟(jì)，而社會(huì)捐贈(zèng)又具有很大的隨機(jī)性，不能滿足巨災(zāi)發(fā)生時(shí)的損失情況。三是容易造成受災(zāi)地方政府和受災(zāi)群眾的依賴心理，甚至造成受災(zāi)地區(qū)虛報(bào)災(zāi)情，增加道德風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致救災(zāi)效率低、公平性差等問題。

2 我國(guó)政府對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置存在的問題

2.1 災(zāi)后危機(jī)處理成熟，災(zāi)前預(yù)防性風(fēng)險(xiǎn)管理薄弱

政府習(xí)慣于對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)做出事后的撞擊式反應(yīng)，巨災(zāi)一旦發(fā)生能夠迅速啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，采取各種減災(zāi)減損措施，這在汶川地震中表現(xiàn)得較為突出，如應(yīng)急管理機(jī)制已初步建成、應(yīng)急預(yù)案逐步完善等。但是，政府對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)事件的預(yù)測(cè)與預(yù)防工作做得還不夠，管理意識(shí)上沒有達(dá)到“災(zāi)后反應(yīng)”向“災(zāi)前預(yù)防”的轉(zhuǎn)變。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的這兩個(gè)薄弱環(huán)節(jié)直接影響到了其他巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理主體和其他風(fēng)險(xiǎn)管理環(huán)節(jié)行為的可行性和有效性。

2.2 國(guó)家缺乏應(yīng)對(duì)巨災(zāi)的引導(dǎo)、扶持和規(guī)劃的力度

目前社會(huì)捐助和保險(xiǎn)業(yè)在災(zāi)后損失補(bǔ)償方面的作用相對(duì)顯著，但相比發(fā)達(dá)國(guó)家仍有限。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來中國(guó)每年因各種氣象災(zāi)害造成的農(nóng)作物受災(zāi)面積達(dá)5000萬公頃，影響的人口達(dá)4億人次，造成的經(jīng)濟(jì)損失占GDP的1%～3%。面對(duì)巨災(zāi)的威脅，保險(xiǎn)業(yè)若想進(jìn)行巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，除了有強(qiáng)大的再保險(xiǎn)保障之外，還應(yīng)有巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金的支持。而中國(guó)在這方面的準(zhǔn)備還不充分，目前保險(xiǎn)公司提取巨災(zāi)基金不能全部或大部分從稅前列支，這很大程度上抑制了保險(xiǎn)公司建立巨災(zāi)基金的積極性，進(jìn)而削弱了保險(xiǎn)公司承保巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的能力，這也是巨災(zāi)保險(xiǎn)裹足不前的重要原因。

2.3 巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理手段單一

常見的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理工具有保險(xiǎn)、再保險(xiǎn)、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金、巨災(zāi)證券和指數(shù)保險(xiǎn)等。我國(guó)巨災(zāi)頻發(fā)，但巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理手段卻相對(duì)單一，主要通過農(nóng)戶自留、財(cái)政資金救助和社會(huì)捐贈(zèng)的方法籌集災(zāi)后重建資金，災(zāi)民抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差，故我國(guó)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理手段過于單一，損失補(bǔ)償程度較低。

2.4 巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體制分散

目前，我國(guó)在巨災(zāi)發(fā)生前基本沒有統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制和管理部門負(fù)責(zé)各類巨災(zāi)的事前預(yù)防工作，這類工作的責(zé)任往往分散到各個(gè)有眾多職能的部門中，比如洪水風(fēng)險(xiǎn)的事前工程建設(shè)、規(guī)劃由水利部門負(fù)責(zé)，建筑防震標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行由建設(shè)部門、地震部門負(fù)責(zé)，而同屬地質(zhì)災(zāi)害的滑坡、泥石流又由國(guó)土資源部負(fù)責(zé)。此外，水利、建設(shè)、地震部門又分別肩負(fù)著眾多其他職責(zé)，各類巨災(zāi)的風(fēng)險(xiǎn)管理工作都只是各專業(yè)部門工作的一部分，各部門間從事風(fēng)險(xiǎn)管理工作的機(jī)構(gòu)之間缺乏相互協(xié)調(diào)。

3 完善政府對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置的目標(biāo)和建議

3.1 完善目標(biāo)

到2020年基本建成與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)、結(jié)構(gòu)完善、運(yùn)行高效的政府應(yīng)急處置體系，氣象裝備、技術(shù)、臺(tái)站建設(shè)水平得到提升，氣象監(jiān)測(cè)和預(yù)報(bào)預(yù)警精細(xì)化水平提升，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理能力和防御處置能力提升，公共氣象服務(wù)和保障支撐能力顯著提升，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理水平和農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)綜合實(shí)力顯著提升，農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)體系整體水平躍居全球先進(jìn)行列。最大限度降低損失，變被動(dòng)救災(zāi)為主動(dòng)防災(zāi)。進(jìn)一步健全防災(zāi)減災(zāi)體系，全面提升綜合防災(zāi)減災(zāi)能力，最大限度地減輕損失，降低風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 具體措施

3.2.1 建立協(xié)調(diào)有序的應(yīng)急機(jī)制和集中統(tǒng)一的決策指揮系統(tǒng)

應(yīng)急指揮中心是各種信息的整合處理中心和各種社會(huì)、經(jīng)濟(jì)資源的協(xié)調(diào)調(diào)度中心。應(yīng)急管理決策不同于常規(guī)管理決策，應(yīng)遵循和堅(jiān)持權(quán)力集中原則、結(jié)果優(yōu)先原則、短期目標(biāo)優(yōu)先原則、強(qiáng)制執(zhí)行原則以及承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)原則，形成統(tǒng)一指揮，才能協(xié)調(diào)有序地把參與救援的人員，包括消防、交通、通信、搜救、醫(yī)療衛(wèi)生、物資供應(yīng)、武警甚至軍隊(duì)以及志愿人員等整合，把分散的應(yīng)對(duì)危機(jī)的人力、物力整合起來，建立集中統(tǒng)一的決策指揮系統(tǒng)，從而發(fā)揮出整體的最大優(yōu)勢(shì)。因此，協(xié)調(diào)是有序行動(dòng)的前提和保證，而有序行動(dòng)則是按照各自的職責(zé)要求，有分有合，相互配合，減少了決策環(huán)節(jié)，降低了組織成本，極大地提高了管理效率。

3.2.2 建立社會(huì)動(dòng)員和參與機(jī)制

政府是應(yīng)急管理的主體，但有效的應(yīng)急管理又不僅僅是政府自己，有效防范和化解危機(jī)必須要依靠社會(huì)公眾的積極參與和支持。因此，要建立起有效的動(dòng)員機(jī)制，就需要發(fā)動(dòng)國(guó)內(nèi)外社會(huì)各種力量共同參與應(yīng)急管理。要達(dá)到這樣的目標(biāo)，首先需要有一個(gè)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的、威信很高的政府，同時(shí)還需要有比較完善的民間社會(huì)組織和具有良好綜合素質(zhì)的國(guó)民。廣泛發(fā)動(dòng)群眾，群防群治，眾志成城，萬眾一心，是一個(gè)國(guó)家應(yīng)急機(jī)制的重要保證。

3.2.3 健全應(yīng)急法律制度和完善應(yīng)急預(yù)警機(jī)制

我國(guó)人民自古流傳下來的“一方有難，八方支援”，在面對(duì)巨災(zāi)時(shí)，全國(guó)人民自發(fā)地以捐款、捐物、志愿支援等方式加入到抗災(zāi)的戰(zhàn)斗之中。但在溫暖的真情背后，法律的規(guī)范同樣重要。如何規(guī)范政府與軍隊(duì)之間在抗災(zāi)中的協(xié)調(diào)機(jī)制，規(guī)范捐款、捐物的使用，保護(hù)災(zāi)民、施救者、志愿者等參與人的合法權(quán)益等都需要通過法律的方式加以明確。更重要的是，在抗災(zāi)過程中，各級(jí)政府、各類領(lǐng)導(dǎo)、管理人員的權(quán)責(zé)也必須用法律的方式加以規(guī)定，這樣才有可能依法加以問責(zé)。具體做到：一要制定并頒布專門的緊急狀態(tài)法，以更充分的法制安排應(yīng)對(duì)比目前法律界定的特別重大事件災(zāi)害還要嚴(yán)重的個(gè)別極端巨災(zāi)事件；二要進(jìn)一步明晰在緊急狀態(tài)下政府可以采取緊急措施的必要行政程序，不為政府隨意擴(kuò)大行政緊急權(quán)力留下法律上的漏洞；三要對(duì)公民的權(quán)利保障有底線、對(duì)公民在緊急狀態(tài)時(shí)期遭受的損害獲得法律上的有效救濟(jì)；四要不斷健全和完善各級(jí)黨委、政府和領(lǐng)導(dǎo)干部在應(yīng)對(duì)危機(jī)與處理突發(fā)事件中的法律責(zé)任。此外，應(yīng)急預(yù)警機(jī)制主要是在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，它能起到一個(gè)對(duì)突發(fā)事件和危機(jī)的信息收集、分析、預(yù)報(bào)、監(jiān)測(cè)、相關(guān)信息的發(fā)布以及信息溝通的功能。美國(guó)著名行政學(xué)家奧斯本認(rèn)為：一個(gè)有預(yù)見性的政府應(yīng)該采用預(yù)防而不是治療的管理模式，政府不應(yīng)該被動(dòng)地接受突發(fā)事件帶給社會(huì)的巨大損失，而是應(yīng)該把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到預(yù)警預(yù)防上。因此在應(yīng)急管理中，完善應(yīng)急預(yù)警機(jī)制尤為重要。

3.2.4 完善災(zāi)后處理和恢復(fù)重建機(jī)制

突發(fā)自然災(zāi)害事件造成的危機(jī)會(huì)帶來各種各樣的后遺癥，嚴(yán)重影響人類的健康、社會(huì)行為和心理活動(dòng)。因此，政府要完善災(zāi)后處理機(jī)制，采取各種策略和措施，矯正治療各種災(zāi)后后遺癥，撫平受災(zāi)民眾的心理創(chuàng)傷，盡快恢復(fù)生理和心理健康，恢復(fù)生活的信心，變危機(jī)為契機(jī)，這是應(yīng)急管理的最高境界。具體做到：一要對(duì)突發(fā)公共事件發(fā)生的原因和相關(guān)預(yù)防、處置的全部措施進(jìn)行徹底、系統(tǒng)的調(diào)查；二要對(duì)應(yīng)急管理全過程工作進(jìn)行全面的評(píng)估，包括對(duì)預(yù)防、應(yīng)急處置、災(zāi)后恢復(fù)等各個(gè)方面的評(píng)價(jià)，并要深刻剖析應(yīng)急管理工作中存在的各種問題；三要對(duì)應(yīng)急管理中存在的各種問題綜合、分類，分別提出整改措施，并責(zé)成有關(guān)部門逐項(xiàng)落實(shí)。

4 結(jié) 論

我國(guó)幅員遼闊，各類災(zāi)害多發(fā)，建立完善的政府應(yīng)急管理機(jī)制，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重大舉措，事關(guān)國(guó)家的發(fā)達(dá)，民族的興旺。在汶川大地震的整個(gè)救援過程中，我們不僅看到了人民和民族的巨大力量，也更加認(rèn)識(shí)到政府在處置應(yīng)急事件中的關(guān)鍵作用。因此政府的主導(dǎo)地位，信息的溝通交流，廣泛的社會(huì)動(dòng)員，構(gòu)成了應(yīng)急管理機(jī)制的核心。從總體上說，我國(guó)政府發(fā)揮了整體應(yīng)急效能，最大限度地降低了災(zāi)害所造成的損失，對(duì)恢復(fù)社會(huì)秩序、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保持社會(huì)和諧起到了積極作用。盡管我國(guó)政府的應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)取得了較大的進(jìn)步，但仍存在不足之處，尤其是對(duì)自然災(zāi)害的應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)道路更是任重道遠(yuǎn)。居安思危，思而有備。我們必須通過學(xué)習(xí)和研究各種危機(jī)應(yīng)對(duì)過程，提升政府的危機(jī)管理能力，保護(hù)公民的生命和財(cái)產(chǎn)安全，樹立執(zhí)政為民形象，促進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

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